農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革重在優(yōu)化“三個(gè)供給”

◎黃漢權(quán)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的主旨，是圍繞居民消費(fèi)升級(jí)和市場(chǎng)需求變化，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。要做到這一點(diǎn)，就須優(yōu)化“三個(gè)供給”，即在產(chǎn)出端，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)供給與需求結(jié)構(gòu)相匹配；在投入端，優(yōu)化資源要素配置，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率；在體制上，優(yōu)化制度供給，推動(dòng)資源要素配置和產(chǎn)品與服務(wù)供給的優(yōu)化。

農(nóng)業(yè)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；優(yōu)化

2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，把農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革單獨(dú)提出來(lái)，作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的四大重點(diǎn)內(nèi)容之一。2017年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》，也把推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為今年“三農(nóng)”工作的主線。這說(shuō)明農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)“三農(nóng)”工作的總綱。

改革的背景

2004年以來(lái)，在國(guó)家不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的作用下，我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)了多年快速增長(zhǎng)，農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化，但也帶來(lái)一些新問(wèn)題和新矛盾。

1.農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系已經(jīng)從總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為供過(guò)于求和供給不足并存。大宗農(nóng)產(chǎn)品主要是玉米供給嚴(yán)重過(guò)剩；大豆產(chǎn)量嚴(yán)重不足，進(jìn)口數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，2016年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的8300多萬(wàn)噸，自給率低于15%；優(yōu)質(zhì)小麥、稻谷占比偏低，需要通過(guò)進(jìn)口調(diào)制平衡。其他農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供給以大路貨為主，綠色優(yōu)質(zhì)和國(guó)際品牌產(chǎn)品少，本土品牌消費(fèi)者認(rèn)可度低，與城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的要求不相適應(yīng)。

2.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高企

隨著農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入、人工費(fèi)用和土地租金等成本上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，致使現(xiàn)階段我國(guó)大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格明顯高于國(guó)際市場(chǎng)，不僅削弱了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，也影響了農(nóng)民增收能力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難以增收。自2012年以來(lái)，農(nóng)民收入實(shí)際增幅開始掉頭向下，2016年增長(zhǎng)速度只有6.2%，低于GDP增幅。

3.資源環(huán)境難以承受

我國(guó)農(nóng)業(yè)資源長(zhǎng)期過(guò)度開發(fā)和透支利用，土地草場(chǎng)超墾過(guò)牧、地下水超采和土地重金屬污染等問(wèn)題突出，化肥、農(nóng)藥利用率低，農(nóng)膜殘留率高，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，資源“緊箍咒”越繃越緊，環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大。這些問(wèn)題表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)靠拼投入、拼資源和拼環(huán)境的傳統(tǒng)老路已經(jīng)走到盡頭。

4.制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的深層次體制問(wèn)題亟待破解

要解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的難題，不能像以往幾輪的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整那樣，僅僅在農(nóng)產(chǎn)品總量結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系調(diào)整上做文章，而要在影響生產(chǎn)端和供給側(cè)的體制上下功夫，用改革的辦法、市場(chǎng)化的手段對(duì)制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的深層次體制問(wèn)題動(dòng)手術(shù)，加快促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板和增效益，提高供給體系對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性，使農(nóng)業(yè)供求關(guān)系在更高水平上實(shí)現(xiàn)新的平衡。

由于農(nóng)業(yè)涉及到我國(guó)近14億人口的吃飯問(wèn)題，從中長(zhǎng)期看，農(nóng)產(chǎn)品供給緊平衡的態(tài)勢(shì)不會(huì)根本改變，穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)特別是糧食綜合生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全仍然是農(nóng)業(yè)的首要任務(wù)。因此，與其他領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不同，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既要考慮量的平衡，也要實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升和可持續(xù)發(fā)展；既要調(diào)結(jié)構(gòu)、優(yōu)布局，又要調(diào)機(jī)制、轉(zhuǎn)方式；既要突出發(fā)展生產(chǎn)力，又要注重完善生產(chǎn)關(guān)系。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及2億多農(nóng)戶，覆蓋面廣、觸及利益深、任務(wù)艱巨，這些都充分說(shuō)明農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有其特殊性。

改革關(guān)鍵在于優(yōu)化“三個(gè)供給”

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖然內(nèi)容很多，但歸根到底只有一句話，即圍繞居民消費(fèi)升級(jí)和市場(chǎng)需求變化，通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量和效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展由過(guò)度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。要做到這一點(diǎn)，就必須優(yōu)化“三個(gè)供給”。

1.優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)供給

（1）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力和保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，減少籽粒玉米生產(chǎn)，擴(kuò)大青儲(chǔ)玉米、大豆種植面積，推動(dòng)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物和飼草飼料作物三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合。同時(shí)，擴(kuò)大綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給，支持發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻谷和小麥，提升果蔬、畜產(chǎn)品、奶產(chǎn)品和水產(chǎn)品質(zhì)量，培育特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。

（2）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。大力發(fā)展現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)，在優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地打造各具特色的食品加工產(chǎn)業(yè)集群，積極開發(fā)符合城鄉(xiāng)居民消費(fèi)升級(jí)和特殊人群需要的新產(chǎn)品。大力發(fā)展壯大農(nóng)村電商、休閑農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，讓農(nóng)民分享二、三產(chǎn)業(yè)的附加值。

（3）大力培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)主體。他們既是優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品供給的領(lǐng)軍者，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源要素配置的主力軍，要發(fā)揮他們的引領(lǐng)輻射和示范帶動(dòng)作用。

2.優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源要素配置

（1）調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局。以主體功能區(qū)和優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品布局規(guī)劃為依托，推進(jìn)生產(chǎn)向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集聚，打造糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，形成區(qū)域分工合理、比較優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的生產(chǎn)力布局。

（2）強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展能力。圍繞解決農(nóng)業(yè)發(fā)展重大瓶頸制約，瞄準(zhǔn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)，整合農(nóng)業(yè)科研資源，集中開展重大科研攻關(guān)，在現(xiàn)代育種、綠色種植、生態(tài)養(yǎng)殖、加工儲(chǔ)藏和新型農(nóng)資等方面，取得一批符合我國(guó)農(nóng)業(yè)特色的技術(shù)應(yīng)用突破，把新技術(shù)、新裝備、新理念和新模式導(dǎo)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程，全面提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

（3）努力提升土地生產(chǎn)力。持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)，深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，加強(qiáng)對(duì)15.46億畝永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)。支持鼓勵(lì)和穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，通過(guò)適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，提高土地資源利用效率。

（4）大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。通過(guò)培育大批具有管理經(jīng)驗(yàn)、掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的新型農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

（5）轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點(diǎn)，提高綠色生產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

3.優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村制度供給

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心，就是用改革的辦法創(chuàng)新制度供給，解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，繼續(xù)釋放制度紅利。重點(diǎn)是抓好三項(xiàng)改革：

（1）完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度。繼續(xù)完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策和大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)政策，推進(jìn)以“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”為核心的玉米價(jià)格改革，形成由市場(chǎng)來(lái)決定價(jià)格的資源配置體制。

（2）深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革。健全以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的補(bǔ)貼制度體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由補(bǔ)生產(chǎn)、補(bǔ)流通，向補(bǔ)收入、補(bǔ)生態(tài)轉(zhuǎn)變。

（3）推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。細(xì)化落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地適度流轉(zhuǎn)和自愿有償退出等改革試點(diǎn)，激活農(nóng)村大量的“沉睡資產(chǎn)”，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。

預(yù)期影響

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的影響將是全方位的，但不同行業(yè)、領(lǐng)域受到影響程度會(huì)不同，從近期看以下領(lǐng)域?qū)⒚媾R更好發(fā)展機(jī)會(huì)：

1.符合居民消費(fèi)升級(jí)要求綠色優(yōu)質(zhì)和高端農(nóng)產(chǎn)品

我國(guó)城鄉(xiāng)居民食品消費(fèi)已經(jīng)從“吃飽”階段向“吃好、吃得安全健康”階段轉(zhuǎn)變，對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品需求保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。為此，一號(hào)文件適時(shí)提出了提高綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給的要求，國(guó)務(wù)院也于2016年出臺(tái)了以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度安排。這意味著生產(chǎn)過(guò)程綠色環(huán)保、有品牌的優(yōu)質(zhì)高端農(nóng)產(chǎn)品，不僅會(huì)得到消費(fèi)者青睞，也將得到國(guó)家政策大力支持，發(fā)展前景看好。

2.代表創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方向的現(xiàn)代種業(yè)和新型農(nóng)資產(chǎn)業(yè)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用、引領(lǐng)帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，這意味著國(guó)家將加大對(duì)現(xiàn)代種業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)機(jī)、高效低（無(wú)）毒化肥農(nóng)藥和新型動(dòng)物疫苗等領(lǐng)域研發(fā)生產(chǎn)的支持力度，這對(duì)育繁推一體化的現(xiàn)代種業(yè)企業(yè)和具有研發(fā)優(yōu)勢(shì)及創(chuàng)新能力的農(nóng)資企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是重大利好。

3.體現(xiàn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的新業(yè)態(tài)新產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)受高成本和資源環(huán)境制約，增長(zhǎng)動(dòng)力下降，發(fā)展空間有限。為此，一號(hào)文件要求壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能。現(xiàn)代食品工業(yè)“接二連三”，能夠延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈；鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)可以拓展農(nóng)業(yè)功能，提升農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈；農(nóng)村電商有利于消除信息不對(duì)稱，降低農(nóng)產(chǎn)品交易成本，這些都是農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的典型代表，近年來(lái)發(fā)展迅猛。如2016年我國(guó)鄉(xiāng)村旅游共接待游客20多億人次，每年保持兩位數(shù)增長(zhǎng)。當(dāng)前，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展仍然處于剛起步階段，今后隨著信息技術(shù)、生物技術(shù)等在農(nóng)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)展，美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)將進(jìn)入發(fā)展快車道，市場(chǎng)空間和發(fā)展前景廣闊。

4.農(nóng)村健康養(yǎng)老育幼服務(wù)業(yè)

健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人、殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革補(bǔ)短板的重要內(nèi)容。我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，超過(guò)1億的老年人生活在農(nóng)村，其中有1/3是留守老人；農(nóng)村兒童數(shù)量約1.6億，其中留守兒童6000萬(wàn)人左右。這個(gè)龐大的群體，對(duì)營(yíng)養(yǎng)、教育、健康、療養(yǎng)和護(hù)理等社會(huì)化服務(wù)產(chǎn)生巨大需求。有研究預(yù)計(jì)，2020年農(nóng)村健康養(yǎng)老育兒消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)6萬(wàn)億元左右。誰(shuí)能夠在這個(gè)市場(chǎng)提前布局并探索出可盈利的服務(wù)模式，誰(shuí)就能夠占領(lǐng)這片藍(lán)海。

5.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，也是當(dāng)前制約要素配置效率提升的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要打破制約土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制障礙，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)以降低生產(chǎn)成本。一號(hào)文件提出，要細(xì)化和落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”辦法，逐步加大農(nóng)村土地制度改革力度，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體更順利地流轉(zhuǎn)土地、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模創(chuàng)造條件。這也意味著今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將更加順暢，農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的價(jià)值將進(jìn)一步提升，農(nóng)村土地市場(chǎng)交易將更加活躍，這些都有利于農(nóng)村土地市場(chǎng)的培育發(fā)展，為土地資本化和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造更大想象空間。

（作者系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)）

編輯：藺麗莉

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.002