梅冠群

特朗普上臺后，中美關系出現(xiàn)了新變量，兩國在競爭與博弈中形成一些矛盾點。美國高度關注對華貿(mào)易逆差、匯率操縱、知識產(chǎn)權保護、服務業(yè)市場開放；中國十分關切美國外資審查、高技術產(chǎn)品出口、替代國調(diào)查。處理好這些矛盾一方面應明確中美關系的基本定位，通過深化中美經(jīng)貿(mào)合作密切兩國關系，拉近合作紐帶；另一方面還應堅持自身發(fā)展戰(zhàn)略不動搖，深化改革開放，不斷創(chuàng)造對美博弈的回旋空間，以博弈求合作。

特朗普上臺執(zhí)政后，中美關系進入了一個全新的發(fā)展階段，兩國利益沖突更加復雜多元，大國競爭、合作與博弈日益激烈，結構性矛盾更加突出，摩擦碰撞更加頻繁。經(jīng)貿(mào)領域是中美矛盾集中的主要領域，這其中既有一直以來兩國各自關切的傳統(tǒng)議題，也有特朗普上臺后產(chǎn)生的新矛盾。美國十分關注對華貿(mào)易逆差、中國“匯率操縱”、知識產(chǎn)權保護、中國服務業(yè)市場開放等議題，中國對美國外商投資審查制度、高技術產(chǎn)品出口管制、“替代國”做法表示強烈關切。經(jīng)過“百日計劃”談判，中美兩國達成了一些共識，但對這些問題的解決仍然是初步的，更多地要在未來中美一年期經(jīng)濟合作計劃中解決。

當前中美關系的主要糾纏點

首先，美國高度關注對華貿(mào)易逆差問題，意圖采取不公平貿(mào)易救濟措施削減貿(mào)易逆差。據(jù)美國商務部數(shù)據(jù)，2016年美國對外貿(mào)易逆差為7500億美元，其中對華貿(mào)易逆差為3470億美元，占美國外貿(mào)逆差總額的46%，中國是美國最大逆差來源國。中美貿(mào)易不平衡是由兩國比較優(yōu)勢差異、產(chǎn)業(yè)分工不同、美國高技術產(chǎn)品出口限制等因素決定的，但美國認為中國通過市場補貼、匯率操縱、出口傾銷、政府干預、貿(mào)易壁壘等手段獲得不公平競爭優(yōu)勢。長期以來，美國一直對中國大量使用不公平貿(mào)易救濟措施，意圖削減對華貿(mào)易逆差，中國是遭受美國貿(mào)易救濟調(diào)查數(shù)量最多的國家。自1980年至2016年，美國共對中國產(chǎn)品發(fā)起了262起貿(mào)易救濟調(diào)查，涉案金額累計達到282.2億美元，美國慣用替代國、分別稅率、外部基準等不公平做法，對中國產(chǎn)品裁定畸高稅率，限制中國企業(yè)對美出口。特朗普上臺后，對華繼續(xù)采取貿(mào)易救濟措施，特別是集中在鋼鐵和鋁制品領域。2017年2月，美商務部對中國不銹鋼板實施救濟，征收63.86%-76.64%的反傾銷稅和75.6%-190.71%的反補貼稅。4月，特朗普簽署行政備忘錄，要求美商務部優(yōu)先調(diào)查鋼鐵和鋁的進口是否威脅美國國家安全。5月，對來自中國等國的冷拔鋼管開展反傾銷和反補貼調(diào)查。8月，裁定中國出口到美國的鋁箔制品接受了16.56%到80.97%的不公平補貼。特朗普濫用的貿(mào)易救濟措施涉及面廣，幾乎涵蓋了中國輸美的所有鋼鐵產(chǎn)品，裁定稅率也較高，超出了正常貿(mào)易救濟范疇，呈現(xiàn)出極強的貿(mào)易保護主義。

其次，特朗普指責中國為“匯率操縱國”，希望以此逼迫中國在經(jīng)貿(mào)談判中有所讓步。特朗普在競選前后，曾多次指責中國為“匯率操縱國”，意圖將貿(mào)易逆差歸結于中國單方面操縱匯率，威脅要對中國進行制裁。但“匯率操縱國”既不符合實際，也不符合美國對“匯率操縱國”的定義和標準。美國《2015年貿(mào)易便利和執(zhí)法法》提出了判斷匯率操縱的三條標準：一是對美貿(mào)易盈余超過200億美元，二是經(jīng)常項目盈余超過國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的3%，三是通過匯率干預買入的外匯超過GDP的2%。由于目前我國僅滿足第一項條件，“匯率操縱”指責并不成立。特朗普指責中國為“匯率操縱國”，既為掩蓋貿(mào)易乏力事實，也為給中國施加壓力，逼迫中國在經(jīng)貿(mào)談判中有所讓步。特別是隨著美聯(lián)儲正在開啟加息和縮表進程，美元將進入一個升值周期，這對美國出口尤為不利，特朗普希望人民幣也能有所升值，避免中美貿(mào)易逆差進一步擴大。

三是美國經(jīng)常批評中國知識產(chǎn)權保護問題，近期特朗普啟動了對華知識產(chǎn)權的“特殊301調(diào)查”。美國長期關注中國知識產(chǎn)權保護，曾多次對中國揮舞知識產(chǎn)權調(diào)查大棒。2017年8月14日，特朗普在白宮簽署行政備忘錄，授權美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）依據(jù)“301條款”對所謂的“中國不公平貿(mào)易行為”特別是中國是否會損害美國知識產(chǎn)權進行調(diào)查?！?01條款”得名于美國《1974年貿(mào)易改革法》第301節(jié)，該條款核心內(nèi)容是，如果在國際貿(mào)易中，美國的利益、權利因外國的行為、政策所導致的不公平競爭而受損，美國總統(tǒng)及其領導的USTR可以通過暫停貿(mào)易協(xié)議優(yōu)惠、對貨物增加關稅或其他進口限制、對服務征收額外費用或限制、重新開展貿(mào)易談判及其他手段對該國進行制裁。特朗普啟動“301調(diào)查”，旨在通過貿(mào)易調(diào)查和制裁方案形成置信威脅，使中國在產(chǎn)品進口、貿(mào)易壁壘、市場準入方面有更多讓步。按照以往經(jīng)驗，美國本次對華知識產(chǎn)權調(diào)查仍可能集中在芯片、機械、設備等高技術產(chǎn)業(yè)，調(diào)查結果若判定中國嚴重侵犯美國知識產(chǎn)權，USTR有可能對中國采取貿(mào)易制裁措施，最有可能向中國施加最高達100%的報復性關稅。

四是美國十分關注中國市場開放問題，要求中國服務業(yè)全面開放。服務業(yè)是美國優(yōu)勢領域，美國一直希望中國進一步放寬在銀行、證券、保險、文化、媒體等領域的投資準入。特朗普政府十分強調(diào)對等性原則，認為只要美國開放的領域，中國也要相應開放。中國認為，一國開放水平由國情決定，與政治制度、經(jīng)濟體制、發(fā)展水平、監(jiān)管能力密切相關，多年來中國不斷推進服務業(yè)開放和改革。經(jīng)過國內(nèi)各自貿(mào)區(qū)多年試點，中國外商投資負面清單制度不斷完善。自2013年至今，中國已推出了四張投資負面清單，清單長度不斷縮短。2018年開始，負面清單將向全國推開，絕大多數(shù)服務業(yè)都允許外商自由投資。美國總體認可中國服務業(yè)的開放路徑和開放方式，也能夠?qū)χ袊諛I(yè)開放給予積極的評價，但在開放速度上并不滿意，認為中國應進一步縮減負面清單，迅速放開全部服務業(yè)的外商準入。在中美“百日計劃”談判中，服務業(yè)開放是雙方矛盾和分歧集中的一個領域，中國承諾在信用評級、電子支付、債券承銷、結算代理等領域?qū)γ蕾Y擴大開放。但特朗普認為，中國服務業(yè)開放力度仍不夠大、步子邁的仍不夠快，預計在中美經(jīng)濟合作一年計劃中，美國可能會在此方面對中國施加更大壓力。

五是中國對美國外商投資審查機制表示關切，認為該機制對中國企業(yè)赴美投資造成了嚴重阻礙。近年來，中國企業(yè)對美投資快速增長，對促進美國經(jīng)濟發(fā)展、為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)發(fā)揮了積極作用，已成為中美經(jīng)貿(mào)關系中的亮點和重要推動力，但美國外國投資委員會（CFIUS）針對外資并購的國家安全審查對中國企業(yè)赴美投資構成了嚴重阻礙。中國連續(xù)多年位居美國投資委員會審查數(shù)量國別榜首，但中國投資只占美吸引外資總額的1%，兩者完全不成比例。自1975年美國成立外國投資委員會以來，美國總統(tǒng)僅否決過三次并購案，均來自中國投資者，分別為1989年中航技收購美西雅圖飛機零部件制造商（Mamco）項目，2012年三一集團關聯(lián)公司收購美俄勒岡州風電場項目，及2016年福建宏芯投資基金收購德國芯片設備制造商愛思強公司項目。近年來，因安全審查導致并購受阻的中國企業(yè)投資項目金額已超過500億美元。

在安全審查機制中，中國國有企業(yè)赴美投資是CFIUS關注的重點。出于意識形態(tài)原因，美國長期認為，中國國有企業(yè)對美投資具有收購關鍵技術、控制美國經(jīng)濟命脈等戰(zhàn)略意圖，其行為背后均有中國政府的手在操控，并非簡單的市場行為，也不以盈利為目標。一些國會議員不時就中國國有企業(yè)在美投資項目致信美政府高官，要求開展國家安全審查，而這又成為美國媒體炒作的對象。其實質(zhì)是美國部分產(chǎn)業(yè)害怕來自中國企業(yè)的競爭，為維護自身利益，以無定義、無標準、無范圍的“國家安全”為名，千方百計為投資設置障礙和門檻，體現(xiàn)出美國部分產(chǎn)業(yè)界及所代表的利益集團和政治勢力的保護主義、保守主義思維。

六是中國希望美國破除冷戰(zhàn)思維，放寬高技術產(chǎn)品對華出口管制。長期以來，美國對中國實施嚴格的高技術產(chǎn)品出口管制，控制或禁止有競爭力的美國高科技產(chǎn)品流向中國。2001年美對華高技術產(chǎn)品出口占中國同類產(chǎn)品進口的比重為16.7%，2016年僅8.2%，這與美國科技強國地位和中美互為重要貿(mào)易伙伴的現(xiàn)狀極不相稱。美對華高技術產(chǎn)品出口管制是基于冷戰(zhàn)思維。一方面擔心中國政府獲得美國各高精尖技術并將其應用于軍事裝備上，另一方面擔心中國知識產(chǎn)權保護不力，中國企業(yè)會迅速模仿、掌握技術，與美國企業(yè)開展競爭。這種缺乏互信的冷戰(zhàn)思維嚴重制約了中美經(jīng)貿(mào)合作的深化和發(fā)展，不符合未來兩國關系的發(fā)展方向。

近年來，中國一直通過雙邊高層對話、中美商貿(mào)聯(lián)委會、戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話等機制不斷向美國提出放寬對華高技術產(chǎn)品出口管制的要求，放寬民用用途、民用用戶“兩用”產(chǎn)品的對華出口。盡管美國多次表示在出口管制體系改革中給予中方平等待遇，承諾促進和便利高技術物項對華民用出口，但卻遲遲不見落地，中國希望美國能在放寬出口產(chǎn)品管制方面采取看得見、摸得著的實際行動。

七是中國希望美國遵守承諾，放棄在對華貿(mào)易調(diào)查中采取“替代國”做法。根據(jù)《中國加入世貿(mào)組織議定書》第15條規(guī)定，2016年12月11日后，世貿(mào)組織成員應終止采用“替代國”價格計算中國出口企業(yè)傾銷幅度的做法。這是世貿(mào)組織成員必須履行的國際條約義務，也是中國作為世貿(mào)組織成員應該享有的權利。美國是世貿(mào)組織成員國，也曾在該議定書上簽字，理應毫無條件地履行契約義務。但美國自去年12月11日以后，一直沒有表態(tài)承認該議定書第15條規(guī)定，仍然按照“替代國”方法衡量中國鋼鐵等產(chǎn)品對美出口的傾銷幅度。美國強調(diào)國內(nèi)法優(yōu)先，按照其國內(nèi)法，該議定書適用于“市場經(jīng)濟國家”，美國認為中國尚未成為“市場經(jīng)濟國家”，因此議定書該條規(guī)定并不能啟用，仍可采用“替代國”方法。但這一做法實質(zhì)上是混淆概念，為不履行第15條義務找到借口。首先，議定書第15條規(guī)定，對華反傾銷調(diào)查中放棄“替代國”做法是無條件的，美國履行這一義務不應與其他任何問題掛鉤，更不存在美國國內(nèi)法凌駕于協(xié)議書之上的問題。其次，世貿(mào)組織規(guī)則中并沒有關于“市場經(jīng)濟地位”明確的定義和標準，中國也并未要求美國現(xiàn)在承認中國的“市場經(jīng)濟地位”，美國故意把這一說不清、道不明的概念和“替代國”做法捆綁起來，就是不希望放棄“替代國”這一不公平的貿(mào)易制裁武器，中國對這一做法表示堅決反對。

破解中美經(jīng)貿(mào)矛盾的幾點建議

一是明確中美關系的基本定位。中國處理對外關系采取結伴不結盟方式，目前中國已在全球建立了幾十對重要的伙伴關系，但對中美關系這一最重要的雙邊關系尚無一個雙方公認的說法。中國曾試圖與美國構建“建設性戰(zhàn)略伙伴關系”“建設性合作關系”“相互尊重、互利共贏的合作伙伴關系”“中美新型大國關系”等，但美國一直予以反對、質(zhì)疑或不表態(tài)，美國提出中國應成為“負責任的利益攸關方”，中國總體給予正面回應，但對超出自身國力的“負責任”行為也難以認可。中美關系到底是一個什么樣的關系，目前沒有一個清晰定位。沒有定位就意味著處理兩國關系時，雙方?jīng)]有共同認可的指導思想和標桿基準，其波動和變動不免較為劇烈和隨意。中美兩國應共同研究給予兩國關系一個明確定位，在此基礎上不斷彌合分歧，使兩國關系不斷向前發(fā)展，避免經(jīng)常回到原點、重走老路。

二是著眼中美經(jīng)貿(mào)合作增量，打牢中美關系的“壓艙石”。中美貨物貿(mào)易不平衡是客觀事實，但這種不平衡是全球產(chǎn)業(yè)布局、國際分工以及中美經(jīng)濟結構的不同、發(fā)展階段的不同引起的，存量資源結構很難一時改變。在中美經(jīng)貿(mào)關系上，不應總是糾纏在存量方面，應該放寬眼界，著眼增量，發(fā)現(xiàn)新機遇、新市場、新領域和新空間。中美應借一年期經(jīng)濟合作之機，深化在高技術、農(nóng)產(chǎn)品、能源貿(mào)易、服務貿(mào)易及美國基礎設施建設等方面的合作，增進雙邊經(jīng)貿(mào)往來和市場開放，加強經(jīng)貿(mào)政策協(xié)調(diào)和信息共享，消除雙邊貿(mào)易投資障礙，通過合作開發(fā)第三國市場等多種方式創(chuàng)造新的商業(yè)機會，持續(xù)有力地推動中美經(jīng)貿(mào)關系發(fā)展。

三是盡快重新啟動中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判。目前中美BIT談判已完成了34輪磋商，并交換了3次負面清單。特朗普上臺后，中美BIT談判已被擱置，當前雙方應盡快重啟該談判。BIT談判將為中美雙方帶來實實在在的利益，一方面有利于推進美國企業(yè)對中國投資，分享中國改革開放紅利，另一方面，也有助于擴大中國企業(yè)赴美投資，為美國經(jīng)濟復蘇注入活力。未來可在BIT基礎上，在適當?shù)臅r機、以適當?shù)穆窂介_啟中美BITT談判（BIT+Trade），早日啟動中美自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）談判，打牢中美關系的“壓艙石”。

四是堅定自身發(fā)展戰(zhàn)略不動搖，做好自己的事是抓住中美博弈主動權的關鍵。近年美國在經(jīng)濟領域給予中國的壓力，很多都與中國自身改革不到位、不徹底有關，如外資開放水平有待提高、知識產(chǎn)權保護不力、國有企業(yè)改革不徹底、匯率市場化機制不完善等。解決好中美之間的問題，避免在兩國博弈中處于被動地位，最重要的還是先把自身的事情做好。對內(nèi)，應堅定不移推進供給側(cè)結構性改革，在利率市場化、匯率市場化、財稅改革、知識產(chǎn)權保護等中美博弈的關鍵領域提前布局，不給美國向我發(fā)難的口實。對外，要不斷提高開放水平，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自貿(mào)網(wǎng)絡，增強在中美博弈中的主動權。

五是在雙邊與美國周旋的同時，放眼全球拓展多邊市場，創(chuàng)造回旋空間。盡管美國在與我國的經(jīng)貿(mào)糾紛中呈戰(zhàn)術進攻勢頭，但在全球多邊領域，美國正在呈現(xiàn)戰(zhàn)略收縮態(tài)勢，其領導能力正遭到全球質(zhì)疑，中國應抓住這一機遇，有所作為。在世界貿(mào)易組織（WTO）平臺，美國不時以退出WTO相威脅，要求WTO改革必須唯美國意志為唯一標準，各成員國十分反感，中國應積極站出來，團結盟軍，做全球化的新旗手。在多邊合作中，要以“一帶一路”為抓手，深化與沿線發(fā)達國家、發(fā)展中國家和不發(fā)達國家的多層次合作，以自貿(mào)區(qū)建設、國際產(chǎn)能合作、基礎設施建設、人民幣國際化等為手段，不斷擴大海外市場，降低對美國市場的出口依存度，最大限度創(chuàng)造對美博弈的回旋空間。