文/石子堅(jiān)

內(nèi)部的嚴(yán)格管理
——一論美國警察執(zhí)法規(guī)范化

文/石子堅(jiān)

石子堅(jiān)，中國人民解放軍原特等射手，1988年自費(fèi)赴美國留學(xué)，獲喬治 ·華盛頓大學(xué)刑偵系碩士學(xué)位，先后就職于美國監(jiān)獄局、警察局、特警隊(duì)，因多次參與破獲重大刑事案件以及包括美國總統(tǒng)在內(nèi)的政要警衛(wèi)多次受到嘉獎。現(xiàn)任上海公安學(xué)院特聘教授，高級教官，國家級特警教學(xué)團(tuán)隊(duì)學(xué)科帶頭人，上海市東方學(xué)者，海外名師，出版了11本專著，發(fā)表了30余篇論文，其中《我在美國當(dāng)警察》被評為全國暢銷書。被多家警察院校聘為特聘教授，并為全國各地實(shí)戰(zhàn)部門授課并指導(dǎo)訓(xùn)練。多次獲得上海市公安局科技成果發(fā)明獎，擁有多項(xiàng)國家專利。

警察執(zhí)法規(guī)范化是一個(gè)努力多年但依然受到公眾和媒體普遍關(guān)注的熱點(diǎn)警務(wù)問題。什么是規(guī)范，如何制定規(guī)范以及如何懲治不規(guī)范的執(zhí)法行為？公眾似乎更加期待理性、專業(yè)、具體的實(shí)現(xiàn)路徑和時(shí)間表。美國警察內(nèi)部的嚴(yán)格管理概括起來應(yīng)該包括四個(gè)規(guī)范。

一、 規(guī)范法治思維

美國新警培訓(xùn)周期一般為六個(gè)月左右，基本培訓(xùn)目標(biāo)就是使學(xué)員實(shí)現(xiàn)從一個(gè)平民到執(zhí)法者的過渡，最本質(zhì)的改變是法治思維的建立和鞏固，而非背誦一堆法律定義。其中包括對警察職業(yè)定位的認(rèn)同、依法執(zhí)法理念的樹立、逆向思維方式的形成以及如何在執(zhí)法規(guī)范與行政命令沖突時(shí)做出正確選擇的能力。

1．警察的職業(yè)定位

1829年，英國內(nèi)政大臣羅伯特·比爾敦促議會通過了《大都市警察法》，據(jù)此建立了倫敦大都市警察局，現(xiàn)代意義上的警察制度正式誕生，他也成為舉世公認(rèn)的現(xiàn)代警察之父。在他倡導(dǎo)的建警創(chuàng)制12條原則基礎(chǔ)上，又補(bǔ)充了建警九大原則，共同構(gòu)成了完整的第一次警務(wù)革命的核心內(nèi)容。其中一條重要原則就是強(qiáng)調(diào)警察應(yīng)該一直為實(shí)現(xiàn)其功能而行動，而不能用于個(gè)人或國家復(fù)仇的工具。因此，警察院校都應(yīng)該開設(shè)《中外警察發(fā)展史》作為必修課。

2．依法執(zhí)法

在對警察職業(yè)定位認(rèn)同的基礎(chǔ)上，依法執(zhí)法也就順理成章了。但警察不能直接依據(jù)憲法、刑法指導(dǎo)并規(guī)范執(zhí)法行為，而需要一套完備的執(zhí)法細(xì)則作為支撐。無論是全國統(tǒng)一的警察執(zhí)法手冊還是各省區(qū)市根據(jù)各自執(zhí)法環(huán)境所制定的地方執(zhí)法手冊都是人民警察執(zhí)法辦案不可或缺的操作規(guī)范和執(zhí)法守則。

3．逆向思維

自我保護(hù)的本能與奮不顧身，眼見為實(shí)與透過現(xiàn)象看本質(zhì)等都屬于職業(yè)警察與普通公眾思維方式及行為方式的顯著區(qū)別。例如，普通公民聽到槍聲時(shí)可能不知所措或驚慌失措，而訓(xùn)練有素的警員則會迅速利用掩體并立即進(jìn)行反擊。尤其是要人警衛(wèi)人員，會毫不遲疑地用自己的身體為警衛(wèi)對象擋子彈，這些區(qū)別是平時(shí)教育訓(xùn)練的積累在突發(fā)事件時(shí)的本能反應(yīng)，是一種職業(yè)特質(zhì)，絕非一次熱血沸騰的動員大會所能奏效的。

再如，我們看到的闖紅燈、逆行、超速等違章行為都不過是表象，看似交通違章的背后可能隱藏著某種刑事犯罪行為。舉世震驚的美國阿克拉荷馬聯(lián)邦大樓爆炸案，恐怖分子麥克維就是因?yàn)閷?shí)施爆炸后超速而被警察攔截，那位美國警察未被其超速的假象所蒙蔽，而是層層剝筍，去偽存真，最終將剛剛發(fā)生的恐怖襲擊與麥克維超速聯(lián)系起來，將其依法逮捕。由此看來，再遇到貌似交通違章的行為還是先不要急于以禮相待，你可能面對的正是一名恐怖分子。

4．當(dāng)執(zhí)法規(guī)范與行政命令發(fā)生沖突

執(zhí)法規(guī)范并不排斥行政命令，前提是行政命令必須嚴(yán)格依據(jù)執(zhí)法規(guī)范而不能以言代法。執(zhí)法實(shí)踐中，情況千變?nèi)f化，行政主管往往因面對特殊情況而不得不做出某種變通，在不違背立法原意的前提下，行政領(lǐng)導(dǎo)適時(shí)做出可操作且有安全保障的行政決定，不乏是對執(zhí)法規(guī)范的良性互動和有益補(bǔ)充。

這就產(chǎn)生一個(gè)問題，即警員明知上級主管的決定有悖于執(zhí)法規(guī)范時(shí)怎么辦？例如，美國執(zhí)法手冊規(guī)定，押解異性嫌犯必須由兩名警員執(zhí)行。筆者在美國當(dāng)警察時(shí)就曾抓捕過一名帶毒女嫌犯，當(dāng)我請求911支援時(shí)，得到的回復(fù)是暫時(shí)無人有空。代班負(fù)責(zé)人便口頭授權(quán)我單獨(dú)實(shí)施押解。根據(jù)執(zhí)法規(guī)范，我首先提醒負(fù)責(zé)人應(yīng)該由兩人共同執(zhí)行，但負(fù)責(zé)人依然堅(jiān)持由我一人押解，此時(shí)，我就必須服從，而且一切后果將由負(fù)責(zé)人承擔(dān)。如果我不進(jìn)行提醒而無條件執(zhí)行命令，我將承擔(dān)一切后果。事后女嫌犯還真對我提出性侵犯的投訴，由于我嚴(yán)格按規(guī)范用對講機(jī)匯報(bào)了押解的起始時(shí)間和地點(diǎn)，并在經(jīng)過重要地標(biāo)時(shí)及時(shí)進(jìn)行了通報(bào)，所以內(nèi)部調(diào)查科認(rèn)為我并不具備作案的時(shí)間和條件，投訴無效。

二、規(guī)范執(zhí)法用語

規(guī)范警察執(zhí)法用語的意義在于樹立并維護(hù)警察公眾形象，強(qiáng)化警民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平正義。規(guī)范執(zhí)法用語不應(yīng)也不必強(qiáng)求千人一腔，即不分場合，不問對象，千篇一律，那樣并不利于警民良性溝通互動，繼而獲得公眾對警察執(zhí)法行為的普遍支持，相反，有可能招致更多的質(zhì)疑和投訴。

1．禁止使用侮辱性、諷刺性用語

警察必須對公眾予以尊重，這是警民溝通對話的基礎(chǔ)，警察不可自認(rèn)為高人一等，盛氣凌人，對普通公民和違章者大呼小叫，指手畫腳，不能用“你趕著去投胎”等訓(xùn)斥超速者。不應(yīng)將個(gè)人情緒帶入執(zhí)法過程，否則只能招致質(zhì)疑和反彈，難以達(dá)到公民自覺守法、配合執(zhí)法的理想境界。

2．禁止使用有罪推定的問話

根據(jù)現(xiàn)代刑法理論，刑事犯罪的舉證責(zé)任在于控方而非嫌犯自身。類似“你知道為什么被拘留的嗎”或“知道為什么抓你嗎”之類將舉證責(zé)任推給嫌犯的問話都應(yīng)當(dāng)被禁止。

3．禁止使用誘導(dǎo)性問話

所謂誘導(dǎo)性問話特指在問話中隱藏著預(yù)期答案的問話，如“昨晚12時(shí)你在某某兇殺案現(xiàn)場對吧”。規(guī)范的問話應(yīng)該是“某日某時(shí)你在哪里，在做什么”?；蛘撸案鶕?jù)證人指控，某日某時(shí)你曾出現(xiàn)在某某兇殺現(xiàn)場，你對此有何解釋”。規(guī)范的訊問應(yīng)該給嫌疑人一個(gè)充分解釋的機(jī)會，而非誘導(dǎo)其進(jìn)入偵查員的思路。

4．禁止以下八種形式的問話

“你過來”——表示一種強(qiáng)勢，容易招致反彈。

“跟你說不明白”——表示缺乏耐心，關(guān)閉溝通大門。

“這是法律規(guī)定”——表示理屈詞窮，搬出法律壓人。

“這不關(guān)你的事”——表示對方多管閑事，為自己理虧下臺階。

“你想讓我做什么呢”——表示以退為進(jìn)，并無解決問題誠意。

“你怎么總是如何如何呢”——表示閃爍其詞，避實(shí)就虛。

“我可不再重復(fù)了”——表示最后通牒，實(shí)則虛張聲勢。

“我這是為你好”——表示無可奈何，裝好人蒙混過關(guān)。

三、 規(guī)范執(zhí)法權(quán)力

執(zhí)法資格或權(quán)力包括兩個(gè)方面，一是有無的問題，二是權(quán)限多少的問題。

1．哪些人員不具備警察執(zhí)法資格或執(zhí)法權(quán)

一般而言，學(xué)警、輔警以及在家停職休病假的警員都不具有警察執(zhí)法資格。

學(xué)警上崗實(shí)習(xí)必須由有執(zhí)法資格的警員帶領(lǐng)，從事輔助性執(zhí)法工作而不能獨(dú)當(dāng)一面直接執(zhí)法。發(fā)生問題也由帶班警員或上級主管負(fù)責(zé)。學(xué)警的身份應(yīng)當(dāng)明確，不應(yīng)有意向公眾隱瞞。

輔警不是警察，沒有執(zhí)法資格或執(zhí)法權(quán)，只能在警員帶領(lǐng)下從事輔助性執(zhí)法行為，如協(xié)助指揮交通。美國輔警還可單獨(dú)實(shí)施違章停車管理行為并有權(quán)開罰單，但僅限于靜止的機(jī)動車輛。美國執(zhí)法規(guī)范禁止輔警從事或參與其他執(zhí)法活動，違者將受到嚴(yán)懲。輔警并不具備警察執(zhí)法能力和專業(yè)知識，更容易發(fā)生不規(guī)范執(zhí)法問題，而直接影響的卻是警察形象。

因傷殘全職休假但依然保留警察身份的警務(wù)人員是否有執(zhí)法權(quán)？以美國為例，警員因傷殘不能上班，需要醫(yī)生開具證明，警察康復(fù)后恢復(fù)工作，也需要醫(yī)生開具證明，沒有醫(yī)生證明帶病堅(jiān)持工作屬于違法行為，會受到紀(jì)律懲戒。警員休病假期間則被暫停一切執(zhí)法權(quán)力，必須交出配槍、警徽，也不準(zhǔn)著警服，如同普通公民。另外還有一些特殊規(guī)定，如高級警官（局長）被劫持為人質(zhì)時(shí)即自動喪失一切執(zhí)法資格，其任何形式的命令均告無效，下級不必執(zhí)行，直至人質(zhì)危機(jī)解除。

明確哪些人員在什么條件下沒有執(zhí)法資格或執(zhí)法權(quán)十分重要，既有利于相關(guān)人員自律，也便于監(jiān)督，發(fā)生執(zhí)法失誤時(shí)也好明確責(zé)任。

2．全部執(zhí)法權(quán)與部分執(zhí)法權(quán)

這就是執(zhí)法權(quán)多少的問題，與職務(wù)高低權(quán)限大小不同，特指相同級別的警員，因身體狀況不同而導(dǎo)致的執(zhí)法資格受到限制。

警員因傷病從事輕工作時(shí)，如因病臨時(shí)從刑警崗位調(diào)到窗口工作，其部分執(zhí)法權(quán)應(yīng)被臨時(shí)停止。如抓捕罪犯和制服犯罪的權(quán)力，即使在他面前發(fā)生刑事案件，他也沒有制止犯罪的權(quán)利和義務(wù)，因?yàn)槠渖眢w條件不勝任。但他仍有請示報(bào)告，發(fā)現(xiàn)證據(jù)，指證嫌犯等其他權(quán)利和義務(wù)。

3．武力使用等級

口頭警告、肢體制服、使用警械以及致命武力四個(gè)等級早已成為國際警界的共識，本文不再贅述。但必須強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即武力使用等級的選擇和適用必須從行政命令中解放出來，變?yōu)榫瘑T在現(xiàn)場進(jìn)行自我裁量的權(quán)力，成為執(zhí)法辦案的支撐手段。這需要進(jìn)行一系列的專業(yè)培訓(xùn)和完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，切不可靠一紙行政命令就一哄而上。

4．如何對待投訴

執(zhí)法者與執(zhí)法對象本身就是一對矛盾，有人投訴屬于正?，F(xiàn)象，問題是應(yīng)當(dāng)區(qū)分有效投訴與無效投訴以及中傷誹謗。所謂有效投訴是指警察辦案中確實(shí)存在過錯(cuò)或失誤，查證屬實(shí)的要追究涉案警員的法律責(zé)任。而無效投訴則指投訴人由于對法律、程序或自我訴求產(chǎn)生認(rèn)知偏差，誤認(rèn)為警察沒有規(guī)范執(zhí)法。無效投訴對涉事警員沒有任何影響，反而應(yīng)該適時(shí)給予鼓勵(lì)。中傷誹謗當(dāng)然是無中生有，編造事實(shí)，栽贓誣陷，不僅被誣陷的警員不受任何影響，還應(yīng)將投訴者繩之以法。

都說警察是紀(jì)律部隊(duì)，是非不清還算什么紀(jì)律部隊(duì)？警察也有權(quán)利需要保護(hù)，也需要有能說理的地方而不應(yīng)忍辱負(fù)重，委曲求全。美國的“紀(jì)檢”即所謂內(nèi)部調(diào)查科都是由一線辦案的精英組成，直接對一把手局長負(fù)責(zé)，不受其他行政權(quán)力干預(yù)，不受輿論和媒體綁架。

四、 規(guī)范從嚴(yán)治警

沒有規(guī)矩不成方圓，沒有獎懲就不會有人自覺遵守規(guī)矩。規(guī)范從嚴(yán)治警，就是要將警隊(duì)內(nèi)部的獎懲機(jī)制納入法治規(guī)范，逐步削弱行政權(quán)力的非法干預(yù)和影響。

首先，需要全力打造一支專業(yè)、獨(dú)立的紀(jì)檢隊(duì)伍。紀(jì)檢崗位專業(yè)性強(qiáng)，不僅關(guān)系到公眾對法制的信任，也關(guān)系到警員的從警生涯。紀(jì)檢干部必須是警察實(shí)務(wù)的精英骨干，是警隊(duì)內(nèi)部的“青天”。不僅精通警務(wù)，而且敢于堅(jiān)持原則，為人正直，不畏權(quán)勢。紀(jì)檢部門既應(yīng)該成為一線警員有冤能伸、有苦能訴的清水衙門，也應(yīng)該手握利劍有錯(cuò)必究，令警員有所敬畏，不敢越雷池半步。紀(jì)檢部門應(yīng)該嚴(yán)格依法辦案，不受行政權(quán)力非法干預(yù)，不被媒體和輿論綁架。

其次，警察獎懲制度也要與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)該沖破傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣勢力的束縛，現(xiàn)代警務(wù)管理早已將無償加班、多勞不多得以及帶病堅(jiān)持工作視為警務(wù)管理之弊端，屬于應(yīng)當(dāng)克服之列。 美國執(zhí)法手冊獎勵(lì)忠于法律、精通警務(wù)、身經(jīng)百戰(zhàn)而毛發(fā)無損的精英，不鼓勵(lì)一味蠻干和無謂犧牲的墓碑英雄。獎勵(lì)團(tuán)隊(duì)協(xié)作而不突出個(gè)人英雄。

第三，美國警察出庭作證制度，將偵查活動暴露在法庭之上供司法、律師、被告人、媒體以及公眾監(jiān)督。其意義不僅可以監(jiān)督警察對實(shí)體法、程序法的運(yùn)用是否規(guī)范，而且也將警察（包括鑒定人員）的職業(yè)操守和從業(yè)歷史暴露在光天化日之下供大家評判，不僅有利于公共監(jiān)督，而且督促相關(guān)人員自律自強(qiáng)，杜絕自己從警生涯染上污點(diǎn)，使警隊(duì)成為世人崇敬、歹徒喪膽的紀(jì)律部隊(duì)，成為法律的忠誠衛(wèi)士和社會穩(wěn)定的基石。