周雷

有關(guān)虛假PPP項(xiàng)目的幾點(diǎn)思考

周雷

目前PPP項(xiàng)目大潮涌起，各方熱度不減，同時(shí)，一些虛假的PPP項(xiàng)目也層出不窮，并且存在越來越多隱患。之所以造成虛假PPP項(xiàng)目出現(xiàn)無非以下三種原因：一是沒有建立起PPP項(xiàng)目評估所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)體系；二是PPP項(xiàng)目起步晚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足；三是財(cái)政吃緊情況下融資心切。

1 什么是虛假的PPP項(xiàng)目？

目前，有關(guān)虛假PPP項(xiàng)目討論的很多。概括起來說，缺乏項(xiàng)目識別程序，合作與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制虛化以及通過明股實(shí)債、固定回報(bào)和回購的方式以逃避政府責(zé)任或者擴(kuò)大政府責(zé)任的項(xiàng)目為虛假的PPP項(xiàng)目。目前來看，最典型的虛假PPP項(xiàng)目表現(xiàn)形式有以下幾個(gè)方面：

1.1 政府采取保本回購和“兜底”承諾

例如，一方面政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供融資，另一方面又為其提供擔(dān)保和變相擔(dān)保。中國西部省份已經(jīng)發(fā)生了類似的案例，臨時(shí)減輕了財(cái)政壓力付出了政府“兜底”的代價(jià)。

1.2 固定回報(bào)

PPP項(xiàng)目給社會(huì)資本以穩(wěn)定的回報(bào)是制度安排所達(dá)到的預(yù)期機(jī)制，而不是固定并且確定的回報(bào)，否則等同于給政府以固定的風(fēng)險(xiǎn)。固定回報(bào)的安排，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制虛化。

1.3 明股實(shí)債

就是一方面作為股權(quán)投資一方成為社會(huì)資本投資主體，但實(shí)際上又可以通過一定的約定和制度安排，確定地轉(zhuǎn)化成不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的債權(quán)主體，使PPP項(xiàng)目變成政府融資平臺。

1.4 將建設(shè)-移交BT（Build-Transfer）項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資

導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營者缺位，最終有投資者、建設(shè)者而無項(xiàng)目運(yùn)營者，風(fēng)險(xiǎn)有政府包攬承擔(dān)的后果。

有關(guān)固定回報(bào)和明股實(shí)債的問題，有近期發(fā)生的武漢軌道交通項(xiàng)目虛假PPP受到主管部門查處的案例。在此之前，財(cái)政部就曾致函湖北省財(cái)政廳，要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作問題，稱該項(xiàng)目存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}。

武漢軌道交通8號線一期PPP項(xiàng)目問題主要出在基金結(jié)構(gòu)上。該項(xiàng)目中社會(huì)資本方為招商銀行股份有限公司，中國光大銀行股份有限公司和漢口銀行股份等三家金融機(jī)構(gòu)成立的聯(lián)合體。在基金結(jié)構(gòu)中，社會(huì)資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級出資人；武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級出資人。預(yù)成交結(jié)果還顯示，預(yù)成交資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率是按照中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮3%，浮動(dòng)利率。雖然從這個(gè)項(xiàng)目表面上看是PPP，但由于政府承諾予以固定回報(bào)，存在明股實(shí)債問題，相當(dāng)于以入股的名義發(fā)放債券。另外在該案例中，武漢地鐵集團(tuán)作為代表政府的國有企業(yè)是劣后級出資人，等同于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)幾乎都由政府方承擔(dān)，與PPP的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”原則不符。

2 PPP所具有的原則底線和制度特征

2.1 真正的PPP項(xiàng)目具有的底線和特征：

首先，產(chǎn)品應(yīng)該具有公共屬性，無論基礎(chǔ)設(shè)施還是公共服務(wù)領(lǐng)域，均屬于公共產(chǎn)品，而不是競爭性商業(yè)性的行業(yè)；其次，交易雙方——政府和社會(huì)資本方是平等的契約關(guān)系，垂直管理關(guān)系需讓位給平等合作互利關(guān)系；再次，項(xiàng)目不僅周期長，而且整個(gè)項(xiàng)目全生命周期體現(xiàn)社會(huì)資本的管理和運(yùn)營；最后，具有均衡政府和社會(huì)資本合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制情況下社會(huì)資本獲得盈利。

2.2 利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

PPP模式的最大特點(diǎn)就在于“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”，一方面公共利益最大化原則，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益都有所提高，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益分配“盈利但不暴利”。并通過契約安排來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2.3 PPP項(xiàng)目的根本目的是公共利益

無法實(shí)現(xiàn)公共利益的PPP項(xiàng)目必然是虛假的PPP項(xiàng)目。這從項(xiàng)目的設(shè)計(jì)本質(zhì)上來說不是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的利益也不是達(dá)到政府財(cái)政性目的，只不過通過使社會(huì)資本獲益的情況下實(shí)現(xiàn)公共利益。正是這個(gè)屬性，才使PPP項(xiàng)目存在于基礎(chǔ)設(shè)施或者公用事業(yè)項(xiàng)目領(lǐng)域的水利、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，因此公共利益和部門以及私人商業(yè)利益溝壑分明。

2.4 社會(huì)投資者主體盈利水平得到實(shí)現(xiàn)但又受到限制

從機(jī)制設(shè)計(jì)和架構(gòu)安排上必須使社會(huì)資本有盈利，但不應(yīng)有暴利。此前的案例顯示，某地大橋收費(fèi)的PPP項(xiàng)目，設(shè)計(jì)時(shí)因?yàn)槭召M(fèi)過高，社會(huì)資本運(yùn)營后收益過高，政府和公眾很不滿意，政府提出提前回購未能談成，結(jié)果通過另行建立競爭性項(xiàng)目，最后兩敗俱傷。

2.5 界定好市場放開與資源配置的關(guān)系

是否可以完全市場化定價(jià)是PPP項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)，如果是政府來定價(jià)，對于社會(huì)資本的收入預(yù)期則十分不確定。但是由于收費(fèi)涉及公共服務(wù)，影響公共利益，就會(huì)存在調(diào)整價(jià)格問題。北京地鐵4號線作為PPP項(xiàng)目，就經(jīng)歷了北京地鐵改革的價(jià)格調(diào)整而從虧損到盈利。另外就是政府通過配置資源，對價(jià)格不能一步到位的公共服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行政府公共采購。退一步來說，一些PPP項(xiàng)目本應(yīng)屬于政府采購的，通過逐步逐年采購，實(shí)現(xiàn)了政府資源的配置。

3 如何防范虛假的PPP項(xiàng)目

界定虛假PPP的項(xiàng)目有章可循，依照PPP項(xiàng)目運(yùn)作的結(jié)構(gòu)和對目前規(guī)范性文件的梳理，可以實(shí)現(xiàn)對虛假PPP項(xiàng)目的甄別和防范。

3.1 界定實(shí)施PPP項(xiàng)目的資格

3.1.1 誰能實(shí)施PPP項(xiàng)目。政府方作為PPP項(xiàng)目的一方，一般由縣級以上人民政府（包括指定的有關(guān)職能部門）、和政府委托的事業(yè)單位。社會(huì)資本方必須是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人。

（1）本級政府的金融平臺公司參與實(shí)施PPP項(xiàng)目，須滿足四個(gè)條件：一是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算并得到妥善處置；二是簽署合同明確責(zé)權(quán)利而剝離政府性債務(wù)；三是承諾不再承擔(dān)政府融資平臺職能；四是公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。

（2）界定主體資格所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

一是《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號）第十條規(guī)定：“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。”

二是《特許經(jīng)營管理辦法》第九條規(guī)定：“縣級以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及有關(guān)法人和其他組織提出的特許經(jīng)營項(xiàng)目建議等，提出特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案?！?/p>

三是國辦發(fā)〔2015〕42號文件。

3.1.2 誰不能實(shí)施PPP項(xiàng)目的規(guī)范文件。國有企業(yè)或融資平臺公司不能作為政府代表實(shí)施PPP項(xiàng)目，同時(shí)，PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方如果是本地政府融資平臺公司原則上不能作為資本方參與本級政府的PPP項(xiàng)目。

界定主體資格的文件體系依據(jù)：

一是財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》 （財(cái)金〔2014〕113號）第二條規(guī)定：“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)?！?/p>

二是 《財(cái)金函〔2016〕47號通知》中明確規(guī)定：“國有企業(yè)或融資平臺公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。”

3.2 PPP項(xiàng)目的操作程序和期限的界定

主要表現(xiàn)在規(guī)劃立項(xiàng)程序不合規(guī)、物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證程序不合規(guī)以及政府采購程序不合規(guī)。

從程序上界定虛假PPP所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

（1）財(cái)政部出臺的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定：“財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評價(jià)(VFM)工作，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力評價(jià)；通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證(FAA)的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備?！?/p>

（2）財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》規(guī)定：“開展政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，簡稱PPP）項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

（3） 《財(cái)金函 〔2016〕47號通知》標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)定：“對于項(xiàng)目不符合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃的；新建項(xiàng)目未按規(guī)定程序完成可行性研究、立項(xiàng)等項(xiàng)目前期工作的”，通知同時(shí)還規(guī)定：“未按財(cái)政部相關(guān)規(guī)定開展物有所值評價(jià)或財(cái)政承受能力論證的”也屬不合規(guī)PPP項(xiàng)目范疇。

（4）《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）規(guī)定：“伙伴選擇實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴?！?/p>

（5）財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號）第四條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞健！?/p>

（6）財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》 (財(cái)金 〔2014〕113號)針對所有的PPP項(xiàng)目做出了規(guī)定：“除了委托運(yùn)營(O&M合同期限一般不超過8年）和作為過渡方式的管理合同(MC合同期限一般不超過3年)的合作期限低于10年外，其余方式皆規(guī)定為“20-30年”。

（7）《財(cái)金函〔2016〕47號通知》第二條規(guī)定“PPP項(xiàng)目合作期限原則上不低于10年”，就PPP的合作期限進(jìn)行了變更。鑒于財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的示范作用，對于合作期限低于10年的PPP項(xiàng)目一般應(yīng)認(rèn)定為不合規(guī)的PPP項(xiàng)目而陷入虛假。

3.3 界定項(xiàng)目所投向的領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施類和公共服務(wù)類項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目投向的領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目，并非所有的這類項(xiàng)目都適用PPP項(xiàng)目，只有符合以下幾個(gè)條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)才可以實(shí)施PPP模式：一是政府有責(zé)任提供；二是市場化程度比較高；三是可以適用多元和靈活的價(jià)格機(jī)制；四是投資規(guī)模大。

從領(lǐng)域投向上界定虛假PPP所依據(jù)的規(guī)范文件體系：

（1）《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）第三條的規(guī)定：“合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式。PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)?！?/p>

（2）財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕76號）第六條規(guī)定：“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式?！?/p>

（3） 《財(cái)金函 〔2016〕47號通知》將PPP項(xiàng)目的適用范圍、領(lǐng)域進(jìn)一步限縮到了公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域。

4 PPP項(xiàng)目實(shí)施和執(zhí)行過程中的虛假行為

目前這種形式主要為采用固定回報(bào)、回購安排、明股實(shí)債的融資和以實(shí)質(zhì)的BT模式偷換概念。

從這一角度判別虛假的PPP項(xiàng)目所依據(jù)的規(guī)范性文件體系：

國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定：“政府對PPP項(xiàng)目的注資、財(cái)政補(bǔ)貼等行為必須依法合規(guī)，不得承諾固定投資回報(bào)；同時(shí)，政府不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。”

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“政府不得承諾固定投資回報(bào)和其他法律、行政法規(guī)禁止的事項(xiàng)”。

財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號）規(guī)定：“嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目”。

《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號）：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項(xiàng)目，確需采取代建制建設(shè)并由財(cái)政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實(shí)分年資金償還計(jì)劃。而在《財(cái)金函〔2016〕47號通知》的評審標(biāo)準(zhǔn)中，則將采用建設(shè)—移交（BT）方式實(shí)施的項(xiàng)目直接判定為不合規(guī)的PPP項(xiàng)目。

（本文作者為中國社科院法學(xué)研究所博士后、北京市律師協(xié)會(huì)PPP課題組秘書長）