魏新

(北京行政學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，北京 100044)

立法法背景下區(qū)縣級政府車輛限行措施的法律問題研究
——以北京市三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣限行措施為例

魏新

(北京行政學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部，北京 100044)

地處北京市北部的昌平區(qū)、懷柔區(qū)、延慶縣(現(xiàn)為區(qū))三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣政府先后實(shí)施了對外地號牌車輛的限行措施，引起了輿論場的分野，亦存在法理上的短板。行政措施的合法性直接影響到政府社會管理的正當(dāng)性。在十二屆全國人大三次會議通過了《立法法》修正案，對地方政府規(guī)章的相關(guān)問題做出了新規(guī)定的背景下，區(qū)縣級地方政府車輛限行措施中存在的法律問題更有進(jìn)一步探討的必要性和緊迫性。針對三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣對車輛限行措施的分析，發(fā)現(xiàn)了立法目的和上位法依據(jù)方面的欠缺，以及限行措施及其上位法的內(nèi)容與行政法基本原則的抵觸之處，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)提出了相應(yīng)的對策建議，以期實(shí)現(xiàn)政府對社會公共事務(wù)的有效治理。

立法法；區(qū)縣級政府；車輛限行措施；規(guī)范性文件；合法性

2014年6月以來，為了降低機(jī)動車污染物的排放，改善轄區(qū)空氣質(zhì)量，地處北京市北部的昌平區(qū)、懷柔區(qū)、延慶縣三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣(見圖1)政府依據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》《北京市大氣污染防治條例》的規(guī)定及2014年3月25日由北京市交通委員會、北京市環(huán)境保護(hù)局、北京市公安局公安交通管理局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對部分機(jī)動車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(京交發(fā)[2014]29號，以下簡稱《通告》)的要求先后發(fā)布了《對部分機(jī)動車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(以下簡稱三區(qū)縣《通告》)。按照通告要求，三區(qū)已經(jīng)先后在2014年12月1開始正式實(shí)施(昌平區(qū)和懷柔區(qū)于2014年8月1日起施行；延慶縣于同年12月1日起施行)。針對《通告》中指出的“遠(yuǎn)郊區(qū)縣城關(guān)鎮(zhèn)主要道路”分別劃定了各自的限制駛?cè)雲(yún)^(qū)域并對于相應(yīng)區(qū)域內(nèi)道路上行駛的部分機(jī)動車采取交通管理措施。本文從三區(qū)縣《通告》的立法背景及法理依據(jù)出發(fā)，就三區(qū)縣《通告》中存在的問題予以探討，并提出相應(yīng)的對策建議。

圖1 昌平、懷柔區(qū)、延慶與北京城區(qū)的位置關(guān)系

一、 區(qū)縣級地方政府車輛限行措施的立法背景

根據(jù)2014年11月20日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》[1]，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔(即Ⅰ型小城市、Ⅱ型小城市，中等城市，Ⅰ型大城市、Ⅱ型大城市，特大城市，超大城市)。根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)，北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢為超大城市。北京作為我國超大城市的典型代表之一，因城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人口的急劇膨脹滋生了資源供給緊張、交通堵塞、環(huán)境污染等一系列“城市病”，政府的管理壓力也因此而增加，亟需制定相關(guān)法律法規(guī)解決相關(guān)問題。

為了控制轄區(qū)內(nèi)汽車總量，北京市人民政府發(fā)布了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》(北京市人民政府令第227號 2010年12月23日，以下簡稱《規(guī)定》)，其第三條規(guī)定：機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體以及其他組織和個(gè)人需要取得北京市小客車(指能夠乘坐九人以下的小型輕便載客汽車)配置指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)?shù)街笜?biāo)調(diào)控管理機(jī)構(gòu)辦理搖號登記。依此規(guī)定，北京市本地小客車號牌需要通過搖號取得。這一限購措施在實(shí)踐中引起部分投機(jī)者通過辦理外地號牌的方式規(guī)避此規(guī)定的適用：在取得北京周邊地區(qū)如河北、河南、山西、天津等無此限制性規(guī)定的地區(qū)號牌之后，將該外地號牌的車輛開回北京，導(dǎo)致大量的“外地號牌車”并非是真正來京正常辦事或旅游的“外地車”(其中,天津于2013年底也開始實(shí)施限購措施)。這種投機(jī)行為必然對遵守該規(guī)定通過搖號取得號牌的車主造成不公平，并且無益于控制轄區(qū)內(nèi)汽車總量這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[2]。

鑒于此種情況，北京市交通委、市環(huán)保局、市公安局公安交通管理局于2014年4月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對部分機(jī)動車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》(京交發(fā)〔2014〕29號文，以下簡稱29號文)，規(guī)定對于外省、區(qū)、市核發(fā)號牌(含臨時(shí)號牌)的機(jī)動車進(jìn)入北京六環(huán)路(不含)以內(nèi)道路行駛，應(yīng)當(dāng)辦理進(jìn)京通行證件，并規(guī)定了進(jìn)京通行證件辦理的具體方式。但是，由于該規(guī)定的限行區(qū)域在六環(huán)路以內(nèi)，六環(huán)路以外的遠(yuǎn)郊區(qū)縣并未包含在限行范圍之內(nèi)，導(dǎo)致大量新購?fù)獾靥柵频能囕v在這些遠(yuǎn)郊區(qū)縣依然能夠日常行駛，加巨了遠(yuǎn)郊區(qū)縣交通環(huán)境的惡化；而《通告》發(fā)布之前原本在中心城區(qū)已持有外地號牌的機(jī)動車車主被迫轉(zhuǎn)至遠(yuǎn)郊區(qū)縣工作，導(dǎo)致日常工作和生活不便。不僅如此，該限行措施導(dǎo)致大量外地號牌的黑車堵在遠(yuǎn)郊區(qū)縣的重要路口或路邊，經(jīng)常造成嚴(yán)重堵車，擾亂了出租車行業(yè)的正常秩序。這些情形的出現(xiàn)大大增加了政府管理工作的壓力，降低了管理效率，減損了政策執(zhí)行的公平性。在這一背景之下，三區(qū)縣發(fā)布了“三區(qū)縣《通告》”，以求進(jìn)一步控制轄區(qū)內(nèi)汽車總量，降低機(jī)動車污染物排放。

二、區(qū)縣級地方政府車輛限行措施的法理依據(jù)及立法價(jià)值的正當(dāng)性

(一)區(qū)縣級地方政府車輛限行措施法理依據(jù)

1.私人利益受到公共利益的制約

私人利益即個(gè)體利益，是每個(gè)個(gè)體成員個(gè)別化的利益，以利己的私人利益為表現(xiàn)形式；公共利益包括生命、健康等每個(gè)個(gè)體成員都具有的普遍性個(gè)體利益以及以社會利益、國家利益為表現(xiàn)形式的集體利益。從法理學(xué)的角度而言，無論是個(gè)人之間還是個(gè)人與國家、社會之間都存在“相互沖突的權(quán)利和利益(competing rights and interest)”，即由于許多情形下不同主體的權(quán)利和利益之間可能會存在彼此抵觸的緊張關(guān)系。個(gè)人以自身的利益需求為出發(fā)點(diǎn)，需求的不同引起個(gè)人利益的不同，因此個(gè)人利益之間存在著沖突；公共利益亦存在獨(dú)立的利益需求，因此公共利益與個(gè)人利益之間也存在著矛盾，這一矛盾是個(gè)體利益需求與社會整體利益需求之間的矛盾。在個(gè)人本位法律觀之下的自由資本主義時(shí)期，法律強(qiáng)調(diào)“私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”，而在20世紀(jì)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制之后，因個(gè)人利益的膨脹導(dǎo)致公共利益的需求無法得到滿足，私人利益不加限制即會侵犯公共利益，因此應(yīng)當(dāng)對私人利益加以制約。德國學(xué)者耶林于其著作《法律的目的》中提出：“不存在絕對的財(cái)產(chǎn)，特別是獨(dú)立于社會利益之外的財(cái)產(chǎn)?！盵3]

2.個(gè)人權(quán)利的存在依附于時(shí)代背景和社會生活環(huán)境

物質(zhì)決定意識，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，是馬克思主義哲學(xué)的基本命題。美國當(dāng)代著名法理學(xué)家羅納德·德沃金(Ronald.Myles.Dworkin)指出個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要依靠一定的社會物質(zhì)條件，物質(zhì)不但制約著權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，甚至還制約著人們的權(quán)利意識，物質(zhì)條件不僅影響著個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式還影響著個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度?？梢姀母鼜V闊的歷史背景來看，任何一代人享有的個(gè)人權(quán)利都基于其所處的時(shí)代與社會條件，離不開其所處的時(shí)代背景和社會生活環(huán)境的限制[4]。

3.政府出于維護(hù)公共利益的行為也應(yīng)當(dāng)受到規(guī)范和限制

個(gè)人利益雖然受到公共利益和社會物質(zhì)條件的限制，但政府不能隨意地以此為由剝奪或限制任何一項(xiàng)公民已經(jīng)被法律和道德所認(rèn)可的權(quán)利。在公法中，政府作為公共利益的代表，對個(gè)人權(quán)利享有絕對的支配權(quán)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力……一直到遇有界限的地方才休止?！币虼?，政府對個(gè)人利益的支配需要有限度，否則即會造成個(gè)人利益名存實(shí)亡。就本文而言，政府出于公共利益的行為而對個(gè)人利益的限制時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

首先，行政機(jī)關(guān)限制個(gè)人利益的目的在于公共利益的達(dá)成，并非為了牟取私利。其次，行政機(jī)關(guān)限制個(gè)人利益必須以法律的明確規(guī)定為前提，即對于何種情況下公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格的立法程序加以規(guī)定，在法律未加以規(guī)定的情況之下，政府不得隨意剝奪或限制公民的個(gè)人利益；即便是授權(quán)立法也不得違反法律保留原則，即針對特定領(lǐng)域的國家事務(wù)只能夠由立法者通過制定法律確定。最后，行政機(jī)關(guān)限制個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)符合比例原則，即對個(gè)人利益的規(guī)制有利于公共利益的達(dá)成；在所有能夠達(dá)成立法目的的手段中，選擇對個(gè)人利益侵害最小的方法；對個(gè)人權(quán)利行使的限制與公共利益之間符合適當(dāng)?shù)谋壤?，即遵循妥?dāng)性原則、適當(dāng)性原則和狹義的比例原則。 “如果承認(rèn)公民享有一項(xiàng)道德權(quán)利，而又在某一時(shí)刻開始必須對其進(jìn)行懲罰，就需要找出正當(dāng)?shù)睦碛?。?gòu)成限制公民個(gè)人權(quán)利的理由必須是社會其他成員的個(gè)人權(quán)利。一旦一項(xiàng)權(quán)利得到承認(rèn)，政府不能僅僅因?yàn)樯鐣檫@個(gè)權(quán)利的行使付出進(jìn)一步的代價(jià)而取消它?！盵5]

(二)區(qū)縣級地方政府車輛限行措施的立法價(jià)值

在很一段時(shí)間以來，我國地方限行限購措施的實(shí)施通常以發(fā)布“紅頭文件”的方式展開，如天津、杭州、深圳等地均先后出臺了小汽車“限購”的紅頭文件。習(xí)慣上，這些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、省市的政府部門或黨政部門聯(lián)合制定，主管副市長或部門首長簽署后發(fā)布，可以公開也可以不公開的“紅頭文件”，從性質(zhì)上只能屬于規(guī)范性文件。 但由于新《立法法》出臺之前我國法律尚未授予一般設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，加之這些“紅頭文件”的發(fā)布缺乏法定的程序，因此其合法性受到人們質(zhì)疑，同時(shí)也造成各地強(qiáng)烈的立法需求與法定立法權(quán)缺失之間的矛盾。新《立法法》頒布之后將立法權(quán)下放于地方，同時(shí)為了防止立法權(quán)的濫用規(guī)定了：制定地方政府規(guī)章沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。從我國《民法》《物權(quán)法》的角度而言，公民購買汽車之后即對汽車享有所有權(quán)，即享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。三區(qū)縣發(fā)布《通告》將限行措施常態(tài)化以后，全價(jià)購買的汽車在使用時(shí)被強(qiáng)制性“貶值”，減損了公民對汽車的使用權(quán)。因此，這些措施的實(shí)施必須以法律、規(guī)章、地方性法規(guī)為依據(jù)，不得以紅頭文件的形式加以規(guī)定。唯有如此，公民的合法權(quán)益才能得以保障，政府的管理措施才能得以順利實(shí)施。

三、立法法背景下區(qū)北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣車輛限行措施中的問題

新《立法法》規(guī)定“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”以此規(guī)定考察北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣車輛限行措施。三區(qū)縣《通告》限行規(guī)定的直接依據(jù)源于北京市《通告》的授權(quán)，《通告》于第二條規(guī)定：“對于外省、區(qū)、市核發(fā)號牌(含臨時(shí)號牌)的機(jī)動車……進(jìn)入六環(huán)路(不含)以內(nèi)道路行駛的，須辦理進(jìn)京通行證件”。雖然其劃定的限行范圍是“進(jìn)入六環(huán)路(不含)”，但于第五條授予了遠(yuǎn)郊區(qū)縣制定限行措施和劃定限行范圍的權(quán)力：“遠(yuǎn)郊區(qū)縣城關(guān)鎮(zhèn)黃標(biāo)車禁行及其它機(jī)動車禁限措施和禁限道路范圍，由遠(yuǎn)郊區(qū)縣政府負(fù)責(zé)確定并對外公告，同時(shí)按照相關(guān)規(guī)定在禁止通行的道路區(qū)域周邊設(shè)置禁令標(biāo)志?！笨梢?，昌平、懷柔、延慶三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣獲得了《通告》的制定者——市政府相關(guān)部門的授權(quán)。除此之外，三區(qū)縣《通告》實(shí)施之前均通過媒體向社會公開并征求意見，因此，在程序上無明顯瑕疵，具備了形式合法性[6]。三區(qū)縣《通告》獲得授權(quán)且形式合法代表該規(guī)定合法有效。通過限行措施的實(shí)施對于減少大氣污染，提高空氣質(zhì)量、緩解交通擁堵，方便人們生活也具有重大意義，但其中依然存在諸多問題：立法目的的模糊引起人們對其立法價(jià)值的質(zhì)疑；上位法的效力問題；三區(qū)縣《通告》本身及其上位法的內(nèi)容與行政法的基本原則存在錯(cuò)位。

(一)立法目的有一定模糊性

就《規(guī)定》《通告》、三區(qū)縣《通告》文本中所提到的各自的發(fā)布目的而言，《規(guī)定》的目的在于“落實(shí)本市城市總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)小客車數(shù)量合理、有序增長，有效緩解交通擁堵狀況”；《通告》的目的在于“有效降低機(jī)動車污染物排放，緩解城市交通擁堵”；昌平區(qū)、懷柔區(qū)、延慶縣的通告中均規(guī)定了“為改善轄區(qū)空氣環(huán)境質(zhì)量，有效降低機(jī)動車污染物排放”的目的。而就上述《通告》以及三區(qū)縣《通告》的政策發(fā)布背景而言不僅是為了控制污染物的排放，而且是為了解決投機(jī)者規(guī)避《規(guī)定》中搖號的措施而在外地掛牌在北京上路，從而導(dǎo)致的轄區(qū)內(nèi)汽車總量增加這一現(xiàn)象盛行的問題?！锻ǜ妗泛腿齾^(qū)縣的《通告》中均將《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》作為其制定的依據(jù)，僅僅是表明了控制污染物排這一立法目的，而對于防止投機(jī)者規(guī)避限購、搖號的目的，則并未得到體現(xiàn)，導(dǎo)致《通告》及三區(qū)縣《通告》的政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，也因污染物排放治理的目的無法作為僅僅對外地號牌車輛限行的理由而引起了公眾對“首都排斥外地人”的爭議。

(二)上位法依據(jù)尚待明確

北京市昌平、懷柔、延慶三個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣政府所頒布的三區(qū)縣《通告》的上位法包括全國人大常委會制定的《中華人民共和國道路交通安全法》、北京市人大常委會制定的《北京市大氣污染防治條例》以及北京市交通委、市環(huán)保局、市公安局公安交通管理局制定的《通告》。對于《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》，其性質(zhì)分別屬于法律和地方性法規(guī)，不存在法律效力上的疑問，但是市政府相關(guān)部門通過發(fā)布《通告》減損公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定是否有效受到其性質(zhì)究竟是地方政府規(guī)章還是政府的規(guī)范性文件的決定性影響?！读⒎ǚā芬?guī)定了地方政府規(guī)章在無依據(jù)的情形下不得設(shè)定對公民、法人和其他組織權(quán)利有損的規(guī)范。因此，如果《通告》的性質(zhì)是效力位階低于地方政府規(guī)章的政府規(guī)范性文件，則不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，更不具有授予下級地方政府制定相關(guān)規(guī)范的權(quán)力；如果《通告》的性質(zhì)為地方政府規(guī)章，則根據(jù)《立法法》的規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以選擇制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。”此時(shí)《通告》能夠作為三區(qū)縣《通告》的上位法依據(jù)，三區(qū)縣《通告》中關(guān)于限行規(guī)定才能合法有效。

考察2001年11月16日頒布，并于2002年1月1日起施行的國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》(中華人民共和國國務(wù)院令 第322號，以下簡稱國務(wù)院《條例》)，詳細(xì)規(guī)定了規(guī)章制定的立項(xiàng)、起草、審查、解釋與備案等具體的程序[7]。本文根據(jù)《立法法》和該國務(wù)院《條例》的規(guī)定，將“通告”定性為政府的規(guī)范性文件，原因在于如下。第一，就名稱而言，根據(jù)國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的要求，規(guī)章一般以“規(guī)定”“辦法”命名而并非以“通告”命名。第二，就制定主體而言，根據(jù)《立法法》第八十二條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以制定規(guī)章”。政府工作部門雖然代表政府履行相關(guān)領(lǐng)域的職能，但依據(jù)公權(quán)力“法無授權(quán)不可為”的基本原則，未獲得法律授權(quán)的政府工作部門不具有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，而北市市《通告》的制定主體是北京市政府的交通委、市環(huán)保局、市公安局公安交管局三個(gè)政府的工作部門，因此將《通告》定性為地方政府規(guī)章欠缺主體上的合法性。第三，就制定程序而言，首先，根據(jù)國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》第九條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門或者下級人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市的人民政府報(bào)請立項(xiàng)?！薄锻ǜ妗分须m然明確了該通告 “經(jīng)市政府同意”，但從通告文本的分析情況來看，其缺乏“報(bào)請立項(xiàng)”這一工作部門制定政府規(guī)章的必經(jīng)程序；其次，根據(jù)《立法法》第八十五條的規(guī)定，地方政府規(guī)章由省長、自治區(qū)主席、自治州州長簽署命令予以公布，而此《通告》的公布并未經(jīng)過這一簽署程序；最后，根據(jù)《立法法》第九十八條的規(guī)定：“規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案:……(四)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案……”，但國務(wù)院法制辦的“地方政府規(guī)章庫”中經(jīng)備案的我國各地的地方政府規(guī)章均以地方政府的名義公布，國務(wù)院法制辦備案庫中也并無此文件。綜上所述，作為的政府規(guī)范性文件的《通告》處于違背《立法法》和國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》的尷尬境地，其授權(quán)三區(qū)縣政府制定相關(guān)規(guī)范的行為存在法理缺陷，是不能成為三區(qū)縣限行措施上位法依據(jù)的[8]。

(三)措施及其上位法的內(nèi)容與行政法的基本原則有待進(jìn)一步契合

首先，從行政公平公正原則角度來看。三區(qū)縣政府基于防治大氣污染的目的，作出的是針對不特定的對象并且可以反復(fù)適用的抽象行政行為，發(fā)布三區(qū)縣《通告》規(guī)定了“達(dá)不到國Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)的汽油車和達(dá)不到國Ⅲ標(biāo)準(zhǔn)的柴油車(以下簡稱黃標(biāo)車)全天禁止進(jìn)入本通告劃定區(qū)域內(nèi)道路”，這一對區(qū)縣內(nèi)所有類型的黃標(biāo)車(即無論對于北京市核發(fā)號牌的黃標(biāo)車還是外省、區(qū)、市核發(fā)號牌或臨時(shí)號牌的黃標(biāo)車)，能一視同仁限行的規(guī)定符合行政法的公平、公正原則。但長期以來，要求外地號牌所有機(jī)動車，即使符合排放與安全等標(biāo)準(zhǔn)，也要在《進(jìn)入通告劃定區(qū)域道路時(shí)應(yīng)當(dāng)辦理進(jìn)京證》的規(guī)定，在行政法的公平、公正原則方面有著一定的瑕疵。

其次，從行政比例原則角度來看?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》)于第五條授予了政府公安交通管理部門城市道路交通的管理權(quán)力：“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?？h級以上各級人民政府交通、建設(shè)管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的道路交通工作?！蓖瑫r(shí)，于第三十九條作出了關(guān)于交通管制的規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機(jī)動車、非機(jī)動車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！苯煌ü苤剖枪矙C(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)情況，例如遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況時(shí)，即可采取相應(yīng)的交通管制措施，屬于對道路交通采取限制通行或者禁止通行的臨時(shí)性交通措施。就本文而言此條可以作如下理解：

第一，作為普遍適用于所有行政相對人的抽象行政行為[9]，該強(qiáng)制措施的適用對象應(yīng)當(dāng)是所有同類型的機(jī)動車，并非僅限于外地號牌機(jī)動車。第二，根據(jù)《道路交通安全法》的立法目的，交通管制作為臨時(shí)性的交通措施，在道路和交通流量的具體情況發(fā)生變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以取消，但市交通管理部門將此臨時(shí)性的交通措施以《通告》的形式使之常態(tài)化?！锻ǜ妗芬?guī)定：“取消長期進(jìn)京通行證。初次辦理的進(jìn)京通行證件有效期為7天……有效期屆滿需要延期的，可以到本市交通支、大隊(duì)辦理1次有效期為5天的進(jìn)京通行證件。”依此規(guī)定，很長時(shí)間以來所有外地牌照車輛，無論購買于限購措施之前或之后，都必須以“7+5”的方式每12天驅(qū)車數(shù)十公里至檢查站、辦證處或者交通支、大隊(duì)辦理2次手續(xù)。不但導(dǎo)致北京各大進(jìn)京證辦理地點(diǎn)通常車滿為患，許多在市區(qū)工作或居住的外地號牌車主需要每周一次先去繞到五環(huán)甚至更遠(yuǎn)的城外面去辦理這個(gè)證件，先然后再開到城里面，而在這個(gè)過程中司機(jī)往往需要規(guī)劃時(shí)間、精選路線，免得進(jìn)入比本地車牌更為復(fù)雜的限行時(shí)間和限行路段。直到2016年5月，“北京交警”APP測試版上線，外地小客車可以進(jìn)行網(wǎng)上辦理使境況有了改觀，但從筆者調(diào)查來看，存在著系統(tǒng)不穩(wěn)定等問題，尤其遇上周末網(wǎng)上擁擠，往往由于延遲而不得不再次選擇上述的人工續(xù)期方式；再加上需要提前1～4天預(yù)約，有效期只有2～7天等問題，外地號牌車主的不便仍然以很多形式存在。行政法的比例原則要求行政主體作出行政行為時(shí)考慮行政相對人的尊嚴(yán)不可侵犯以及公益的重要性，行政權(quán)力所采取的措施與其所達(dá)到的行政目的之間必須符合適當(dāng)?shù)谋壤?，如果為達(dá)致行政目的必須對相對人的權(quán)益產(chǎn)生不利影響，那么此種不利影響應(yīng)當(dāng)被限制在盡可能小的范圍和限度之內(nèi)，并且所采取的行政措施與行政目的之間應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)谋壤?。因此公安機(jī)關(guān)交通管理部門這種長期限制一切外地車禁止通行沒有能充分地實(shí)現(xiàn)行政法的比例原則[10,11]。

四、北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣車輛限行措施的對策建議

針對北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣車輛限行措施中存在的以上問題，筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面予以規(guī)范化處理。

(一)明確執(zhí)行車輛限行措施的立法目的

我國憲法規(guī)定只有立法機(jī)關(guān)通過立法方式界定公共利益才具有合法性和正當(dāng)性。例如：我國憲法經(jīng)過十屆人大二次會議修改后，在第十條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@就在強(qiáng)調(diào)要充分保障公共利益的同時(shí)，正式確立了公共利益應(yīng)當(dāng)依法界定的基本原則。行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行主體，只能夠依據(jù)現(xiàn)行有效的法律限制或者剝奪公民的某種權(quán)利實(shí)現(xiàn)法定的公共利益目標(biāo)。北京市人民政府發(fā)布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》是為了實(shí)現(xiàn)城市交通通暢、空氣清潔的公共利益目標(biāo)，并且從程序到內(nèi)容均符合行政法的基本原則，得到了法律學(xué)界、普通群眾甚至汽車產(chǎn)業(yè)界的認(rèn)可與理解，也是新加坡和中國香港等汽車高密度國家(地區(qū))城市的普遍做法。新加坡自1983年起以新購車輛價(jià)格的175%的標(biāo)準(zhǔn)對購車收繳高額的附加注冊費(fèi)的方式限制車輛數(shù)量的增長，1991年發(fā)布的《車輛限額購買制度》除了對購車收繳100%的附加注冊費(fèi)之外，建構(gòu)了車輛擁有權(quán)的車輛配額系統(tǒng)，要求注冊新車首先必須公開競標(biāo)擁車證，同時(shí)要求成功競標(biāo)的擁車證不得轉(zhuǎn)讓，以抑制投機(jī)行為[12]。香港于1961年即發(fā)布了《汽車首次登記稅條例》，以收繳累進(jìn)制登記稅的方式限制車輛數(shù)量增長，車輛價(jià)格與所收繳的稅率成正比。具體而言，香港的首次登記稅交納標(biāo)準(zhǔn)為：15萬元以下的車輛稅率為40%，15萬元到30萬元的車輛稅率為75%，30萬元到50萬元的車輛稅率為100%；高于50萬元的車輛稅率為115%[13]。從而提高了購車的成本，減少了購車量[14]。因此北京市和遠(yuǎn)郊區(qū)縣的限行措施的立法依據(jù)不必局限于《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市大氣污染防治條例》，完全可以加上“為嚴(yán)格執(zhí)行北京市人民政府令第227號”“杜絕規(guī)避限購、搖號的投機(jī)行為”等內(nèi)容，防止人們將其中對外地牌照車限行的立法目的是否僅僅與治理污染物排放相聯(lián)系的質(zhì)疑，減少有關(guān)“首都排斥外地人”的爭議。

(二)提高上位法的法律效力等級

如上文所述，《通告》作為三區(qū)縣《通告》的上位法來源，性質(zhì)屬于政府的規(guī)范性文件，其本身的名稱、制定主體以及制定程序與《立法法》《規(guī)章制定程序條例》《道路交通安全法》等上位法的規(guī)定存在一定差距，因此無法作為三區(qū)縣《通告》合法的上位法來源，無權(quán)設(shè)定限制公民通行自由和公民對車輛的使用權(quán)的措施，更無權(quán)授權(quán)下級地方政府制定相關(guān)規(guī)范。最終導(dǎo)致三區(qū)縣《通告》中有關(guān)對外地車輛限行的規(guī)定欠缺上位法來源而存在瑕疵和抵觸，效力飽受質(zhì)疑，甚至根據(jù)我國人大常委會《監(jiān)督法》第三十條規(guī)定，有著被地方人大常委會撤銷的事由依據(jù)[15]。因此，應(yīng)當(dāng)使《通告》合法化并提高其效力等級，才能保障限行措施合法，才能保障三區(qū)縣《通告》有合法的上位法依據(jù)。為此，首先，北京市政府交通委、市環(huán)保局、市公安局公安交通管理局應(yīng)當(dāng)依據(jù)合法的程序設(shè)立限行措施。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第九條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)針對該項(xiàng)措施先向北京市政府報(bào)請立項(xiàng)，在得到市政府授權(quán)之后制定地方政府規(guī)章，設(shè)立臨時(shí)性的限行措施，并以“規(guī)定”“辦法”命名；其次，依據(jù)《立法法》的規(guī)定，報(bào)請北京市市長簽署后，以政府令的形式予以公布，并在公布之后三十日內(nèi)報(bào)國務(wù)院備案；最后，根據(jù)《立法法》第八十二條的規(guī)定：“規(guī)章實(shí)施滿兩年之后需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，由市政府提請市人大或市人大常務(wù)委員會制定通過地方性法規(guī)?！?/p>

(三)采取存量錯(cuò)峰行駛、增量限制的措施

在減少污染物排放和治理擁堵的政策初衷之下，外地牌照車輛應(yīng)當(dāng)與本地牌照車輛享有同等待遇，不能以違背行政法基本原則的方式達(dá)到此目的，而應(yīng)當(dāng)由政府通過疏解非首都核心功能加大道路建設(shè)力度、提高管理水平的途徑來實(shí)現(xiàn)。在區(qū)域內(nèi)交通出行需求與道路資源矛盾日益擴(kuò)大的情況下，運(yùn)用國際上緩解交通堵塞的重要途徑之一——彈性工作制(alternative work schedules)。 該辦法源于60年德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了解決交通擁堵而提出，并于70年代起在歐美得以穩(wěn)定發(fā)展。其主要理念和方法是通過對交通總量及其在時(shí)間和空間上的分布進(jìn)行調(diào)控,包括核心時(shí)間與彈性時(shí)間結(jié)合制、緊縮工作時(shí)間制以及錯(cuò)峰上下班制，通過調(diào)整居民上班、上學(xué)等固定式的出行時(shí)間，達(dá)到交通流在時(shí)間上相對均衡的目的，從而緩解供需矛盾。杭州于2011年首次在市區(qū)主要范圍內(nèi)采取錯(cuò)峰限行措施，并在實(shí)施該辦法半年之后經(jīng)效果評估，市區(qū)交通擁堵得到明顯改善[16]。因此，可以依法暫時(shí)采取本市常住居民上下班交通高峰時(shí)段(如工作日7時(shí)至9時(shí)、17時(shí)至20時(shí)之間)錯(cuò)峰出行的指導(dǎo)性措施。同時(shí)，依據(jù)“法不溯及既往”的法治基本原則，2010年北京采取的限購限行措施不得約束措施制定之前已經(jīng)購買的車輛，更不能要求遵守規(guī)矩者為投機(jī)鉆營者的行為買單。對于限購措施之前已經(jīng)購買的車輛，只要能夠通過駕照及暫住證信息、購車記錄、來京登記等情況判斷出購買使用者的“善意”，則只需要登記備案、普通年審，不應(yīng)再新設(shè)特殊的行政許可。對限購政策發(fā)布以后為了規(guī)避該政策而購買或倒賣的外地牌照車輛則可在市政府規(guī)章的層面設(shè)定較為嚴(yán)格的臨時(shí)性限行措施，并在兩年后將此措施依法上升為地方性法規(guī)。

(四)由市政府統(tǒng)一控制限行范圍

針對超大城市資源、空間的瓶頸和發(fā)展的特殊性，制定統(tǒng)一適用于全國的法律或行政法規(guī)以控制限行范圍不適宜也不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)由各地依據(jù)其本地的特殊性制訂地方性法規(guī)設(shè)立各自的限行范圍。根據(jù)《立法法》第十三條的規(guī)定：“全國人民代表大會及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！北本⑸虾?、廣州、深圳等超大城市，對《道路交通安全法》某些條款的執(zhí)行作出一定調(diào)整取得了全國人大常委會的授權(quán)；同時(shí)，《立法法》于第八十條規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。在這一規(guī)定之下，取得授權(quán)的市政府應(yīng)將遠(yuǎn)郊區(qū)縣的城區(qū)一并統(tǒng)籌納入限行的控制范圍制定統(tǒng)一的地方政府規(guī)章，防止地方“任性”限行。

五、結(jié)語

總之，北京市遠(yuǎn)郊區(qū)縣的車輛限行措施的實(shí)施降低了污染物的排放，減少了環(huán)境污染，緩解了交通壓力。在立法法得以修正的背景之下對車輛限行措施立法中的問題加以規(guī)范，彌合法理上的短板，能夠進(jìn)一步保護(hù)公民的合法權(quán)益，確保政府合法合理行政，并增強(qiáng)民眾的理解，有利于達(dá)成社會的共識，保障車輛限行措施得以順利實(shí)施。

[1]國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知：國發(fā)〔2014〕51號[DB/OL].(2014-11-20)[2017-04-04].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

[2]王源.從北京車輛限行政策談公共政策的制定[J].中外企業(yè)家,2011(4):33-34.

[3]楊俊峰.私車限行措施中的法理問題[EB/OL].(2012-03-24)[2017-04-05].http://www.110.com/ziliao/article-282219.html.

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[5]德沃金.法律帝國[M].李常青譯.北京：中國大百科全書出版社,1996：254.

[6]應(yīng)松年.行政程序法立法研究[M].北京：中國法制出版社,2001.

[7]中華人民共和國國務(wù)院令：第322號，規(guī)章制定程序條例[DB/OL].(2002-01-01)[2001-11-16].http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61556.htm.

[8]王皓.重要行政區(qū)域管理法規(guī)不能由部門起草[N].北京日報(bào),2015-03-10(003).

[9]張淑芳.論抽象行政行為越權(quán)[J].法律科學(xué),2006(6):98-104.

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[12]熊文,姜超,周玉豪.從車本到人本——城市交通可持續(xù)發(fā)展政策述評[C].城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會論文集(05 城市交通規(guī)劃),2014.

[13]尹世昌.香港私家車受冷落,700多萬人口僅60多萬機(jī)動車[N].人民日報(bào)，2012-07-18(009).

[14]張小蕾.香港的稅收管理制度[J].港澳經(jīng)濟(jì),1995(5):51-53.

[15]中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法[DB/OL].(2006-08-28)[2017-03-26].http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2006-08/28/content_371161.htm.

[16]譚永朝,高楊斌,鄭瑾,等.杭州市“錯(cuò)峰限行”等交通管理措施績效評估技術(shù)研究與應(yīng)用[C].第七屆中國智能交通年會優(yōu)秀論文集——智能交通應(yīng)用,2012.

(編輯：佘小寧)

Analysisofthelimitingmeasurestovehicletrafficindistrictandcountylevellocalgovernmentinlegislativepointofview:takeoutersuburbanareaofBeijingasexample

WeiXin

(JournalofBeijingAdministrationInstitute,Beijing100044，China)

In order to improve the traffic condition and air quality in Beijing,Changping district,Huairou district and Yanqing county(district now),which located in Beijing outer suburban area,have implement restriction measures to nonlocal vehicle traffic,which arouse controversy in some scale and degree,and a short board in Jurisprudence.The 12th National People‘s Congress meeting passed the Legislative Law amendment which set Issues related to the local governments ’regulations.The legitimacy of administrative measures directly affect the legitimacy of the government's social management.under the background of the legislative law has been modified,there are some legal problems of the vehicle limit measures of the county level local government.This text takes Beijing as an example,to analyse these questions: the deficiency of legislative purpose of vehicle restriction measures,the host law is illegitimate,the contents of the restriction measures and the higher rank law violate the basic principles of administrative law,and put forward the corresponding countermeasures and suggestions,in order to realize the effective administration of the government to the social public affairs.

Legislation law; District(county) government; Vehicle restrictions measures; Normative documentslegitimacy

2017-09-21

魏新(1975-)，男(漢),山東濟(jì)寧人，編輯，博士，主要從事法律、經(jīng)濟(jì)、社會和期刊欄目策劃方面的研究。

D922.1

A

1671-816X(2017)12-0058-08