宗 仁，姚明霞

（1. 北京大學光華管理學院，北京 100871；2. 南京農(nóng)業(yè)大學工會，江蘇·南京 210095）

農(nóng)民成員權(quán)與宅基地制度改革探索

宗 仁1，姚明霞2

（1. 北京大學光華管理學院，北京 100871；2. 南京農(nóng)業(yè)大學工會，江蘇·南京 210095）

農(nóng)村宅基地制度是中國特有的制度，農(nóng)民依成員權(quán)可以獲得宅基地的福利，宅基地制度改革需要重構(gòu)其權(quán)利體系：明晰所有權(quán)、搞活使用權(quán)、保障發(fā)展權(quán)和設(shè)定抵押權(quán)，讓宅基地權(quán)利完整?！胺科薄?“地票”的制度設(shè)計可以主動推進宅基地的退出，同時需要有宅基地用途管制作為制度改革的保障。

成員權(quán)；宅基地；權(quán)利體系；房票與地票；用途管制

1 宅基地及其研究觀點概述

在土地私有制的人類歷史上，除了“皇家的”建筑園林和衙門、寺廟、宗祠等土地房產(chǎn)外，城鄉(xiāng)居民的“宅子”都是私有的，房屋及其院落屬于“私人領(lǐng)地”，地契是土地房產(chǎn)代代相傳的憑證。老宅老院往往是祖輩、父輩買房置地遺留下來的財產(chǎn)，屬于私產(chǎn)，土地與其之上的房屋形成完全的整合[1]。私有制下“房地合一”，也沒有特別的“宅基地”的概念。在新中國成立初期，只是對舊軍閥、反動派、大地主等沒收房產(chǎn)土地為國有或者分配給農(nóng)民，農(nóng)村里農(nóng)民的房產(chǎn)土地仍為私有，并頒發(fā)了土地所有證。在初級社階段同樣規(guī)定了“房屋地基不入社”。再經(jīng)過高級合作社和全面公社化的運動，宅基地變成了集體所有、由農(nóng)民使用，宅基地和房屋分屬于集體所有和農(nóng)民所有，這時候“宅基地”的概念出現(xiàn)了，宅基地是農(nóng)戶在農(nóng)村的住宅基地或者是作為集體成員向村社集體新申請用于建住宅的土地。中國特有的農(nóng)村宅基地制度形成并延續(xù)至今。

中國農(nóng)村宅基地制度具有依成員資格申請、福利分配、無償取得、限制流轉(zhuǎn)和權(quán)力不完整等特殊性。這些權(quán)利的限制和特殊性對農(nóng)民進城和城鄉(xiāng)人口流動帶來巨大影響。在城鎮(zhèn)化進程中，宅基地如何變成農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)，宅基地如何有償退出和自由流轉(zhuǎn)成為宅基地制度改革討論的熱點。

（1）宅基地制度的改革非常必要。劉守英認為，中國農(nóng)村的宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排，理應屬于改革的重要領(lǐng)域[2]。

（2）宅基地具有福利性和生存保障功能。王小映認為，從現(xiàn)行法律來看，農(nóng)民宅基地使用權(quán)是一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，是一種具有福利性質(zhì)的集體土地使用權(quán)[3]。溫鐵軍認為，在人地關(guān)系緊張且人口不斷增長的條件下，土地（包括宅基地）對農(nóng)村人口的社會保障功能已經(jīng)遠大于其作為生產(chǎn)資料的功能[4]。

（3）完善宅基地權(quán)利體系已成為共識。劉守英認為，宅基地制度的矛盾化解的基本思路是，明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系；改革宅基地無償獲得和集體成員分配制度；改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制[2]。王小映提出，宅基地的流轉(zhuǎn)可以參照城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟適用房改商品房的方式進行，以“付費升級”的辦法將宅基地使用權(quán)升級為一種可以轉(zhuǎn)讓的土地使用權(quán)如集體出讓土地使用權(quán)，這樣整個土地和房屋就可以進入市場流轉(zhuǎn)[3]。劉俊認為，宅基地使用權(quán)具有生存保障性、物權(quán)性、可轉(zhuǎn)讓性、有期限性等特點，允許農(nóng)村住宅自由交易利大于弊，為加快城市化進程，應該重構(gòu)宅基地權(quán)利體系[5]。王崇敏認為，農(nóng)民通過宅基地上房屋的買賣確實可以獲得財產(chǎn)性收入，因而禁止流轉(zhuǎn)可視為變相地對農(nóng)民權(quán)利的剝奪[6]。毛維國認為，農(nóng)民在處分自有住房及宅基地使用權(quán)方面應該和城鎮(zhèn)居民一樣享有平等的法律地位和權(quán)利，房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，限制農(nóng)民私有財產(chǎn)流轉(zhuǎn)，實際上是對農(nóng)民私有財產(chǎn)權(quán)利的剝奪[7]。

2 農(nóng)民成員權(quán)與宅基地的福利性

成員權(quán)是什么？成員權(quán)是作為某個集體（或團體）中的一員、一份子依照法律和集體內(nèi)部章程所擁有的各種權(quán)利，具體可包括占有、使用、收益、分配、知情權(quán)、表決權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉和被選舉、退出權(quán)等權(quán)力。

農(nóng)民成員權(quán)就是農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的權(quán)力，集體制度的本質(zhì)特征是其成員身份特征。農(nóng)村集體組織是一個合作組織，在合作組織中成員權(quán)的保障是該組織能否存續(xù)的核心。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)又是一個共有權(quán)，為全體成員共有，共有權(quán)人作為成員應該獲得公正平等的權(quán)力[8]。童列春認為，中國農(nóng)民成員權(quán)是指由中國法律制度確認的，有農(nóng)民身份者在村社集體關(guān)系中享有主體地位和利益份額的法律資格，中國農(nóng)民成員權(quán)是特定范圍農(nóng)民的群體性權(quán)利，可使集體權(quán)益回歸農(nóng)民，維護村社組織本旨，實現(xiàn)土地保障功能[9]。

農(nóng)民成員權(quán)實際也是農(nóng)村集體土地份額所有權(quán)的來源。在社會主義改造中，農(nóng)民作為個體把私有土地股份聯(lián)合，組成了“村社”集體，自己成為集體“大家庭”中的一員。因此，作者認為落實農(nóng)民成員權(quán)是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心，具體做法是明確所有權(quán)份額，實行“股份合作，人人共有”，建立農(nóng)地股份共有制[10]，這里不詳細論述。

農(nóng)民成員權(quán)除了可以擁有集體土地共有制下的共有權(quán)或者是所有權(quán)的成員份額外，還可以擁有土地承包的優(yōu)先權(quán)，集體組織將土地對外合作經(jīng)營的知情權(quán)和表決權(quán)，土地被征用的補償權(quán)，享受交通、教育、醫(yī)療、水利等公共服務的權(quán)力，還有就是獲得宅基地的資格，作為成員可以按戶為單位向村社集體申請一處宅基地。

目前的難點是農(nóng)民成員權(quán)資格的認定。由于土地分配長期與戶籍捆綁，加上兩輪土地承包的調(diào)整，成員資格認定成為一個比較復雜的問題，難點主要集中在“外嫁女”、“回遷人員”等成員資格的確認。筆者認為，成員權(quán)資格不應該有成年人與未成年人之區(qū)分，且集體成員資格應該以一個時點為界，原始確認，與戶籍登記不關(guān)聯(lián)。對“外嫁女”、“回遷人員”等問題盡可能用村規(guī)民約來解決，因為村規(guī)民約就相當于集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部章程。要堅持“增人不增地、減人不減地”的原則，將成員權(quán)實行靜態(tài)管理。宅基地的成員權(quán)還可以戶為單位，一戶一宅，今后人口適當增加的可以增房不增地。而且明確宅基地可以繼承，就不存在新成員申請宅基地問題。最后，可通過登記發(fā)證將成員的土地權(quán)力固化，不再調(diào)整。

宅基地過去都是“老宅子”，是祖?zhèn)鞯亩皇羌w分配的，隨著人口的增加和農(nóng)村自然分戶，新建住房的宅基地需要向集體組織申請，經(jīng)批準可以新獲得一塊宅基地，這就是農(nóng)民成員權(quán)享受的福利，也是全體成員農(nóng)地共有權(quán)的減少換得的福利。這個“福利”還體現(xiàn)在取得的無償性。農(nóng)村宅基地在分配方式上，以農(nóng)戶為單位、平均分配、無償取得宅基地使用權(quán)，且無期限性。這個福利權(quán)的取得類似于國有土地上的劃撥，是由集體土地所有者無償劃撥給有成員權(quán)資格的農(nóng)民。由于是內(nèi)部福利，集體成員以外的人就不能夠享受，因為宅基地的增加，就意味著本集體組織成員共有的農(nóng)地或者其他土地被調(diào)劑而減少。這一原則國家的政策法規(guī)規(guī)定有充分的體現(xiàn)。如果村民退出住宅，放棄這個福利，可以得到補償或者獎勵。但是宅基地福利資格只能享受一次，出售后不得再申請。宅基地轉(zhuǎn)讓與農(nóng)地份額所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓都可以分開。只有農(nóng)地份額所有權(quán)和宅基地全部轉(zhuǎn)讓了才意味著農(nóng)民失去了在農(nóng)村集體成員資格的全部權(quán)力。

宅基地作為成員福利保障，其生存保障功能遠大于財產(chǎn)權(quán)功能。農(nóng)村宅基地的性質(zhì)和權(quán)益有些類似于城市保障房。首先都是向一定資格條件的特定對象提供的福利，成員以外的群體不能享受，如保障房不提供給本城市以外的居民，也包括農(nóng)民；其次這個福利都只能享受一次，不能重復享受，福利轉(zhuǎn)讓了就永遠不能再獲得；由于其福利性質(zhì)，繼承、抵押和擔保的權(quán)益也是受限的，要遵循嚴格的規(guī)定（見表1，兩者的性質(zhì)與權(quán)益對比）。

表1 農(nóng)民宅基地與城市保障房性質(zhì)和權(quán)益對比Table 1 Comparison between the property and rights of peasants' homestead and those of urban indemni fi catory housing

3 農(nóng)村宅基地的權(quán)利體系重構(gòu)

3.1 宅基地所有權(quán)

首先得回答宅基地歸誰所有？也就是宅基地的所有權(quán)問題。不少學者從宅基地及其地上房產(chǎn)的歷史演變來分析，提出宅基地集體所有應該還原為私有，宅基地就像城市人住房一樣，事實成為家庭重要的財產(chǎn)權(quán)。筆者不贊同這樣的私有化。農(nóng)村土地集體共有產(chǎn)權(quán)形成以后，并不是所有宅基地都是祖?zhèn)飨聛淼?，因人口增加、分戶等新增加的宅基地都是福利分配、無償取得的，是村集體組織調(diào)劑劃撥給農(nóng)民建房使用的，既不是農(nóng)民在自己耕地上建房，也沒有減少農(nóng)民的承包地。實際土改以后農(nóng)村這么多年的發(fā)展，很多村莊都重新規(guī)劃建設(shè)了，祖?zhèn)鞯乃接欣险呀?jīng)很少，不是主流。因此，宅基地可以不實行私有化，而是與農(nóng)地一樣堅持土地集體所有制。集體所有是歸村一級還是村民小組一級？現(xiàn)在平原地區(qū)一般村民都已經(jīng)居住相對集中，土地也是幾個村民組平調(diào)和調(diào)劑而來，集中分配和規(guī)劃建設(shè)后，土地往往沒有村民小組界限，不同村民組的村民也是因宅基地自由選擇和建房先后而混居在一起，這樣的集中居民點，土地所有權(quán)可以歸村一級。即使沒有混居并能夠分出村小組界限，考慮到村莊道路、公共配套等的統(tǒng)一建設(shè)，可以像宣布城市土地屬于國有一樣，宣布集中的村莊宅基地歸村集體所有。如果像山區(qū)或者其他全村沒有集中居住的地方，每一個居民點都是相對獨立的一個自然村，甚至是某自然村的幾戶集中居住，這個居民點的宅基地所有權(quán)可以為村民小組所有。今后需要土地整理、集中建設(shè)時，村民小組可以與村集體互換土地。村集體或者村民小組集體的宅基地所有權(quán)由誰行使呢？筆者建議由所歸屬的村集體或者村民小組的經(jīng)濟組織——土地股份合作社來行使。因為今后會涉及宅基地整理、置換、調(diào)整等一系列與財產(chǎn)權(quán)利相關(guān)的利益，用代表農(nóng)民的經(jīng)濟組織比較妥當，村委會等行政機構(gòu)不是產(chǎn)權(quán)代表但可以依照村莊規(guī)劃審批和監(jiān)督。

3.2 宅基地使用權(quán)

這是與農(nóng)民關(guān)系最密切、農(nóng)民最關(guān)心的權(quán)力，毫無疑問，宅基地使用權(quán)及其地上房屋所有權(quán)歸農(nóng)戶所有，由農(nóng)戶的家庭成員共有。但按照現(xiàn)有法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)有占有、使用、收益三項權(quán)益，而宅基地使用權(quán)只有占有、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。而且宅基地是禁止買賣、不得抵押的，在繼承問題上也只能是由符合成員資格和申請宅基地條件的子女繼承，這些權(quán)力的限制讓宅基地使用權(quán)成為“殘缺產(chǎn)權(quán)”。劉守英說，宅基地按現(xiàn)在的法律規(guī)定是集體經(jīng)濟組織成員才有資格獲得，而且完全是以劃撥方式獲得，宅基地屬集體所有，不能出租、不能轉(zhuǎn)讓，集體組織以外的人不能獲得對宅基地的使用權(quán)，其結(jié)果是宅基地沒有進入市場[11]。改革中如何補救殘缺產(chǎn)權(quán)，賦予宅基地的收益權(quán)，宅基地可以進入市場，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)呢？筆者建議：

一是放開宅基地出租的經(jīng)營，允許農(nóng)民利用宅基地上房屋進行必要的經(jīng)營活動。農(nóng)民人均居住面積比較大，相對房屋寬裕，或者自己犧牲些生活空間換得收入。經(jīng)營形式有：開辦小賣部；開辦農(nóng)產(chǎn)品加工作坊。最直接的方式是房屋出租，這在城郊結(jié)合部尤為突出?，F(xiàn)在比較多的是開辦農(nóng)家樂飯莊和農(nóng)家客棧。這些收入都是合法合理的，應該鼓勵和支持。但要防止以擴大經(jīng)營規(guī)模的名義蓋違建、超標準建房，可以鼓勵農(nóng)戶成立農(nóng)家樂合作社，通過農(nóng)戶之間的合作盤活閑置房產(chǎn)發(fā)展民宿。

二是打破交易限制，探索非集體成員有償獲得的合法途徑。既然宅基地所有權(quán)歸集體，使用權(quán)轉(zhuǎn)讓應征得所有權(quán)人同意，未經(jīng)同意不得出租、轉(zhuǎn)讓。但可以規(guī)定：（1）宅基地的初始取得要求不能變，可以交易的只是村民已經(jīng)建成的住房；（2）房屋可以優(yōu)先轉(zhuǎn)讓給本集體組織的符合申請條件的村民，對這樣的轉(zhuǎn)讓可以給買賣雙方都給與一定獎勵；（3）規(guī)劃不予保留的村莊內(nèi)房屋禁止買賣，可以出租出借，并由村集體有計劃的回購，鼓勵村民換取城市或者小城鎮(zhèn)住房；（4）不論是城中村還是城郊結(jié)合部還是規(guī)劃保留的村莊，在征得土地所有權(quán)人同意后，村民房屋可以部分或者全部轉(zhuǎn)讓，但是原村民應提供保障其繼續(xù)生活居住的合法住房證明，不得再申請宅基地，而購房人是非本集體經(jīng)濟組織成員的（包括城市居民和其他村組的村民），應該向土地所有權(quán)人一次性繳納有償使用費用，相當于批租。并要接受產(chǎn)權(quán)登記、用途管制、繳納稅費等政府管理。也有人提出“雙軌運行”[12]，對這些人實行有償有限期使用。繳納費用后的房屋性質(zhì)與其他村民性質(zhì)一樣，只是有宅基地的使用權(quán)而不是所有權(quán)。但購房人再轉(zhuǎn)讓不需要買賣雙方重復繳費；（5）村民房屋轉(zhuǎn)讓前應該具備幾個條件：不超標或者超標已處理；四至清晰、面積準確，已經(jīng)進行了登記確權(quán)，未經(jīng)確權(quán)發(fā)證的不允許轉(zhuǎn)讓；無產(chǎn)權(quán)糾紛和家庭矛盾；（6）農(nóng)村宅基地可以繼承權(quán)，繼承人具備成員資格的可以直接取得，不具備資格的繳納一定費用；（7）嘗試對新申請戶改實物分配為貨幣化補助，用獎勵政策引導賣房人賣給本村新增戶。

3.3 宅基地發(fā)展權(quán)

筆者理解，土地發(fā)展權(quán)是指土地所有者在其所擁有土地上可以進行用途變更、開發(fā)利用強度與方式調(diào)整而獲利的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)應該歸于土地所有權(quán)人而不是土地使用權(quán)的受讓人或購買者，“土地發(fā)展權(quán)”被征收或者產(chǎn)權(quán)人放棄則可以獲得補償。國有土地上的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，集體所有的土地，其土地發(fā)展權(quán)歸集體所有。完整意義的發(fā)展權(quán)既包括用途的變更，也包括開發(fā)利用強度的調(diào)整?！鞍l(fā)展”可能源于農(nóng)地非農(nóng)化，也可以是工業(yè)改為商業(yè)，或者低密度開發(fā)改為高密度開發(fā)等等。

宅基地上是否可以設(shè)定發(fā)展權(quán)呢？一般認為土地發(fā)展權(quán)就是農(nóng)地非農(nóng)化的權(quán)利，又稱“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。給農(nóng)民一些農(nóng)地非農(nóng)化的用途轉(zhuǎn)換增值是合理的必要的，農(nóng)民自己的非農(nóng)用地被征收了當然也應該給予發(fā)展權(quán)補償。國家征收的農(nóng)村集體土地，如果是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，就是直接剝奪了農(nóng)民集體繼續(xù)在土地上獲取收益的權(quán)益，如果是征收的宅基地，也就是剝奪了農(nóng)民的居住發(fā)展權(quán)。農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）是已經(jīng)非農(nóng)化的土地，已經(jīng)取得發(fā)展權(quán)，被征收（用）應補償。發(fā)展權(quán)補償雖然是補給所有權(quán)人，但宅基地的發(fā)展權(quán)補償應主要補給被征收的宅基地直接使用人。如果是農(nóng)民退出宅基地呢？這個發(fā)展權(quán)也應獲得補償。宅基地退出，從集體組織與農(nóng)民成員之間關(guān)系來看，是成員對福利的放棄，應該有其他福利進行交換或者補償；從土地利用來看，實際是土地發(fā)展權(quán)的讓渡而獲得補償。

土地發(fā)展權(quán)的讓渡獲得補償應該是國土資源部制定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理論依據(jù)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實際就是不同區(qū)位的建設(shè)用地和農(nóng)用地在功能和空間上的位置互換。土地置換實際就是為實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而進行的土地互換。由于土地具有不可移動性，土地置換就有兩種形式，一是為在某區(qū)位上獲得某種用途的土地，而用另一區(qū)位的該種用途的土地來替換該區(qū)位的其它用途土地；二是為解決土地零碎分割或不合理邊界等進行的土地權(quán)屬的互換[13]。建設(shè)用地增減掛鉤是先由農(nóng)村建設(shè)用地在用途上置換為農(nóng)用地，然后農(nóng)村建設(shè)用地空間的減少可以置換城市建設(shè)用地空間的增加，相當于農(nóng)地“搬到”農(nóng)村，非農(nóng)地“搬到”城市，是土地用途和區(qū)位相結(jié)合的置換。但土地權(quán)屬不變，農(nóng)村集體建設(shè)用地復墾為農(nóng)地后，土地所有權(quán)仍然為集體所有。從人地關(guān)系來說，農(nóng)民進城，讓城市人口增加，農(nóng)民在農(nóng)村所享受的人均建設(shè)用地（住房、道路、教育、醫(yī)療等用地）都需要隨之轉(zhuǎn)移到城市，城市才能增加用地規(guī)模，相應給進城人口提供住房、教育、醫(yī)療等服務。資源配置與人口遷移相對應也是避免進城農(nóng)民土地資源的雙重占用問題。

這個置換過程既有農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的讓渡，使得城市周邊土地可以規(guī)劃為非農(nóng)用地，從而獲得農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益，也有農(nóng)村發(fā)展空間置換到城市的發(fā)展空間所帶來的區(qū)位級差收益，置換過程中能否釋放出土地級差收益則是置換運作的關(guān)鍵。這些收益補貼給農(nóng)村和農(nóng)民，可以讓農(nóng)業(yè)投入增加，讓農(nóng)民改善居住或者獲得進城購房的補貼。如重慶“地票”的運作，可以讓參與農(nóng)民平均每戶獲得10萬元的補貼。土地置換實現(xiàn)資金籌集，有了資金推動農(nóng)民進城，農(nóng)民進城將土地指標帶入城市，這與現(xiàn)在中央提出的“人地錢”掛鉤工程是一樣的，形成“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”的鏈條關(guān)系。

3.4 宅基地抵押擔保權(quán)

抵押是指抵押人和債權(quán)人以書面形式訂立約定，不轉(zhuǎn)移抵押財產(chǎn)的占有，將該財產(chǎn)作為債權(quán)的擔保。能否抵押的關(guān)鍵是抵押失敗后抵押物能否被流轉(zhuǎn)和處置。抵押權(quán)也是財產(chǎn)權(quán)的重要方面，往往是農(nóng)民既可以財產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移占有、保留退路，也可以獲得急需的資金支持。農(nóng)戶取得的宅基地使用權(quán)與其房屋所有權(quán)一起構(gòu)成用益物權(quán)，本應該可以抵押和擔保。但抵押失敗必然涉及轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部以抵押擔保的形式實際將房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給城市居民的很普遍，宅基地及其上面的房屋的抵押問題需要慎重研究。

那么如何設(shè)計抵押制度？筆者建議村集體經(jīng)濟組織自身應該有“土地銀行”等金融功能，村民宅基地及其房屋抵押應主要抵押給土地股份合作社，村民小組的合作社資金實力不夠的，可以由村集體資產(chǎn)合作社承接。抵押失敗的，可以由土地所有權(quán)人——村民小組或村集體經(jīng)濟組織處置。如果不是村集體組織接受抵押，也可以規(guī)范其操作主體與流程。宅基地可以入市轉(zhuǎn)讓的路徑打通，設(shè)定抵押權(quán)就沒有大的問題，關(guān)鍵是防范風險，抵押失敗農(nóng)村土地所有權(quán)及其利益不被侵占，宅基地管理的原則性規(guī)定沒有被突破即可?？赡苄枰?guī)定，不得抵押給企業(yè)，最好不直接抵押給個人，如果抵押給個人，今后處置交易要按照前面討論的入市轉(zhuǎn)讓規(guī)定執(zhí)行。另外，農(nóng)宅不全部抵押，防止抵押失敗農(nóng)民無房居住也是一個防范風險的辦法。

4 宅基地退出與置換——“房票”+“地票”

隨著城市化的推進，農(nóng)民大規(guī)模向城市流動，現(xiàn)在“空心村”已普遍存在。農(nóng)村常住人口大量減少，農(nóng)民到城鎮(zhèn)買房但仍然保留農(nóng)村住宅，宅基地人地關(guān)系不協(xié)調(diào)，土地資源被重復占用而浪費。宅基地如何自由退出？農(nóng)民如何用農(nóng)村住房換得城市住房？這些成為宅基地制度改革討論的熱點。

我們需要建立公正合理的宅基地退出機制，不論是本集體組織內(nèi)的交易轉(zhuǎn)讓，還是有償退出或者宅基地換城鎮(zhèn)住房，都能夠體現(xiàn)在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)上，都能夠體現(xiàn)在福利保障的互換和退出獎勵上。這里重點提出的就是宅基地如何換城市住房，解決農(nóng)民居住進城。筆者研究城郊結(jié)合部農(nóng)村征地拆遷發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民住房征收拆遷的政策設(shè)計是對農(nóng)民房屋建筑價值進行評估和作價收購，同時結(jié)合原房面積和實際居住的農(nóng)村集體成員人口，確定被拆遷戶可以購買的住房面積。南京的做法是給農(nóng)民購買安置房補貼，一般是按照安置房價格的80%補貼。例如南京市建鄴區(qū)2013年農(nóng)民安置房價格在5200元/m2，被拆遷戶可以獲得原房補償800元/m2、區(qū)位補償150元/m2和購房補貼4160元/m2（5200元/m2的80%），基本相當于“一比一”價格“舊房換新房”。這個拆遷安置房一般在城市近郊，屬于保障房性質(zhì)，按照保障房進行供應管理。這個拆遷過程農(nóng)民用宅基地獲得哪些權(quán)益？一是換得購買保障房的資格，二是因拆遷獲得購買保障房的價格補貼。他們是被動進城的農(nóng)民，因宅基地被征收而獲得城市住房保障。

農(nóng)民主動進城怎么辦？筆者建議參考拆遷的做法，通過“房票”+“地票”的制度設(shè)計，解決農(nóng)民自由選擇城市保障住房，“一票走天下”。具體來說，農(nóng)民將宅基地連同住房交給宅基地所有權(quán)人，所有權(quán)人——村或者村民小組經(jīng)濟組織報經(jīng)上級相關(guān)政府主管機關(guān)審核認可后，給交房戶一張“房票”，房票上載明該戶可購買的保障房面積；同時原房屋回收人給交房農(nóng)民提供就近城市保障房價格的一定比例購房補貼。宅基地退出補貼標準與征地拆遷的補助標準一樣，這個政策設(shè)計的主導思想就是退出方法和標準基本與征地拆遷并軌。村集體經(jīng)濟組織作為房屋回收人，對回收的宅基地進行整理復墾，換得建設(shè)用地增減掛鉤指標，也就是“地票”；擬進城農(nóng)民可以在全國范圍內(nèi)自由選擇入戶城市，購買哪個城市的保障房就按照哪個城市的保障房價格承擔費用，價高自己補、價低自己賺，并應該在購房后立即獲得“市民資格”。向進城農(nóng)民提供保障房的城市（人口流入地）從農(nóng)民所屬地（人口流出地）村組中獲得“地票”，地票面積可以按農(nóng)戶購房建筑面積的一定比例計算，這個比例要考慮給村組集體留一些余地，如按建筑面積的二分之一折算成土地面積，同時向地票提供方——農(nóng)民所屬地集體經(jīng)濟組織支付地票費用，這個經(jīng)濟組織應該是土地股份合作社。農(nóng)民的宅基地退出都可以選擇交給自己的集體經(jīng)濟組織——土地股份合作社，也可以由合作社優(yōu)先回購，也可以抵押給合作社。土地股份合作社的錢就來自于“地票”收入。

這個制度設(shè)計的關(guān)鍵點在于，一是農(nóng)民在農(nóng)村的福利換得城市住房保障福利；二是農(nóng)民可根據(jù)自己的就業(yè)或其他意愿自由選擇享受住房的城市；三是流入地與流出地之間的資源交換更加直接，“房票”、“地票”全國流通，體現(xiàn)了“人、地、房、錢”的直接掛鉤。農(nóng)民進入哪個城市，就給這個城市帶來相應土地空間，相應農(nóng)民減少了在農(nóng)村的用地空間。另外，這個“房票”在放棄購買城市保障房的情況下，可以折算成貨幣化補貼，進城或者進鎮(zhèn)購買商品房，也可以鼓勵農(nóng)民置換或者入股產(chǎn)業(yè)用房。

如果農(nóng)民并不是進城，而是需要異地安置在另一個村集體經(jīng)濟組織的宅基地上時，可以由縣鎮(zhèn)一級政府統(tǒng)籌安排，接受村可以分享“地票”收益，被安置村民可以享有接受村的宅基地使用權(quán)，但不享受接收村的其他農(nóng)民權(quán)益。同時應放棄所在集體經(jīng)濟組織的宅基地使用權(quán)并簽訂協(xié)議，對原宅基地及其房屋進行處置，并注銷原宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。

在具體操作上，如何把整村搬遷與零散回購結(jié)合是關(guān)鍵，建議規(guī)劃撤并村莊要限制交易和主動回購結(jié)合，堅持循序漸進、分步退出，適當拉長搬遷置換過程，尊重民意，給農(nóng)民一些選擇時間；劃小復墾區(qū)規(guī)模（如10畝左右），交一片、墾一片、驗一片，并給相應地票指標。外業(yè)上采用GPS對地塊勘測定界；內(nèi)業(yè)對比高清衛(wèi)星圖像，結(jié)合“二調(diào)”進行分析，確定土地權(quán)屬、面積和地類。初始調(diào)查后，在衛(wèi)片監(jiān)測下動態(tài)管理，整村退出與農(nóng)戶單獨退出結(jié)合起來，把運動式的推進變成長期常態(tài)的持續(xù)推進過程。

在這樣的置換過程中，比較受質(zhì)疑的是宅基地新復墾的農(nóng)地與城市周邊被占用農(nóng)地的質(zhì)量差別問題。劉銳說，農(nóng)村宅基地介于耕地與城市土地之間，容易復墾為耕地，不具有資產(chǎn)屬性[14]。過去的土地觀是耕地是不可再生的資源，耕地質(zhì)量好壞除了與氣候、降水和灌溉條件等有關(guān)外，一個非常重要的因素是長期形成的耕作層。耕作層是耕地精華，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。據(jù)國土資源部通報，2015年起我國全面推進建設(shè)占用耕地剝離耕作層土壤再利用工程[15]?！罢鞯夭徽魍?、移民又移土”，通過“移土培肥”，建設(shè)占地耕作層土壤得到剝離再利用，可以大大提升新復墾耕地的質(zhì)量，使寶貴耕地“起死回生”。如果這一做法能夠成為強制性要求，耕地的置換又可以演變成為“耕作層”的置換。

5 宅基地的用途管制

如何管控好農(nóng)村宅基地，實現(xiàn)只減不增，讓人隨地走，把人均用地空間帶入城市？從城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系上來看，農(nóng)村居民點有很多類型，農(nóng)民宅基地也不能隨意退出，除了農(nóng)民自身意愿的選擇外，更重要應該取決于土地用途管制，而用途管制的依據(jù)就是根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的居民點規(guī)劃編制的土地利用總體規(guī)劃。在規(guī)劃中明確要擴大、保留、合并、拆除的居民點，并分別確定劃入相應的土地規(guī)劃分區(qū)，制定相應管制規(guī)則。

由于農(nóng)民能否在城市安家落戶，農(nóng)民自己是否耕種承包地，是否要給自己留個退路等問題，農(nóng)村居民點撤并是一個相當長期的過程，這個居民點規(guī)劃的實現(xiàn)周期應該很長，但可以有明確的分階段目標，分階段控制。筆者建議可以按規(guī)劃是否保留大致進行以下分類：

A類（不保留）：集聚人口在300人以下，或者村莊空心化已經(jīng)達到50%以上，或者該居民點配套設(shè)施不全且農(nóng)戶的承包地流轉(zhuǎn)在70%以上；

B類（不保留）：集聚人口在300～1000人左右，有一定的公共服務配套，但人口逐年減少而不再增加的村莊。

C類（動態(tài)確定是否保留）：1000人以上村莊或者較大集鎮(zhèn)，有與小城市同等的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施，有一定規(guī)模的工商產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動，社區(qū)管理有穩(wěn)定的稅收保障。

D類（保留）：不論人口規(guī)模大小，屬于歷史文化名村、旅游特色村或者其他應該保留的村莊。

E類（按城市規(guī)劃改造）：城市（城鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊，或者與城市規(guī)劃區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)連片的村莊。

然后對這幾類村莊落實規(guī)劃，分類管制：

第一，對A類村莊，嚴禁新增宅基地，禁止新建房屋，限制房屋流轉(zhuǎn)交易，只能由村組集體經(jīng)濟組織回購，不得長期出租，不得抵押，鼓勵主動退出并獲得可交換保障房的“房票”，不再增加任何基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的土地供應。這類村莊政府可以制定5～10年的計劃，分年度按項目主動實施增減掛鉤工程。

第二，對B類村莊，控制新增宅基地，符合申請資格的，可以嘗試貨幣化，或者買本村愿意流轉(zhuǎn)的宅基地，農(nóng)民可以將宅基地連同房屋賣給本集體組織符合資格的成員（要符合“一戶一宅”），但不得賣給本集體經(jīng)濟組織以外的居民，可以出租，可以設(shè)定一定年限的抵押，可以將宅基地退給村集體組織并獲得可交換保障房的“房票”，如果具備連片條件，村組集體也可以將連片宅基地整理為耕地換得“地票”，可以適度配置完善一些占地規(guī)模小的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施配套。這類村莊政府可以制定10～20年的計劃，每年分片實施，逐步撤并，如果村莊退化到符合A類條件，也可以整體推進。

第三，對C類村莊，首先動態(tài)分析人口集聚或者分散的態(tài)勢，如果像東部沿海發(fā)達地區(qū)，人口不斷流入城市，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例較高，村莊空置率高且不斷增加，應該不予保留，向B類和A類逐步引導。管制要求同B類。

如果與上述情況相反，城市化程度低，村莊配套齊全，實際居住人口沒有大規(guī)模和快速減少，可以確定為保留村莊，至少是30～50年的規(guī)劃期內(nèi)保留。這時的管制措施是，控制新增宅基地，鼓勵舊村整理，鼓勵建多層聯(lián)排住宅，節(jié)約出來的土地按照城市居民點規(guī)劃增加和完善城市功能，或者發(fā)展工商業(yè)。農(nóng)民宅基地在“產(chǎn)權(quán)補救”后可以自由入市，買賣、出租、抵押不受限制，這個區(qū)域宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。如果拆遷重建，可以獲得就地安置或者貨幣補償。

第四，對D類保留村莊，首先要保留村莊的特色與風貌，不得隨意拆建，可以通過必要環(huán)境整治，改善村莊居住配套設(shè)施，保證水電氣、網(wǎng)絡、環(huán)衛(wèi)、污水處理等于城市一樣；農(nóng)民可以利用住宅發(fā)展民宿，可以出租，也可以在“產(chǎn)權(quán)補救”后可以自由入市，買賣、抵押不受限制，宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。

第五，對E類村莊，首先要按照規(guī)劃的要求控制開發(fā)建設(shè)，在村莊內(nèi)新建建筑、翻建住宅等既要符合土地管理法的要求，也要符合城市規(guī)劃法的要求，但在城市實施規(guī)劃開發(fā)建設(shè)前，農(nóng)民的權(quán)利不應受到過多限制。農(nóng)民宅基地在“產(chǎn)權(quán)補救”后可以自由入市，買賣、出租、抵押不受限制，宅基地不可以退出換得可交換保障房的“房票”。如果拆遷重建，可以獲得就地安置或者貨幣補償。

6 結(jié)語

宅基地制度改革中，確定農(nóng)民成員權(quán)是基礎(chǔ)，構(gòu)建宅基地權(quán)利體系是關(guān)鍵，設(shè)計宅基地的退出機制則是當前問題導向，加強宅基地的用途管制是新制度實施的重要保障。

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Novel exploration of the membership of peasants and reform of the homestead system

ZONG Ren1, YAO Ming-Xia2
(1. Guanghua School of Management, Peking University, Beijing 200781, China;
2. Labour Union, Nanjing Agricultural University, Jiangsu Nanjing 210095, China)

The rural homestead system is a special system in China, in which peasants can get homestead welfare based on their membership. Reform of homestead system is needed to reconstruct the system of rights: to clarify ownership,invigorate the right to land use, safeguard the rights of development, and legalize liens. Together, such rights complete the picture of homestead rights. The design of the “house ticket” and the “l(fā)and ticket” in this system can push forward the withdrawal of the homestead. Meanwhile, control over homestead use is necessary to pave the way for this system reformation.

peasant membership; homestead; the system of rights; the “house ticket” and the “l(fā)and ticket”; control over usage of land

F301.2

A

2095-1329(2017)04-0012-06

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.04.004

2017-09-29

修回日期:2017-10-08

宗仁(1971-),男,博士后,主要從事土地規(guī)劃及土地制度與政策研究,南京市建鄴區(qū)人民政府副區(qū)長.

電子郵箱:zongrenxp@msn.com

聯(lián)系電話:025-87778866