楊偉偉　王云平

摘要：農村居民點用地整理作為土地綜合整治的重要組成部分，在有效增加耕地面積和滿足建設用地指標需求方面發(fā)揮了越來越重要的作用，科學合理地進行農村居民點潛力分析是農村居民點整理工作順利開展的前提和依據(jù)。從整理潛力的可實現(xiàn)角度，將農村居民點用地整理潛力歸為理論潛力和現(xiàn)實潛力，介紹了不同整理潛力測算方法的原理，總結了不同整理潛力測算方法的優(yōu)缺點及適用范圍，并提出未來農村居民點整理潛力測算發(fā)展的建議，使農村居民點用地整理潛力測算方法更系統(tǒng)更合理，為土地整治規(guī)劃編制和農村居民點整理工作提供參考。

關鍵詞：農村居民點用地；整理潛力；理論潛力；現(xiàn)實潛力

中圖分類號：S154.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）20-3941-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.20.036

Abstract： As an important part of the comprehensive improvement of land，the rural residential area has played an increasingly important role in effectively increasing the cultivated land area and meeting the demand index of the construction land. The scientific and rational analysis of the rural residential potential is the smooth completion of the rural settlements to carry out the premise and basis. The paper collects and collates the research results related to the potential of rural settlements，and classifies the potential of rural residential land consolidation as theoretical potential and realistic potential from the viewpoint of the realization potential of finishing potential was classfied. The principle of different potential measurement methods were introduced. The paper summarizes the advantages and disadvantages of different methods and the scope of application were summarized，and the suggestions on the future development of rural residential settlements were put forward，and made the rural residents land use potential consolidation method more systematic and more reasonable，which could provide reference for land preparation planning and rural settlement.

Key words： rural residential land； consolidation potential； theoretical potential； realistic potential

改革開放以來，中國一直處于城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展階段，一方面快速發(fā)展的經濟與不斷增長的人口對建設用地的大量需求加劇了與耕地保護之間的矛盾；另一方面大部分農村都存在臟、亂、差的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為布局散亂、結構不合理等，嚴重阻礙了中國社會經濟的發(fā)展。2005年國土資源部提出的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策和黨的十六屆五中全會提出的社會主義新農村建設，推進農村居民點整理工作。農村居民點整理工作的開展不僅可以有效增加建設用地指標，而且可以優(yōu)化農村布局，改善農村生態(tài)環(huán)境。

農村居民點整理的內涵是從宏觀上對農村居民點的數(shù)量、布局進行調整以及從微觀上對農村居民點用地規(guī)模和內部結構、布局進行的綜合調整[1]。然而，對農村居民點用地整理潛力進行科學合理地測算是農村居民點整理開展的關鍵環(huán)節(jié)，對農村居民點整理的順利開展有著重要意義?？茖W準確地測算農村居民點用地整理潛力，不僅可以顯示一定時期內農村居民點整理潛力的時空特征，為農村居民點整理戰(zhàn)略部署以及編制土地利用總體規(guī)劃提供重要的依據(jù)[2]，而且還可以為優(yōu)化村莊布局結構、改善村莊生態(tài)環(huán)境、提高土地利用率，提供理論依據(jù)。本研究在對現(xiàn)有的潛力測算方法進行歸納和總結的基礎上，分析了各種潛力測算方法的優(yōu)缺點及適用范圍，為完善中國農村居民點整理潛力測算體系提出了建議，使得農村居民點整理潛力計算體系更系統(tǒng)、計算方法更科學、計算過程更合理、計算結果更準確。

1 農村居民點整理潛力內涵

在《縣級土地開發(fā)整理規(guī)劃編制要點》[3]中，農村居民點整理潛力是指在一定時期、一定生產力水平下，采取工程技術、土地產權調整等一系列措施，對現(xiàn)有農村居民點改造、遷村并點等，可增加有效耕地及其他農用地面積及改善村莊生態(tài)環(huán)境的能力。丁恩俊等[4]從生態(tài)環(huán)境方面考慮，認為農村居民點整理潛力在減少村莊建設用地面積或增加有效農用地面積的基礎上，還包括實現(xiàn)土地增值的潛力和改善農村生態(tài)環(huán)境的潛力。農村居民點整理潛力根據(jù)潛力的可實現(xiàn)程度可以分為理論潛力和現(xiàn)實潛力，理論潛力是指不考慮影響農村居民點整理的自然、經濟、社會等因素測算出來的整理潛力，在實踐中并不一定可以實現(xiàn)；而現(xiàn)實潛力是在分析眾多影響因素后可實現(xiàn)的那部分整理潛力，具有實際可操作性。endprint

2 理論潛力測算方法研究

農村居民整理理論潛力是指在不考慮影響農村居民點整理的自然、經濟、社會等因素和約束條件下測算出來的整理潛力，在實踐中并不一定可以實現(xiàn)。理論潛力的測算方法主要有人均建設用地指標法、戶均建設用地指標法、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法、農村居民點閑置率法。由于人均建設用地指標法和戶均建設用地指標法都是以國家政策標準為依據(jù)的，這兩種方法統(tǒng)稱為政策指標法。

2.1 政策指標法

2.1.1 人均建設用地指標法 人均建設用地指標法是指《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制手冊》（國土資發(fā)[2002]57號）中的規(guī)定農村居民點整理潛力的測算方法。其是以農村居民點用地現(xiàn)狀面積和《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》（GB50188—93）中規(guī)定的人均建設用地面積乘以現(xiàn)有農村人口（規(guī)劃目標年農村人口）所構成的理論用地面積的差值來計算整理的潛力。

ΔS=Sxz-Sa×Pxz（或Pgh）

式中，ΔS——農村居民點用地整理潛力；Sxz——農村居民點現(xiàn)狀用地面積；Sa——國家人均用地標準；Pxz——農村居民點現(xiàn)狀人口數(shù)；Pgh——農村居民點規(guī)劃年人口數(shù)。

該方法是中國《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制手冊》中規(guī)定的測算方法，也是《縣級土地開發(fā)整理規(guī)劃編制要點》（GB/T 19231-2003）中推薦的測算方法。該方法優(yōu)點在于計算方法簡便、計算結果較為客觀，部分省、市、縣級土地開發(fā)整理規(guī)劃中的農村居民點用地潛力都用該方法進行測算。許多學者采用該方法進行了農村居民點整理潛力工作的研究，例如王雨桐[5]運用人均建設用地指標法測算了沛縣四鎮(zhèn)的農村居民點整理潛力；陶運平等[6]采用人均建設用地標準法測算了朔州市的農村居民點整理潛力。在農村居民點整理潛力測算過程中，該方法難以衡量空間區(qū)域的差異性，并且缺乏對于農村居民點整理潛力釋放影響因素的考慮，測算結果往往比實際偏大、難以實現(xiàn)。

2.1.2 戶均建設用地指標法 戶均建設用地指標法是計算農村居民點用地整理潛力的常用的政策指標法之一，該方法實質上與人均建設用地指標法相同。戶均建設用地指標法是通過居民點用地現(xiàn)狀面積、國家規(guī)定的戶均農村居民點用地指標以及研究區(qū)規(guī)劃期的戶數(shù)3個元素來計算農村居民點用地整理潛力。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》，中國農村宅基地確定標準與人均耕地面積相關聯(lián)[6]，人均耕地0.133 hm2以上的村，每戶不準超過400 m2；人均耕地0.067～0.133 hm2的村，每戶不準超過300 m2；人均耕地0.067 hm2以下的村，每戶不準超過200 m2。該方法是應用農村居民點用地現(xiàn)狀面積減去政策規(guī)定的戶均宅基地面積與戶數(shù)的乘積得到整理潛力。

ΔS=Sxz-Sp×M

式中，ΔS——農村居民點用地整理潛力；Sxz——農村居民點現(xiàn)狀用地面積；Sp——國家戶均用地標準值；M——規(guī)劃期戶數(shù)。

戶均建設用地指標法是以農戶為單元測算潛力，更加符合中國農村宅基地獲取和使用的現(xiàn)實情況。但該方法忽視了農戶數(shù)和農戶家庭結構的變化，導致計算結果比實際偏大。與人均建設用地指標法相同，該方法一般適用于省、市、縣級土地開發(fā)整理規(guī)劃中的農村居民點用地潛力的測算。在農村居民點整理潛力研究中，陳竹安等[7]、李衡等[8]采用戶均建設用地指標法分別測算了東鄉(xiāng)縣農村居民點整理潛力和黑龍江省2020年農村居民點通過土地整理等措施可以挖掘的潛力。

2.2 農村居民點內部閑置率法

農村居民點內部閑置率法[9]是通過對研究區(qū)內的典型樣點地區(qū)閑置土地面積進行調查統(tǒng)計，獲取土地閑置率，然后將研究區(qū)農村居民點用地總面積乘以典型樣點區(qū)土地閑置率得到研究區(qū)整理潛力的方法。

ΔS=S×a

式中，ΔS——農村居民點用地整理潛力值；S——研究區(qū)農村居民點總面積；a——研究區(qū)土地閑置率。

賈玫[9]通過對吉林省典型樣點調查統(tǒng)計，確定村莊內部土地閑置率為6%，以此測算吉林省通過農村居民點整理可節(jié)約土地面積3.33萬hm2。農村居民點閑置率法可相對精確地測算出典型村莊土地利用現(xiàn)狀的閑置面積，進而推算出整個研究區(qū)的農村居民點可整理潛力。但是該方法也存在不足，一方面該方法僅考慮了農村居民點內部閑置土地的整理潛力，忽視了農村居民點內部非閑置部分的整理潛力以及影響潛力轉化的現(xiàn)實因素，計算結果偏??；另一方面典型區(qū)域的土地閑置率不能代表整個研究區(qū)的土地閑置情況，因此調查測算出來的數(shù)據(jù)不能客觀地反映整個研究區(qū)的整理潛力[10]。該方法適用于中小尺度范圍的農村居民點整理潛力測算研究。

2.3 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法

隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農村人口不斷涌入城鎮(zhèn)，農村人口的變化對農村居民點整理潛力產生了較大影響，城鎮(zhèn)化水平提高使得農村居民點用地面積減少，有學者提出了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法[10]。該方法是以研究區(qū)所在省、市規(guī)劃期用地和人口標準為依據(jù)，根據(jù)農村居民點用地現(xiàn)狀面積與農村居民點用地規(guī)劃期末面積的差值來確定研究區(qū)農村居民點整理潛力。

ΔS=Sxz-SGH

式中，ΔS——農村居民點整理潛力值；Sxz——研究區(qū)現(xiàn)狀農村居民點面積；SGH——規(guī)劃目標年農村居民點面積。

劉筱非等[11]采用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法測算了重慶市渝北區(qū)農村居民點整理潛力。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃測算法與政策指標法的兩種方法相比，沒有本質區(qū)別，均以國家或地區(qū)的政策指標為標準進行測算，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法優(yōu)點在于涉及到因城鎮(zhèn)化水平提高導致農村人口和農村建設用地發(fā)生變化的因素，但是忽視了不同區(qū)域人口在空間轉移上的差異性和閑置居民點的盤活問題[12]。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制一般都是以市（縣）域城鎮(zhèn)的結構和布局為單元，因此，該方法適用于大中尺度范圍的農村居民點整理潛力測算。

3 現(xiàn)實潛力測算方法研究

農村居民點用地整理現(xiàn)實潛力是在分析眾多影響因素后可實現(xiàn)的那部分整理潛力，具有實際可操作性。在土地利用規(guī)劃中，運用人均建設用地指標法、戶均建設用地指標法、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法等潛力測算方法可以簡單、客觀準確地計算出農村居民點用地潛力，有利于合理地規(guī)劃農村居民點用地，為編制土地利用規(guī)劃提供理論依據(jù)。然而，在農村居民點用地整理過程中還受到自然、社會經濟、農戶意愿等方面多種限制因素的影響。運用政策指標法（人均建設用地指標法和戶均建設用地指標法）、農村居民點閑置率法、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法等傳統(tǒng)方法測算出來的農村居民點用地整理潛力僅是農村居民點用地整理的理論潛力，并不符合現(xiàn)實情況。因此，有的學者在理論潛力測算的基礎上，采用多因素綜合評價法構建理論潛力修正體系并確定指標權重，得出修正系數(shù)，將理論潛力轉化為現(xiàn)實潛力。有的學者從農戶意愿角度出發(fā)，將農戶意愿量化得出修正系數(shù)，計算出更加符合實際的整理潛力。endprint

3.1 多因素綜合評價法

多因素綜合評價法是指運用多個指標對多個參評單位進行評價。農村居民點用地整理是受自然、社會經濟、生態(tài)環(huán)境以及農戶意愿等多因素影響的社會活動。多因素綜合評價法可以將理論潛力轉化為現(xiàn)實潛力，通過選取具有代表性的評價指標構建評價體系并采用熵權法、層次分析法確定權重，測算出農村居民點用地整理的現(xiàn)實潛力。

多因素綜合評價法是目前應用較多的測算整理潛力的方法，它的優(yōu)點在于多方面考慮了影響研究區(qū)域整理的限制因子，計算結果符合一定的現(xiàn)實情況；缺點在于忽視了農村居民點用地整理潛力釋放是一個長期的演進過程，在構建評價指標體系時，缺乏從時間尺度上對整理潛力評價指標的動態(tài)預測。多因素綜合評價潛力測算法適用于測算縣級以上大、中尺度的農村居民點用地整理潛力。劉義等[13]、禹波[14]、劉名沖等[15]在運用人均建設用地標準法測算出農村居民點用地整理理論潛力的基礎上，采用多因素綜合評價法，從自然、社會和經濟3個方面選取指標構建評價體系，分別測算了天水市秦州區(qū)、山西省稷山縣、河北省太行山山前平原區(qū)的整理潛力。石詩源等[16]、胡偉偉等[17]、曲衍波等[18]、劉玉等[19]運用政策指標法法計算了研究區(qū)的理論潛力，并選取自然、社會、經濟、生態(tài)4方面因素相關指標構建綜合評價體系。王筱明等[20]以濟南市為例，采用戶均建設用地標準法測算農村居民點用地整理潛力的基礎上，從地形、社會經濟、土地資源以及宅基地利用4個方面選取了多個指標，構建了農村居民點用地整理潛力修正體系，將理論潛力轉化為了現(xiàn)實潛力。魏洪斌等[21]從自然、經濟、社會、成本和效益5個角度選取指標建立了整理潛力修正體系，測算了重慶市開縣的整理現(xiàn)實潛力。宋文等[22]以甘肅省臨夏縣北塬地區(qū)為例，從影響整理潛力的自然、經濟、社會、土地資源利用和宅基地利用等因素中選取指標，建立綜合指標評價體系，將理論潛力轉化為現(xiàn)實潛力。

綜合許多專家學者的研究，農村居民點用地整理潛力的影響因素主要歸納如下：自然環(huán)境因素、社會因素、經濟因素、生態(tài)因素、效益因素以及資源結構。但許多研究都未考慮農戶搬遷意愿對農村居民點整理潛力的影響，研究結果缺乏一定的可操作性。

3.2 基于農戶意愿

在農村居民點用地整理潛力釋放的過程中，農戶是農村居民點用地整理工作開展的主體，農戶整理意愿是農村居民點用地整理項目能否順利開展的關鍵因素，農戶的整理意愿決定了農村居民點用地整理潛力釋放的可行性。因此，部分學者開展了農戶意愿的調查，并將調查結果量化處理，構建理論潛力修正系數(shù)，將理論潛力轉化為現(xiàn)實潛力。樊芳等[23]以農戶整理搬遷意愿為限制條件，構建了農村居民點人均建設用地指標法改進模型，定量分析了賓陽縣基于農戶搬遷意愿的農村居民點整理現(xiàn)實潛力?？籽┧傻萚24]從農村居民點政策指標、農戶意愿與空間分布3個方面構建農村居民點整理潛力修正體系，探討了嘉魚縣農村居民點整理現(xiàn)實潛力。

基于農戶意愿的農村居民點用地整理潛力測算方法的優(yōu)點在于充分考慮了農戶搬遷整理意愿，使研究結果具有一定的實際可行性。但在了解農戶意愿的過程中需要一定的人力、物力，工作量較大。因此，該方法適用于中、小尺度的農村居民點用地整理潛力測算研究。另外，該方法忽視了自然、社會經濟、生態(tài)等因素對農村居民點用地整理的影響，測算結果不符合實際情況。

3.3 模式法

農村居民點用地整理潛力測算模式法[25]是根據(jù)研究區(qū)的自然、社會經濟、生態(tài)安全等因素，確定不同區(qū)域的農村居民點整理模式，依據(jù)不同的整理模式擇優(yōu)選擇不同的整理潛力測算標準，確定不同整理模式下研究區(qū)域的整理范圍，進而測算整個研究區(qū)的農村居民點用地整理潛力。

林常春等[26]在分析研究區(qū)自然條件、社會經濟、土地利用及規(guī)劃布局等因素的基礎上，將盧龍縣分為規(guī)劃村莊改造模式、生態(tài)搬遷模式、遷村并點模式以及內部改造模式，分別提出了對應不同模式的測算農村居民點用地整理潛力的方案城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法、戶均法、人均法以及閑置率法。閆東浩[25]以延慶縣為研究對象，選取了自然、社會經濟等因素分析了延慶縣規(guī)劃期內農村居民點用地整理的3種模式為向城鎮(zhèn)集中、向中心村集中和原地改造等，依據(jù)全縣不同區(qū)域整理模式確定了不同的整理潛力測算方法為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃法、農村居民點內部閑置率法，最后測算出全縣農村居民點用地整理總潛力2 219.24 hm2。

模式法是結合研究區(qū)域的自然、社會、經濟等影響農村居民點整理的眾多因素，分析不同地形條件下不同整理模式的農村居民點用地整理范圍，確定不同區(qū)域范圍內農村居民點用地整理模式和整理潛力測算方法，其測算結果在一定程度上揭示了研究區(qū)域的整理潛力，為農村居民點用地整理潛力測算開辟了一個新視角。在農村居民點用地整理過程中，農戶搬遷意愿、資金來源保障、政府政策支持一直都影響是農村居民點用地整理開展的關鍵因素。然而模式法忽視了對農戶搬遷意愿以及資金保障等的量化分析，使得相關的研究結果缺乏實際可行性。

3.4 其他方法

劉明香等[27]通過實地調查、遙感判讀、數(shù)理統(tǒng)計等方法運用公式：村莊整理潛力=現(xiàn)狀居民點用地面積-規(guī)劃末居民點面積+新建房面積-建設占用農村居民點面積，對花垣縣農村居民點整理潛力進行了分析。董明宇[28]在諸城市的農村居民點整理潛力研究中，采用人均建設用地法、戶均建設用地法及宅基地閑置率法分別測算了研究區(qū)整理潛力，并通過對3種方法的賦權得到綜合整理潛力。朱曉華等[29]以山東省禹城市13個典型村為研究對象，使用高分辨率遙感影像（分辨率0.25 m），通過GIS技術遙感判讀解譯出待整理區(qū)域空置宅基地、廢棄宅基地、空閑地、坑塘水面及打谷場5種地類面積，得出整理潛力。

4 總結

中國各地的自然條件和社會經濟條件存在差異，不同的時間和空間尺度所采用的整理潛力測算方法有所不同。因此，要依據(jù)不同區(qū)域的實際情況，遵循最優(yōu)原則，有差別地選擇適合各研究區(qū)的潛力測算方法，科學合理地計算農村居民點用地整理潛力。然而中國農村居民點用地整理潛力測算方法體系還存在一定的問題，例如現(xiàn)有的農村居民點用地整理潛力測算方法有的對農村居民點整理影響因素考慮不全面；有的未深入調查，忽略了宅基地以外的整理潛力；有的缺乏對評價指標的動態(tài)預測，忽視了農村居民點未來的發(fā)展變化等。為構建一套科學、合理地農村居民點用地整理潛力測算體系，提出以下改進措施。endprint

1）實地調查，確定潛力構成。農村居民點用地整理對象一般是指那些臟、亂、差以及用地不集約的待整理的農村居民點。農村居民點用地內部組成較復雜，一般由宅基地、公共設施和交通用地、綠地、坑塘地等構成，不同的用地方式下整理潛力測算方法是不一樣的。上述方法缺乏對宅基地以外其他用地整理潛力的分析。因此，在探討農村居民點用地整理潛力時，要開展實地考察，判定不同地勢情況下宅基地、公共設施和交通用地、綠地、坑塘地等的面積和可整理比例。

2）尊重農戶意愿，確保權益。農戶是農村居民點用地整理工作開展的主體，農戶的意愿是影響農村居民點用地整理工作能否順利開展的主要因素。在分析農村居民點用地整理潛力時，不僅要研究區(qū)域的自然、社會經濟等因素對農村居民點用地整理潛力的影響，而且要調查分析農戶整理搬遷意愿，并將農戶意愿量化，使農村居民點用地整理潛力測算結果具有實際可行性。

3）充分應用3S技術，開展動態(tài)監(jiān)測。3S技術不僅可以高效、方便、準確地了解土地利用的變化，而且基于高分辨率遙感影像的土地利用信息提取為土地利用動態(tài)監(jiān)測提供了強有力的技術支持。農村居民點整理潛力釋放是一個持久、動態(tài)、漸進的過程，一方面，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，部分農村人口轉移到城鎮(zhèn)，農村建設用地面積減少，相應的農村居民點可整理面積就發(fā)生改變，另一方面，隨著社會經濟的快速發(fā)展，資金來源越廣、資金投入越多，農戶參與整理的意愿就越強烈。因此，在分析農村居民點用地整理潛力時，應該把社會經濟水平、城鎮(zhèn)化水平、資金投入量、農戶整理意愿等納入整理潛力影響因素范圍，充分利用3S技術，開展對農村居民點用地信息的快速準確提取和動態(tài)監(jiān)測；同時要結合實地調查、測量和問卷調查等獲取農村居民點信息的途徑，充分了解村莊尺度的土地利用現(xiàn)狀，構建村莊用地詳細分類系統(tǒng)，實現(xiàn)對農村居民點內部用地及其周邊空閑與未利用地的準確調查，計算各區(qū)域不同時間尺度上農村居民點用地可整理的潛力。

4）全面考慮影響因子，構建合理的評價指標體系。綜合眾多專家學者的觀點，多因素綜合評價潛力測算方法在農村居民點用地整理潛力研究中是應用較多的方法。該方法潛力測算結果的準確度與評價指標體系的構建息息相關。因此，在構建評價體系時，一方面，應遵循綜合性、代表性的原則，全面考慮影響潛力釋放的自然環(huán)境因素、生態(tài)安全因素、社會經濟因素、社會可接受因素和政策規(guī)劃因素；另一方面，應深入調查，充分考慮農戶搬遷意愿，規(guī)范潛力評價指標體系和模型。另外，農村居民點用地整理潛力釋放是一個持久、動態(tài)、漸進的過程，在構建理論潛力修正體系時，應把時間變化相關因素納入評價指標體系，實現(xiàn)評價指標體系的動態(tài)預測。

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