文 林臻 陳坤 王樹(shù)堂 唐艷東

環(huán)境污染第三方治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與啟示

文 林臻 陳坤 王樹(shù)堂 唐艷東

隨著我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”相繼打響并深入開(kāi)展，全國(guó)各地污染治理的需求急劇擴(kuò)大。環(huán)境污染第三方治理模式以其專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)、較高的污染治理效率和較低的污染治理成本，為滿(mǎn)足各地污染治理需求，落實(shí)國(guó)家相關(guān)文件要求帶來(lái)了新的解決方案。國(guó)家于2014年出臺(tái)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，對(duì)第三方治理的推行工作提出了總體指導(dǎo)意見(jiàn)和要求?？梢哉f(shuō)，推行環(huán)境污染第三方治理，是我國(guó)現(xiàn)階段打好“三大戰(zhàn)役”，推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。

第三方治理推行過(guò)程中的主要問(wèn)題

一是責(zé)任不明晰。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)缺乏對(duì)實(shí)際操作中的具體規(guī)定。實(shí)踐中難以清晰界定責(zé)任。排污單位和第三方治理單位責(zé)任界定不清，易導(dǎo)致忽視責(zé)任義務(wù)、出現(xiàn)問(wèn)題推諉扯皮甚至相互勾結(jié)的現(xiàn)象。

二是政策不完善。排污企業(yè)違法成本低、守法成本高，選擇第三方治理的動(dòng)力不足，現(xiàn)行的融資、稅收、補(bǔ)貼等政策缺乏對(duì)推行第三方治理的支持，無(wú)專(zhuān)門(mén)鼓勵(lì)引導(dǎo)政策。

三是行業(yè)不規(guī)范。第三方治理企業(yè)目前技術(shù)服務(wù)水平參差不齊，易導(dǎo)致惡意競(jìng)爭(zhēng)、弄虛作假和違法牟利等行為，影響環(huán)境治理成效。

四是行業(yè)自律和評(píng)價(jià)缺失。缺乏對(duì)第三方治理行業(yè)的引導(dǎo)及信息的整合應(yīng)用和公開(kāi)，導(dǎo)致排污單位在選擇第三方進(jìn)行污染治理時(shí)，難以獲取完整、準(zhǔn)確的第三方治理企業(yè)信息。

環(huán)境污染第三方治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

他山之石，可以攻玉。在推進(jìn)第三方治理，改善環(huán)境質(zhì)量的過(guò)程中，針對(duì)上述問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法值得借鑒。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，并沒(méi)有“第三方治理”這個(gè)專(zhuān)門(mén)名詞，有時(shí)會(huì)稱(chēng)為“環(huán)境綜合服務(wù)”“環(huán)境咨詢(xún)”或“污染治理承包”等，將第三方治理模式視為環(huán)境服務(wù)業(yè)的一種，是遵循商業(yè)規(guī)律的市場(chǎng)行為。

第三方治理責(zé)任界定

在美國(guó)，根據(jù)排污許可證管理規(guī)定，如果企業(yè)排污不達(dá)標(biāo)，監(jiān)管部門(mén)會(huì)首先向排污許可證注明的負(fù)責(zé)人或單位追責(zé)，即由排污許可證持有單位承擔(dān)主體責(zé)任。排污許可證持有單位和第三方治理單位可根據(jù)合同界定具體過(guò)錯(cuò)方，由過(guò)錯(cuò)方再進(jìn)行賠償和承擔(dān)法律責(zé)任。

在丹麥，排污單位須持有“環(huán)境許可證”，由“環(huán)境許可證”的持有方承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。政府監(jiān)管部門(mén)首先會(huì)督促“環(huán)境許可證”持有方按證進(jìn)行生產(chǎn)、污染治理及最后的排放。若因第三方治理單位過(guò)失導(dǎo)致超標(biāo)排放，“環(huán)境許可證”持有方可依據(jù)委托合同向第三方治理單位追責(zé)。

日本則主要采取排污企業(yè)自行處理污染物的方式，同時(shí)也可委托專(zhuān)業(yè)治理企業(yè)進(jìn)行治理；但排污企業(yè)必須對(duì)污染治理情況親自把握，確認(rèn)處理結(jié)果，并對(duì)處理結(jié)果負(fù)責(zé)。因此，日本在第三方治理領(lǐng)域?qū)嶋H也堅(jiān)持排污單位負(fù)污染治理主體責(zé)任的原則。

從以上例子可以看出，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，排污單位負(fù)污染治理主體責(zé)任，第三方治理單位依據(jù)合同承擔(dān)具體的污染治理責(zé)任是比較普遍的做法。

監(jiān)管和支持政策

第三方治理行業(yè)的健康發(fā)展，離不開(kāi)對(duì)行業(yè)的有效規(guī)范、監(jiān)管和支持。

美國(guó)建立了較完整的第三方治理審核及評(píng)估體系。首先，要求第三方治理企業(yè)的核心技術(shù)及工藝流程必須由有資質(zhì)的工程師和專(zhuān)家設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)，治理企業(yè)本身也須通過(guò)政府相關(guān)部門(mén)的審核及認(rèn)證，取得污染治理資質(zhì)；其次，第三方治理企業(yè)在開(kāi)展治理工作前必須購(gòu)買(mǎi)相關(guān)保險(xiǎn)，同時(shí)，排污企業(yè)也須購(gòu)買(mǎi)政府公債，為治理失敗的情況提供善后資金保障；排污企業(yè)的污染治理設(shè)施須由有資質(zhì)的第三方治理企業(yè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，污染治理成效也須由專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)證；此外，獨(dú)立的審計(jì)和評(píng)估機(jī)構(gòu)還會(huì)對(duì)污染治理設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行每?jī)赡暌淮蔚脑u(píng)估和檢查。

歐盟對(duì)于環(huán)保服務(wù)類(lèi)企業(yè)的基本技術(shù)能力，均制定了具體標(biāo)準(zhǔn)清單，各國(guó)政府依照清單進(jìn)行核準(zhǔn)和評(píng)估，對(duì)從事第三方治理的企業(yè)和人員進(jìn)行資質(zhì)審查，并提供指導(dǎo)和負(fù)責(zé)監(jiān)督。

在日本，政府設(shè)立了對(duì)第三方治理企業(yè)的審批制度。生活廢棄物處理企業(yè)（或個(gè)人）和工業(yè)廢棄物處理企業(yè)分別由不同層級(jí)的地方政府審核其資質(zhì)和設(shè)施狀況，并取得期限為五年的市（町村）長(zhǎng)和知事許可證；循環(huán)利用企業(yè)則須接受環(huán)境省的審核，取得環(huán)境大臣許可，按照環(huán)境省制定的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展業(yè)務(wù)并每年報(bào)告業(yè)務(wù)情況。在監(jiān)管方面，日本要求地方政府負(fù)責(zé)對(duì)從事第三方治理的企業(yè)和人員進(jìn)行資格核準(zhǔn)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，制定委托處理業(yè)務(wù)的處理標(biāo)準(zhǔn)和委托標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)制市場(chǎng)行為。此外，日本政府還賦予地方長(zhǎng)官對(duì)第三方治理企業(yè)的治理全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力，對(duì)違反規(guī)定者處以罰款、取消許可或拘役等處罰。

在支持政策方面，以丹麥和意大利為例，丹麥政府基于歐盟污染治理標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)體系，結(jié)合本國(guó)國(guó)情出臺(tái)了相關(guān)的污染治理標(biāo)準(zhǔn)和達(dá)標(biāo)指南，以規(guī)范和幫助排污單位及第三方治理單位達(dá)標(biāo)排放。在意大利，政府出臺(tái)了相關(guān)政策支持第三方治理企業(yè)，如要求電力公司必須優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)污水處理廠產(chǎn)生的多余電量。意大利污水處理廠均建有完善的污泥處理系統(tǒng)，并積極探索利用污泥處理產(chǎn)生沼氣進(jìn)行發(fā)電，產(chǎn)生的電量除供給本廠外，還可并入國(guó)家電網(wǎng)。

信息公開(kāi)

在環(huán)境治理信息公開(kāi)方面，歐盟及其成員國(guó)做到了全面共享。歐盟通過(guò)建立環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)。該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)旨在提供及時(shí)和高質(zhì)量的環(huán)境數(shù)據(jù)、信息，為廣大用戶(hù)包括公共機(jī)構(gòu)及公民共享使用。其中，意大利的環(huán)境信息與檢測(cè)系統(tǒng)覆蓋全國(guó)，并與歐盟環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫連接，環(huán)境信息公開(kāi)程度很高。公眾能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及各類(lèi)媒體了解環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水域功能、環(huán)境質(zhì)量以及周邊企業(yè)的環(huán)境影響等各類(lèi)環(huán)境信息，且信息能夠?qū)崟r(shí)更新。當(dāng)污染物濃度超過(guò)警戒值時(shí)，還通過(guò)環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報(bào)刊等媒介及時(shí)向公眾發(fā)布。

創(chuàng)新服務(wù)模式

國(guó)外采用績(jī)效環(huán)境服務(wù)合同來(lái)實(shí)施環(huán)境治理已有先例可循。政府采購(gòu)合同環(huán)境服務(wù)的模式為政府承擔(dān)公共環(huán)境治理責(zé)任提供了一種更為簡(jiǎn)便和有效的途徑：第一，將政府關(guān)注的重點(diǎn)集中在環(huán)境治理的效果而不是工程建設(shè)本身，合同雙方通過(guò)事先對(duì)相關(guān)情況的分析確定具體的治理目標(biāo)，并將之與服務(wù)費(fèi)用掛鉤政府只要對(duì)服務(wù)所達(dá)到的環(huán)境結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控即可，不僅有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期環(huán)境治理目標(biāo)，而且還簡(jiǎn)便了監(jiān)管過(guò)程，減少了行政管理支出。只要能夠達(dá)到合同約定的環(huán)境治理結(jié)果，政府即可按照合同約定付費(fèi)，而無(wú)需再關(guān)注具體費(fèi)用預(yù)算及其使用情況。第二，對(duì)于合同環(huán)境服務(wù)企業(yè)而言，由于其要對(duì)合同結(jié)果負(fù)責(zé)，而且環(huán)境治理效果直接關(guān)涉到其是否能夠收回成本，獲得利潤(rùn)。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，合同環(huán)境服務(wù)企業(yè)會(huì)采用最具經(jīng)濟(jì)效率的系統(tǒng)方案，并根據(jù)實(shí)際情況采用先進(jìn)的技術(shù)，從而有利于環(huán)境治理技術(shù)進(jìn)行和環(huán)境治理方案的不斷優(yōu)化。第三，政府采購(gòu)合同環(huán)境服務(wù)會(huì)采取競(jìng)價(jià)等方式進(jìn)行，有利于政府在保證環(huán)境治理效果的前提下，降低環(huán)境治理的費(fèi)用。

環(huán)境污染第三方治理是推動(dòng)改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。

美國(guó)采用合同環(huán)境服務(wù)來(lái)清除地下儲(chǔ)油罐泄露所造成的場(chǎng)地污染為我國(guó)開(kāi)展合同環(huán)境服務(wù)提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。以績(jī)效環(huán)境服務(wù)合同清除地下儲(chǔ)存罐泄漏污染為例：大量?jī)?chǔ)存石油和其他危險(xiǎn)物質(zhì)的地下儲(chǔ)存罐的存在對(duì)地下水和土壤環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅，美國(guó)有39個(gè)州將地下儲(chǔ)存罐列為地下水污染的主要污染源。由于地下儲(chǔ)存罐數(shù)量眾多，而且分布遍及美國(guó)各地，如果由聯(lián)邦政府單獨(dú)管理十分困難。因此，在實(shí)際操作過(guò)程中，美國(guó)采取的是經(jīng)美國(guó)環(huán)保局批準(zhǔn)，由各州具體負(fù)責(zé)地下儲(chǔ)存罐管制計(jì)劃實(shí)施的方式。為了盡快清除地下儲(chǔ)存罐泄漏所造成的污染，美國(guó)采取了多種有效措施，其中合同環(huán)境服務(wù)被認(rèn)為是三大最具創(chuàng)新性和最值得注意的解決方案之首。

在地下儲(chǔ)存罐泄漏污染清除計(jì)劃中，合同環(huán)境服務(wù)被稱(chēng)作“為績(jī)效服務(wù)合同付費(fèi)”（Pay For Performance Contracting，簡(jiǎn)稱(chēng)PFP）。盡管為績(jī)效服務(wù)合同付費(fèi)模式同樣可以適用于責(zé)任企業(yè)的污染清除，但其實(shí)際運(yùn)行主要還是由政府通過(guò)對(duì)環(huán)境治理服務(wù)的采購(gòu)來(lái)推動(dòng)。在PFP模式下，政府對(duì)合同環(huán)境服務(wù)的采購(gòu)是以環(huán)境效果為核心，政府事先確定具體的污染降低目標(biāo)，并通過(guò)政府招標(biāo)選定合同環(huán)境服務(wù)商，合同環(huán)境服務(wù)商達(dá)到具體減排目標(biāo)后會(huì)獲得約定的金額報(bào)酬。這種想法最初是由美國(guó)新墨西哥儲(chǔ)存罐計(jì)劃的一個(gè)管理者在出席國(guó)家地下儲(chǔ)存罐計(jì)劃年會(huì)后提出的，其目的在于為清除地下儲(chǔ)油罐污染尋找一種更為簡(jiǎn)便、迅捷的方式。結(jié)果PFP獲得了美國(guó)各州的普遍接受。南卡羅來(lái)納州、佛羅里達(dá)州、猶他州、喬治亞州、加利福尼亞州、佛蒙特州、俄克拉荷馬州、內(nèi)布拉斯加州等紛紛將PFP付諸實(shí)踐，并開(kāi)發(fā)出它們各自獨(dú)特的PFP模式。其中，南開(kāi)羅來(lái)納州自1997年開(kāi)始在污染清除實(shí)踐中運(yùn)用PFP，成為踐行該模式的領(lǐng)先者。從實(shí)踐效果看，PFP項(xiàng)目取得了預(yù)期的效果，不僅減少了清除所需時(shí)間，而且還在獲得同樣甚至更好清除質(zhì)量的同時(shí)降低了費(fèi)用支出。南卡羅來(lái)納州的報(bào)告顯示，每個(gè)場(chǎng)地的清除可以因?yàn)闇p少工作人員項(xiàng)目管理時(shí)間而平均節(jié)約21.5萬(wàn)美元。

對(duì)我國(guó)推行第三方治理的啟示和建議

應(yīng)明確排污單位承擔(dān)污染治理主體責(zé)任

從邏輯關(guān)系上講，排污單位是污染的產(chǎn)生者，是污染排放的源頭和行為主體，委托第三方進(jìn)行治理，轉(zhuǎn)移和變化的只是治理污染的行為主體，并不意味著污染治理主體責(zé)任的轉(zhuǎn)移。根據(jù)新《環(huán)保法》以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，排污單位應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。排污單位可依法委托第三方開(kāi)展治理服務(wù)，第三方治理單位應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)合同約定的義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。在實(shí)施第三方治理后，如仍造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可依法首先追究排污單位的主體責(zé)任。若第三方為實(shí)際過(guò)錯(cuò)方，排污單位依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任后，可依據(jù)合同約定要求第三方治理單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和進(jìn)行賠償。這既符合現(xiàn)行相關(guān)法律和規(guī)定的要求，也尊重了市場(chǎng)規(guī)律。

加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法和信息公開(kāi)

環(huán)保部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)和特別排放限值，引導(dǎo)排污企業(yè)委托第三方治理，自覺(jué)履行治理污染的責(zé)任和義務(wù)。對(duì)達(dá)不到排污許可證規(guī)定的污染物總量和濃度排放要求的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格依法處罰。對(duì)偷排偷放、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等惡意違法行為，對(duì)違法單位和有關(guān)責(zé)任人員依照法律法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以追責(zé)。對(duì)重大典型案件要加大媒體曝光力度。

另外，應(yīng)加快推進(jìn)第三方治理信息公開(kāi)，構(gòu)建第三方治理信息平臺(tái)。第三方治理單位應(yīng)在信息平臺(tái)公開(kāi)本單位基本情況、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、項(xiàng)目驗(yàn)收情況等信息。環(huán)境保護(hù)部門(mén)也應(yīng)及時(shí)在信息平臺(tái)公開(kāi)隨機(jī)抽查情況和處理結(jié)果，并依法依規(guī)公布治理效果不達(dá)標(biāo)、技術(shù)服務(wù)能力弱、運(yùn)營(yíng)管理水平低、綜合信用差的第三方治理單位名單此外，也可研究將第三方治理單位違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息共享平臺(tái)，并完善有獎(jiǎng)舉報(bào)制度和投訴受理機(jī)制，鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟。

加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)

首先，應(yīng)鼓勵(lì)綠色金融創(chuàng)新，一是鼓勵(lì)地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，積極引入社會(huì)資本投入，為第三方治理項(xiàng)目提供融資支持。二是探索引入第三方支付機(jī)制，依環(huán)境績(jī)效付費(fèi)，保障排污單位和第三方治理單位權(quán)益。三是依法在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域探索建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范方面的積極作用，對(duì)企業(yè)開(kāi)展“環(huán)保體檢”，為加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督提供支持。

其次，整合第三方治理案例信息，征集和遴選第三方治理領(lǐng)域典型案例，編制發(fā)布第三方治理典型案例目錄，通過(guò)目錄提供的數(shù)據(jù)幫助和引導(dǎo)企業(yè)選擇和開(kāi)展第三方治理工作。推動(dòng)建立環(huán)境污染第三方治理試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，納入相關(guān)污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金支持范圍。

加強(qiáng)相關(guān)宣傳教育

公眾環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)不僅可以促進(jìn)政府和企業(yè)加大對(duì)環(huán)境的治理，而且可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理方式從被動(dòng)控制到主動(dòng)保護(hù)的轉(zhuǎn)變。因此，須加強(qiáng)各級(jí)教育機(jī)構(gòu)的環(huán)境教育意識(shí)，更多地開(kāi)展公民環(huán)保實(shí)踐活動(dòng)，并通過(guò)各類(lèi)媒體加強(qiáng)對(duì)環(huán)境知識(shí)的普及和環(huán)境治理成效的宣傳。

第三方治理作為一種全新的污染治理模式和機(jī)制，在推行過(guò)程中難免遇到種種困難和問(wèn)題，但其符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)化大生產(chǎn)的規(guī)律，也符合我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)際需要，是今后我國(guó)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)，具有廣闊的前景和強(qiáng)大的生命力。隨著國(guó)家對(duì)第三方治理的大力推動(dòng)以及社會(huì)各界的積極參與，第三方治理必能為我國(guó)環(huán)境質(zhì)量的改善做出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心。陳坤為通訊作者）