□潘毅剛

大灣區(qū)戰(zhàn)略的本質(zhì)、規(guī)律和浙江的應(yīng)對

□潘毅剛

綜觀世界，各國灣區(qū)都是濱海城市和臨海產(chǎn)業(yè)布局的重要空間，目前全球60%的經(jīng)濟總量集中在入?？?。國外許多城市憑借有利的海灣資源條件，打造了很多國際名城。推動灣區(qū)發(fā)展已然成為世界各國發(fā)展開放型經(jīng)濟、確立戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要經(jīng)驗。浙江省第十四次黨代會提出，要謀劃實施“大灣區(qū)”建設(shè)行動綱要，重點建設(shè)杭州灣經(jīng)濟區(qū)，支持臺州灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)，加強全省重點灣區(qū)互聯(lián)互通，推進沿海大平臺深度開發(fā)，大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟。這意味著，浙江已經(jīng)把發(fā)展灣區(qū)作為未來城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌和下一步區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重心。

灣區(qū)的本質(zhì)與規(guī)律

灣區(qū)是什么？從地理概念上看，灣區(qū)是由一個海灣或相連的若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。綜觀世界灣區(qū)經(jīng)濟演變，代表性的灣區(qū)經(jīng)濟主要有三類：一是以旅游經(jīng)濟為核心的自然生態(tài)型灣區(qū)，如悉尼的雙水灣、香港的淺水灣、新西蘭的霍克灣，這一類灣區(qū)依靠獨特的生態(tài)和海灣資源成為富人集聚區(qū)和世界旅游目的地，這類灣區(qū)對自然資源的依賴度高，經(jīng)濟輻射的空間尺度較小。二是以港口貿(mào)易、金融等國際功能性中心為重點的經(jīng)濟型灣區(qū)，這一類灣區(qū)以東京灣、紐約灣為代表，經(jīng)濟輻射空間尺度較大。三是以知識型經(jīng)濟為核心強調(diào)科技創(chuàng)新的知識型灣區(qū)，以舊金山灣為典型代表，這一類灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對港口的依賴度相對較低，對生態(tài)和科技資源的依賴度高。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上知名海灣有幾千個，知名海灣城市有幾百個，但迄今為止真正具有國際戰(zhàn)略地位、對世界經(jīng)濟產(chǎn)生重要影響的灣區(qū)，只有東京灣、紐約灣和舊金山灣三大灣區(qū)。這說明，光擁有灣區(qū)的良好自然資源條件并不一定能成為經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略要地。綜觀世界三大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗和規(guī)律，灣區(qū)發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟，成為國家或區(qū)域戰(zhàn)略中心都具備六大重要特征：

灣區(qū)是個大都市圈。從經(jīng)濟概念理解，灣區(qū)可以拆分為“灣”和“區(qū)”兩部分，所謂“灣”就是自然形態(tài)的海灣及沿灣的區(qū)域，是灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心部分；所謂“區(qū)”就是利用灣區(qū)有利條件形成的大都市或大城市群所能輻射影響的廣大腹地。據(jù)統(tǒng)計，全世界29個千萬級人口的城市有19個在灣區(qū)，其他9個多是內(nèi)陸首都，2個是臨近農(nóng)業(yè)區(qū)的人口密集城市。這說明，灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展本質(zhì)上是借助海灣地區(qū)有利資源條件，人口城市化、經(jīng)濟一體化的過程。尤其是二戰(zhàn)后，灣區(qū)城市依托現(xiàn)代化交通工具、完善的交通體系以及發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)，出于自然、經(jīng)濟、社會、文化等方面的緊密聯(lián)系，形成一個多核的都市圈，由此而產(chǎn)生的一體化經(jīng)濟。東京灣東京、橫濱、川崎、船橋、千葉等世界級知名城市，與周邊的城市渾然一體，構(gòu)成東京大都市圈，集中了日本30%的人口，其人口規(guī)模穩(wěn)居世界第一。紐約灣在紐約市、紐瓦克市和澤西市等城市也集聚了近2400萬人口；舊金山灣人口雖不到千萬，但舊金山市、奧克蘭市和圣何塞市等灣區(qū)中心城市成為世界著名的知識經(jīng)濟引領(lǐng)區(qū)。

灣區(qū)是個大產(chǎn)業(yè)集群。觀察世界灣區(qū)發(fā)展歷程，有影響力的灣區(qū)都形成了具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。如東京灣在鋼鐵、石油化工、現(xiàn)代物流、裝備制造和高新技術(shù)獨樹一幟，形成了佳能、三菱電機、三菱重工、三菱化學、豐田、索尼、東芝、富士通等一批跨國大企業(yè)，是日本最大的國際金融、交通、商貿(mào)和消費中心之一。紐約灣區(qū)則是全球重要的金融、媒體、娛樂及時尚中心，其世界地位不可替代；舊金山灣的科技服務(wù)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物制藥、金融保險業(yè)等產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)世界，是世界上最重要的高科技研發(fā)中心之一，美國西海岸最重要的金融中心，思科、英特爾、惠普、朗訊、蘋果等一批企業(yè)更是改變了世界經(jīng)濟走向。

灣區(qū)是個大創(chuàng)新極。灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展并不是一成不變的，隨著市場變化和世界科技產(chǎn)業(yè)革命，灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展從最開始的依靠港灣資源發(fā)展貿(mào)易和臨港工業(yè)，逐步過渡到以服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展為主導的階段，當前世界三大灣區(qū)的服務(wù)業(yè)占比都在80%以上，灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由原來的制造業(yè)中心向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)如金融中心、貿(mào)易中心、信息中心、管理中心、研發(fā)中心轉(zhuǎn)變，其最顯著的特點是以知識經(jīng)濟為主的服務(wù)經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，在距海岸100公里的范圍內(nèi)，集聚著全球60%的經(jīng)濟總量，75%的大城市、70%的工業(yè)資本和人口，灣區(qū)地帶更是世界500強、創(chuàng)新公司、研發(fā)資源和專利密集區(qū)。紐約、倫敦和東京灣都是國際大都會和世界金融中心，是科技生產(chǎn)者的集聚區(qū)，具有成熟的商業(yè)環(huán)境，是創(chuàng)業(yè)的天然沃土。

灣區(qū)是個大文化中心。由于灣區(qū)大量多民族、多國別人口聚集，也帶來了文化多元，并不斷創(chuàng)造新的文化。如紐約灣區(qū)匯聚了150多個國家和地區(qū)的外籍居民，占紐約總?cè)丝诘?0%，世界不同文化、不同文明在此相互碰撞和融合。又如舊金山灣區(qū)人口密度高居全美第一，是文化多元之地，堪稱美國的“民族大熔爐”，是美國最大的移民集聚地，硅谷的誕生與這種多元包容的文化有著不可分割的關(guān)系。

灣區(qū)是個大生態(tài)圈。從國內(nèi)外灣區(qū)開發(fā)歷程看，在開發(fā)中不斷提升灣區(qū)生態(tài)保護的能力和水平，走創(chuàng)新引領(lǐng)的道路是灣區(qū)高水平發(fā)展的必然選擇。創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展必須要集聚大量創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新要素，其核心是能吸引大量人才匯集。實踐表明，保持灣區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境和美麗海岸帶，充分利用濱海美麗自然生態(tài)優(yōu)勢打造宜居宜業(yè)環(huán)境，是世界各地灣區(qū)吸引人才的重要法寶。

灣區(qū)是個大協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。灣區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)達，港港、港城、沿海與腹地間都可快速通達。如舊金山灣區(qū)快速交通系統(tǒng)總長104英里，有43座車站，有效解決灣區(qū)內(nèi)舊金山、奧克蘭、伯克利、戴利城等城市的城際運輸需求。東京灣區(qū)則擁有14條城市地下軌道交通線，以及京濱東北線、中央線、總武線等過境鐵路和各類軌道交通。同時，三大灣區(qū)通過大都市區(qū)的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了城市間產(chǎn)業(yè)分工互補合作、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境共管共保。

浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟的時與勢

當前，浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟正處在一個“天時、地利、人和”兼具的黃金機遇期。

所謂“天時”，中國正處在崛起的關(guān)鍵時期，必須有引領(lǐng)世界經(jīng)濟發(fā)展的大都市圈或者說大灣區(qū)出現(xiàn)。當前，從國內(nèi)看，環(huán)渤海灣區(qū)域以京津冀為核心，謀劃實施協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，并設(shè)立雄安新區(qū)；珠江三角洲區(qū)域，今年兩會期間粵港澳大灣區(qū)被正式寫入國務(wù)院的年度工作報告，環(huán)珠江口灣區(qū)也是中國第一個被明確定位為“灣區(qū)經(jīng)濟”的地區(qū)，這標志著中國已開啟了灣區(qū)開發(fā)的新時期。

所謂“地利”，是指浙江坐擁杭州灣、臺州灣、三門灣、樂清灣、甌江口、象山港等中國重要的海灣，尤其是杭州灣處在世界第六大城市群的以上海為龍頭的長江三角洲金南翼，是全國第二大灣區(qū)，全國唯一河口型海灣，錢塘江入?？?，兼具戰(zhàn)略交匯、天下浙商、第一大港、貨暢四海、電子商務(wù)、平臺集成、體制先發(fā)、文化底蘊八大優(yōu)勢。沿灣城市經(jīng)濟總量約占全省六成，集中了全省8個國家級高新區(qū)中的6個，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占全省75%，在全省經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重，所屬區(qū)域灘涂資源有百萬畝，是浙江陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點、港產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略基地和海洋經(jīng)濟的發(fā)展新增長極，只要加強統(tǒng)籌，集中資源、集中力量、集中智慧，完全有條件謀劃創(chuàng)建一個在全國乃至全球發(fā)展中占據(jù)重要一席的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)。

所謂“人和”，指當前灣區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展的條件已經(jīng)成熟。從中央到省市越來越意識到灣區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“風水寶地”，統(tǒng)籌利用好這塊空間資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城市布局，消除體制性機制性障礙，推動灣區(qū)經(jīng)濟的一體化發(fā)展就是對生產(chǎn)力最大的提升。尤其是長三角一體化經(jīng)過10多年發(fā)展，已大致完成要素一體化發(fā)展階段，基本形成決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層“三級運作”的區(qū)域合作機制，一體化發(fā)展正步入制度一體化新階段。杭州灣沿灣各地區(qū)分工也日益清晰，上海打造“五個中心”日趨成熟，對周邊地區(qū)的輻射帶動和外溢效應(yīng)顯現(xiàn)。杭州正在成為中國信息經(jīng)濟的創(chuàng)新高地，嘉興正加快全面對接上海，寧波—舟山一體化憑借世界第一大港的港口優(yōu)勢，進入實質(zhì)性合作的關(guān)鍵時期，沿灣城市已初步建立起高效、網(wǎng)絡(luò)化的交通布局，城市之間的通勤距離較短，大都市生活圈正逐步形成，以長三角一體化、杭州都市圈、寧波港口都市圈為動力，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制正加快完善，區(qū)域綜合規(guī)劃加快推進。杭州灣正在成為中國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的地區(qū)之一。

大灣區(qū)建設(shè)需處理好六大關(guān)系

必須看到，當前浙江大灣區(qū)建設(shè)也存在一些突出問題，尤其是杭州灣經(jīng)濟區(qū)面臨挑戰(zhàn)不少：一是灣區(qū)產(chǎn)業(yè)層次低、低小散劣問題突出，引領(lǐng)性的產(chǎn)業(yè)不多；二是區(qū)域內(nèi)外面臨的體制性機制性障礙不少；三是跨區(qū)域頂層規(guī)劃缺位，資源的統(tǒng)籌利用上缺乏有效；四是沿灣生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境現(xiàn)狀堪憂；五是交通和基礎(chǔ)設(shè)施短板依然突出。這些問題都亟需更高層面的協(xié)調(diào)整合，尤其是要深入思考六對關(guān)系，妥善處理。

灣區(qū)保護與開發(fā)的關(guān)系。歷史經(jīng)驗證明，灣區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境是灣區(qū)開發(fā)的前提條件。必須把灣區(qū)作為不可分割的一個整體，處理好陸上與海上、上游與下游、相鄰城市之間、保護與監(jiān)管的關(guān)系，樹立“保護優(yōu)先、有序開發(fā)”的理念，加強陸海統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌和要素統(tǒng)籌，通過加強對規(guī)劃實施的監(jiān)督、探索灣區(qū)保護評價機制、建立灣區(qū)保護責任追究制度、發(fā)揮多種形式的監(jiān)督作用等途徑，探索陸海、區(qū)域、資源統(tǒng)籌新方式，建立以流域為重點的跨區(qū)域保護與開放協(xié)同體制，共保灣區(qū)大花園，共享灣區(qū)大發(fā)展。

大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)增量和存量的關(guān)系。灣區(qū)經(jīng)濟一體化的根本在于產(chǎn)業(yè)的合理分工互補和創(chuàng)新發(fā)展。未來灣區(qū)在發(fā)揮各地自身能動性的前提下，需重點做好兩大工作：一是存量做優(yōu)，強化產(chǎn)業(yè)協(xié)同。要利用好灣區(qū)不可再生的空間資源，打破行政區(qū)劃合理布局產(chǎn)業(yè)，推動灣區(qū)在大平臺、大產(chǎn)業(yè)上合理分工協(xié)同，把有限的資源價值最大化。其二，增量做強，強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。要實施“科技興灣”戰(zhàn)略，在引領(lǐng)性的新產(chǎn)業(yè)上謀劃大平臺、大產(chǎn)業(yè)，引進大企業(yè)、大項目，強化科教和人才支撐，走一條創(chuàng)新驅(qū)動灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的路子。

浙江灣區(qū)戰(zhàn)略與上海的關(guān)系。必須清醒地認識到，沒有上海，就沒有杭州灣的戰(zhàn)略地位，如何借上海之勢，做好浙江自己的事，是浙江灣區(qū)大戰(zhàn)略謀劃的“棋眼”所在。要在合作分工中找到浙江灣區(qū)的合理定位，如杭州灣經(jīng)濟區(qū)可以充分利用自身資源和經(jīng)濟活力的優(yōu)勢與上海錯位互補發(fā)展，打造“一帶一路”戰(zhàn)略開放創(chuàng)新樞紐、全國科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化中心、全球“互聯(lián)網(wǎng)+”和信息經(jīng)濟策源地，以杭州寧波為重點形成具有國際競爭力的世界級灣區(qū)城市群。

灣區(qū)經(jīng)濟一體化與制度一體化的關(guān)系。灣區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展不能只依靠市場之手來完成，要以利益共享為基礎(chǔ)，打破行政區(qū)劃壁壘，加快灣區(qū)在跨區(qū)域頂層規(guī)劃制定、跨區(qū)域公共服務(wù)一體化、交通和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面盡早行動、有所作為。要完善跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建灣區(qū)發(fā)展利益共享機制，及時解決資源保護、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)中出現(xiàn)的問題，尤其是在保護開發(fā)等方面，進一步健全灣區(qū)法制保障機制，強化灣區(qū)依法綜合管理。

杭州灣與其他灣區(qū)以及腹地的關(guān)系。特色發(fā)展是灣區(qū)經(jīng)濟的生命線，大灣區(qū)開發(fā)必須突出杭州灣這個重點，在政策集成、資源整合等方面分出輕重緩急，切不可平均用力，導致資源耗散，錯失有利發(fā)展機遇窗口期。從浙江大灣區(qū)戰(zhàn)略布局看，以上海為龍頭，構(gòu)建“1+2+3+X”空間格局是可考慮的思路，1即上海灣區(qū)龍頭、2即杭州和寧波兩大極核，3即嘉興、舟山、紹興三大協(xié)同空間，X即更多通過市場化分工形成杭州灣六市經(jīng)濟輻射。從浙江角度看，杭州灣經(jīng)濟區(qū)五市是浙江大灣區(qū)建設(shè)行動的重中之重，其他地區(qū)除了必要的交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌，經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展可更多地交給市場分工去實現(xiàn)。

交通先行與灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。交通是目前灣區(qū)一體化發(fā)展的一個主要痛點所在。主要難點在于與上海交通聯(lián)系的完善、灣區(qū)內(nèi)軌道交通網(wǎng)建設(shè)的滯緩。建議下一步要按照規(guī)劃同圖、建設(shè)同步、運輸銜接、管理協(xié)同要求，抓緊啟動建設(shè)杭州灣區(qū)域主要城市與上海的公路復線和鐵路聯(lián)系，謀劃濱海干線和沿海大通道加強疏港路網(wǎng)建設(shè)，推動鐵路、公路、水路互聯(lián)互通，系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)灣區(qū)軌道交通網(wǎng)，完善灣區(qū)內(nèi)城市綜合交通建設(shè)，打通一批斷頭路、瓶頸路，補齊設(shè)施短板，解決灣區(qū)外聯(lián)、內(nèi)通的問題，盡早形成通達、快捷、經(jīng)濟、安全的綜合立體交通體系。

作者為浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院首席研究員（公共政策）

灣區(qū)是個大都市圈、大產(chǎn)業(yè)集群、大創(chuàng)新極、大生態(tài)圈、大協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。浙江發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟正處在一個“天時、地利、人和”兼具的黃金機遇期，亟需更高層面的協(xié)調(diào)整合尤其是要深入思考和妥善處理好：灣區(qū)保護與開發(fā)的關(guān)系、產(chǎn)業(yè)增量和存量的關(guān)系、浙江灣區(qū)戰(zhàn)略與上海的關(guān)系、經(jīng)濟一體化與制度一體化的關(guān)系、杭州灣與其他灣區(qū)以及腹地的關(guān)系、交通先行與灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系