文 林臻 陳坤 王樹堂 唐艷東

環(huán)境污染第三方治理的國際經(jīng)驗與啟示

文 林臻 陳坤 王樹堂 唐艷東

隨著我國加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，大氣、水、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”相繼打響并深入開展，全國各地污染治理的需求急劇擴大。環(huán)境污染第三方治理模式以其專業(yè)化的服務(wù)、較高的污染治理效率和較低的污染治理成本，為滿足各地污染治理需求，落實國家相關(guān)文件要求帶來了新的解決方案。國家于2014年出臺了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，對第三方治理的推行工作提出了總體指導(dǎo)意見和要求?？梢哉f，推行環(huán)境污染第三方治理，是我國現(xiàn)階段打好“三大戰(zhàn)役”，推動改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。

第三方治理推行過程中的主要問題

一是責(zé)任不明晰。我國相關(guān)法律法規(guī)缺乏對實際操作中的具體規(guī)定。實踐中難以清晰界定責(zé)任。排污單位和第三方治理單位責(zé)任界定不清，易導(dǎo)致忽視責(zé)任義務(wù)、出現(xiàn)問題推諉扯皮甚至相互勾結(jié)的現(xiàn)象。

二是政策不完善。排污企業(yè)違法成本低、守法成本高，選擇第三方治理的動力不足，現(xiàn)行的融資、稅收、補貼等政策缺乏對推行第三方治理的支持，無專門鼓勵引導(dǎo)政策。

三是行業(yè)不規(guī)范。第三方治理企業(yè)目前技術(shù)服務(wù)水平參差不齊，易導(dǎo)致惡意競爭、弄虛作假和違法牟利等行為，影響環(huán)境治理成效。

四是行業(yè)自律和評價缺失。缺乏對第三方治理行業(yè)的引導(dǎo)及信息的整合應(yīng)用和公開，導(dǎo)致排污單位在選擇第三方進(jìn)行污染治理時，難以獲取完整、準(zhǔn)確的第三方治理企業(yè)信息。

環(huán)境污染第三方治理的國際經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。在推進(jìn)第三方治理，改善環(huán)境質(zhì)量的過程中，針對上述問題，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗和做法值得借鑒。在許多發(fā)達(dá)國家，并沒有“第三方治理”這個專門名詞，有時會稱為“環(huán)境綜合服務(wù)”“環(huán)境咨詢”或“污染治理承包”等，將第三方治理模式視為環(huán)境服務(wù)業(yè)的一種，是遵循商業(yè)規(guī)律的市場行為。

第三方治理責(zé)任界定

在美國，根據(jù)排污許可證管理規(guī)定，如果企業(yè)排污不達(dá)標(biāo)，監(jiān)管部門會首先向排污許可證注明的負(fù)責(zé)人或單位追責(zé)，即由排污許可證持有單位承擔(dān)主體責(zé)任。排污許可證持有單位和第三方治理單位可根據(jù)合同界定具體過錯方，由過錯方再進(jìn)行賠償和承擔(dān)法律責(zé)任。

在丹麥，排污單位須持有“環(huán)境許可證”，由“環(huán)境許可證”的持有方承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。政府監(jiān)管部門首先會督促“環(huán)境許可證”持有方按證進(jìn)行生產(chǎn)、污染治理及最后的排放。若因第三方治理單位過失導(dǎo)致超標(biāo)排放，“環(huán)境許可證”持有方可依據(jù)委托合同向第三方治理單位追責(zé)。

日本則主要采取排污企業(yè)自行處理污染物的方式，同時也可委托專業(yè)治理企業(yè)進(jìn)行治理；但排污企業(yè)必須對污染治理情況親自把握，確認(rèn)處理結(jié)果，并對處理結(jié)果負(fù)責(zé)。因此，日本在第三方治理領(lǐng)域?qū)嶋H也堅持排污單位負(fù)污染治理主體責(zé)任的原則。

從以上例子可以看出，在一些發(fā)達(dá)國家，排污單位負(fù)污染治理主體責(zé)任，第三方治理單位依據(jù)合同承擔(dān)具體的污染治理責(zé)任是比較普遍的做法。

監(jiān)管和支持政策

第三方治理行業(yè)的健康發(fā)展，離不開對行業(yè)的有效規(guī)范、監(jiān)管和支持。

美國建立了較完整的第三方治理審核及評估體系。首先，要求第三方治理企業(yè)的核心技術(shù)及工藝流程必須由有資質(zhì)的工程師和專家設(shè)計開發(fā)，治理企業(yè)本身也須通過政府相關(guān)部門的審核及認(rèn)證，取得污染治理資質(zhì)；其次，第三方治理企業(yè)在開展治理工作前必須購買相關(guān)保險，同時，排污企業(yè)也須購買政府公債，為治理失敗的情況提供善后資金保障；排污企業(yè)的污染治理設(shè)施須由有資質(zhì)的第三方治理企業(yè)運營和維護(hù)，污染治理成效也須由專業(yè)監(jiān)測機構(gòu)評估認(rèn)證；此外，獨立的審計和評估機構(gòu)還會對污染治理設(shè)施運行情況進(jìn)行每兩年一次的評估和檢查。

歐盟對于環(huán)保服務(wù)類企業(yè)的基本技術(shù)能力，均制定了具體標(biāo)準(zhǔn)清單，各國政府依照清單進(jìn)行核準(zhǔn)和評估，對從事第三方治理的企業(yè)和人員進(jìn)行資質(zhì)審查，并提供指導(dǎo)和負(fù)責(zé)監(jiān)督。

在日本，政府設(shè)立了對第三方治理企業(yè)的審批制度。生活廢棄物處理企業(yè)（或個人）和工業(yè)廢棄物處理企業(yè)分別由不同層級的地方政府審核其資質(zhì)和設(shè)施狀況，并取得期限為五年的市（町村）長和知事許可證；循環(huán)利用企業(yè)則須接受環(huán)境省的審核，取得環(huán)境大臣許可，按照環(huán)境省制定的標(biāo)準(zhǔn)開展業(yè)務(wù)并每年報告業(yè)務(wù)情況。在監(jiān)管方面，日本要求地方政府負(fù)責(zé)對從事第三方治理的企業(yè)和人員進(jìn)行資格核準(zhǔn)、指導(dǎo)和監(jiān)督工作，制定委托處理業(yè)務(wù)的處理標(biāo)準(zhǔn)和委托標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)制市場行為。此外，日本政府還賦予地方長官對第三方治理企業(yè)的治理全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力，對違反規(guī)定者處以罰款、取消許可或拘役等處罰。

在支持政策方面，以丹麥和意大利為例，丹麥政府基于歐盟污染治理標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)體系，結(jié)合本國國情出臺了相關(guān)的污染治理標(biāo)準(zhǔn)和達(dá)標(biāo)指南，以規(guī)范和幫助排污單位及第三方治理單位達(dá)標(biāo)排放。在意大利，政府出臺了相關(guān)政策支持第三方治理企業(yè)，如要求電力公司必須優(yōu)先購買污水處理廠產(chǎn)生的多余電量。意大利污水處理廠均建有完善的污泥處理系統(tǒng)，并積極探索利用污泥處理產(chǎn)生沼氣進(jìn)行發(fā)電，產(chǎn)生的電量除供給本廠外，還可并入國家電網(wǎng)。

信息公開

在環(huán)境治理信息公開方面，歐盟及其成員國做到了全面共享。歐盟通過建立環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實行環(huán)境信息公開。該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)旨在提供及時和高質(zhì)量的環(huán)境數(shù)據(jù)、信息，為廣大用戶包括公共機構(gòu)及公民共享使用。其中，意大利的環(huán)境信息與檢測系統(tǒng)覆蓋全國，并與歐盟環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實現(xiàn)無縫連接，環(huán)境信息公開程度很高。公眾能夠通過網(wǎng)絡(luò)及各類媒體了解環(huán)境立法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、水域功能、環(huán)境質(zhì)量以及周邊企業(yè)的環(huán)境影響等各類環(huán)境信息，且信息能夠?qū)崟r更新。當(dāng)污染物濃度超過警戒值時，還通過環(huán)境信息網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報刊等媒介及時向公眾發(fā)布。

創(chuàng)新服務(wù)模式

國外采用績效環(huán)境服務(wù)合同來實施環(huán)境治理已有先例可循。政府采購合同環(huán)境服務(wù)的模式為政府承擔(dān)公共環(huán)境治理責(zé)任提供了一種更為簡便和有效的途徑：第一，將政府關(guān)注的重點集中在環(huán)境治理的效果而不是工程建設(shè)本身，合同雙方通過事先對相關(guān)情況的分析確定具體的治理目標(biāo)，并將之與服務(wù)費用掛鉤政府只要對服務(wù)所達(dá)到的環(huán)境結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控即可，不僅有利于實現(xiàn)預(yù)期環(huán)境治理目標(biāo)，而且還簡便了監(jiān)管過程，減少了行政管理支出。只要能夠達(dá)到合同約定的環(huán)境治理結(jié)果，政府即可按照合同約定付費，而無需再關(guān)注具體費用預(yù)算及其使用情況。第二，對于合同環(huán)境服務(wù)企業(yè)而言，由于其要對合同結(jié)果負(fù)責(zé)，而且環(huán)境治理效果直接關(guān)涉到其是否能夠收回成本，獲得利潤。在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，合同環(huán)境服務(wù)企業(yè)會采用最具經(jīng)濟效率的系統(tǒng)方案，并根據(jù)實際情況采用先進(jìn)的技術(shù)，從而有利于環(huán)境治理技術(shù)進(jìn)行和環(huán)境治理方案的不斷優(yōu)化。第三，政府采購合同環(huán)境服務(wù)會采取競價等方式進(jìn)行，有利于政府在保證環(huán)境治理效果的前提下，降低環(huán)境治理的費用。

環(huán)境污染第三方治理是推動改善環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。

美國采用合同環(huán)境服務(wù)來清除地下儲油罐泄露所造成的場地污染為我國開展合同環(huán)境服務(wù)提供了很好的實踐經(jīng)驗。以績效環(huán)境服務(wù)合同清除地下儲存罐泄漏污染為例：大量儲存石油和其他危險物質(zhì)的地下儲存罐的存在對地下水和土壤環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)重威脅，美國有39個州將地下儲存罐列為地下水污染的主要污染源。由于地下儲存罐數(shù)量眾多，而且分布遍及美國各地，如果由聯(lián)邦政府單獨管理十分困難。因此，在實際操作過程中，美國采取的是經(jīng)美國環(huán)保局批準(zhǔn)，由各州具體負(fù)責(zé)地下儲存罐管制計劃實施的方式。為了盡快清除地下儲存罐泄漏所造成的污染，美國采取了多種有效措施，其中合同環(huán)境服務(wù)被認(rèn)為是三大最具創(chuàng)新性和最值得注意的解決方案之首。

在地下儲存罐泄漏污染清除計劃中，合同環(huán)境服務(wù)被稱作“為績效服務(wù)合同付費”（Pay For Performance Contracting，簡稱PFP）。盡管為績效服務(wù)合同付費模式同樣可以適用于責(zé)任企業(yè)的污染清除，但其實際運行主要還是由政府通過對環(huán)境治理服務(wù)的采購來推動。在PFP模式下，政府對合同環(huán)境服務(wù)的采購是以環(huán)境效果為核心，政府事先確定具體的污染降低目標(biāo)，并通過政府招標(biāo)選定合同環(huán)境服務(wù)商，合同環(huán)境服務(wù)商達(dá)到具體減排目標(biāo)后會獲得約定的金額報酬。這種想法最初是由美國新墨西哥儲存罐計劃的一個管理者在出席國家地下儲存罐計劃年會后提出的，其目的在于為清除地下儲油罐污染尋找一種更為簡便、迅捷的方式。結(jié)果PFP獲得了美國各州的普遍接受。南卡羅來納州、佛羅里達(dá)州、猶他州、喬治亞州、加利福尼亞州、佛蒙特州、俄克拉荷馬州、內(nèi)布拉斯加州等紛紛將PFP付諸實踐，并開發(fā)出它們各自獨特的PFP模式。其中，南開羅來納州自1997年開始在污染清除實踐中運用PFP，成為踐行該模式的領(lǐng)先者。從實踐效果看，PFP項目取得了預(yù)期的效果，不僅減少了清除所需時間，而且還在獲得同樣甚至更好清除質(zhì)量的同時降低了費用支出。南卡羅來納州的報告顯示，每個場地的清除可以因為減少工作人員項目管理時間而平均節(jié)約21.5萬美元。

對我國推行第三方治理的啟示和建議

應(yīng)明確排污單位承擔(dān)污染治理主體責(zé)任

從邏輯關(guān)系上講，排污單位是污染的產(chǎn)生者，是污染排放的源頭和行為主體，委托第三方進(jìn)行治理，轉(zhuǎn)移和變化的只是治理污染的行為主體，并不意味著污染治理主體責(zé)任的轉(zhuǎn)移。根據(jù)新《環(huán)保法》以及國務(wù)院《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，排污單位應(yīng)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任。排污單位可依法委托第三方開展治理服務(wù)，第三方治理單位應(yīng)按有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及合同要求，承擔(dān)合同約定的義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。在實施第三方治理后，如仍造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，可依法首先追究排污單位的主體責(zé)任。若第三方為實際過錯方，排污單位依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任后，可依據(jù)合同約定要求第三方治理單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和進(jìn)行賠償。這既符合現(xiàn)行相關(guān)法律和規(guī)定的要求，也尊重了市場規(guī)律。

加強監(jiān)管執(zhí)法和信息公開

環(huán)保部門應(yīng)嚴(yán)格依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)和特別排放限值，引導(dǎo)排污企業(yè)委托第三方治理，自覺履行治理污染的責(zé)任和義務(wù)。對達(dá)不到排污許可證規(guī)定的污染物總量和濃度排放要求的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格依法處罰。對偷排偷放、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等惡意違法行為，對違法單位和有關(guān)責(zé)任人員依照法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定予以追責(zé)。對重大典型案件要加大媒體曝光力度。

另外，應(yīng)加快推進(jìn)第三方治理信息公開，構(gòu)建第三方治理信息平臺。第三方治理單位應(yīng)在信息平臺公開本單位基本情況、項目內(nèi)容、項目驗收情況等信息。環(huán)境保護(hù)部門也應(yīng)及時在信息平臺公開隨機抽查情況和處理結(jié)果，并依法依規(guī)公布治理效果不達(dá)標(biāo)、技術(shù)服務(wù)能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的第三方治理單位名單此外，也可研究將第三方治理單位違法違規(guī)信息納入相關(guān)信用信息共享平臺，并完善有獎舉報制度和投訴受理機制，鼓勵環(huán)境公益訴訟。

加強政策支持和引導(dǎo)

首先，應(yīng)鼓勵綠色金融創(chuàng)新，一是鼓勵地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，積極引入社會資本投入，為第三方治理項目提供融資支持。二是探索引入第三方支付機制，依環(huán)境績效付費，保障排污單位和第三方治理單位權(quán)益。三是依法在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域探索建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。鼓勵保險機構(gòu)發(fā)揮在環(huán)境風(fēng)險防范方面的積極作用，對企業(yè)開展“環(huán)保體檢”，為加強環(huán)境風(fēng)險監(jiān)督提供支持。

其次，整合第三方治理案例信息，征集和遴選第三方治理領(lǐng)域典型案例，編制發(fā)布第三方治理典型案例目錄，通過目錄提供的數(shù)據(jù)幫助和引導(dǎo)企業(yè)選擇和開展第三方治理工作。推動建立環(huán)境污染第三方治理試點項目儲備庫，納入相關(guān)污染防治專項資金支持范圍。

加強相關(guān)宣傳教育

公眾環(huán)境意識的培養(yǎng)不僅可以促進(jìn)政府和企業(yè)加大對環(huán)境的治理，而且可以實現(xiàn)環(huán)境治理方式從被動控制到主動保護(hù)的轉(zhuǎn)變。因此，須加強各級教育機構(gòu)的環(huán)境教育意識，更多地開展公民環(huán)保實踐活動，并通過各類媒體加強對環(huán)境知識的普及和環(huán)境治理成效的宣傳。

第三方治理作為一種全新的污染治理模式和機制，在推行過程中難免遇到種種困難和問題，但其符合市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)的規(guī)律，也符合我國環(huán)境保護(hù)實際需要，是今后我國環(huán)境保護(hù)發(fā)展的一個趨勢，具有廣闊的前景和強大的生命力。隨著國家對第三方治理的大力推動以及社會各界的積極參與，第三方治理必能為我國環(huán)境質(zhì)量的改善做出更大貢獻(xiàn)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)對外合作中心。陳坤為通訊作者）