李卓

西方國家最早開始嘗試PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，在緩解政府資金壓力，提高項目合作效率方面取得了一定成效。盡管目前各國PPP實踐中并沒有針對綠色PPP項目制定專門的政策規(guī)定和管理體系，但是從一些具體案例中，依然能夠為綠色PPP找到大量有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)。借鑒國外PPP發(fā)展和管理的先進經(jīng)驗，對完善我國現(xiàn)有PPP相關(guān)政策制度、解決綠色PPP項目開發(fā)和管理過程中暴露出的各種問題，都具有積極的意義。

綠色PPP的國際經(jīng)驗

一是設(shè)置排他性保障條款和靈活的價格調(diào)整機制。綠色PPP項目大多周期較長，項目運營過程中不可避免地可能受到規(guī)劃調(diào)整、政策變化、政府換屆，以及違約行為的影響，面臨經(jīng)營風(fēng)險。因此，以上位法的形式明確政府責(zé)任和義務(wù)，保障PPP參與方利益是各國常用的做法，包括專項法規(guī)、國家元首行政命令，以及國家政府指導(dǎo)性文件、操作指引等。除此之外，國外政府會通過在項目協(xié)議中明確排他性保障條款或設(shè)置靈活的價格調(diào)整機制等手段，保障社會資本方的合理收益

例如20世紀末馬其頓的Jegunovce鎮(zhèn)市政垃圾PPP項目，由Delva公司中標，項目的全部運營風(fēng)險由Delva公司承擔(dān)。為保障Delva公司的合理收益，Jegunovce市政和Delva簽訂了特許經(jīng)營合同，并在合同中設(shè)立了排他性條款，授予Delva公司收集當(dāng)?shù)丶彝ダ芭c工業(yè)企業(yè)、公共機構(gòu)等直接簽訂垃圾收集合同的獨家權(quán)利，作為回報，Delva公司每年向市政支付其當(dāng)年利潤的8%。從實施的效果看，Delva公司后續(xù)運營中的大部分收入都來自于工業(yè)企業(yè)和機構(gòu)，包括學(xué)校、警察局和郵局等。由于項目運行穩(wěn)定，Delva公司和市政也一直保持了良好的合作關(guān)系。該項目的成功也為其他類似的市政固體垃圾PPP項目提供了參考和借鑒。

而同樣是市政固體垃圾PPP項目，1994年保加利亞魯塞（Rousse）的項目則是通過設(shè)置靈活的價格調(diào)節(jié)機制來保障社會資本的利益。該項目由德國RWE公司作為社會資本進行運營，RWE和魯塞市政垃圾管理公司成立了項目公司“Rousse – REB Ecoservice”Ltd負責(zé)市政固體垃圾的管理運營活動。項目公司按照預(yù)先協(xié)議的費用比例向魯塞市政收取費用，項目合同規(guī)定如果通貨膨脹、燃料或者勞動成本上升超過10%，雙方可以就服務(wù)的價格進行調(diào)整。這樣的合同安排模式為后續(xù)項目提供了有益的范本。

二是細化明確經(jīng)營管理績效標準。嚴格準入條件、規(guī)范合同管理以及加強后續(xù)運營監(jiān)督，是確保PPP項目的穩(wěn)定運行、實現(xiàn)預(yù)期效果的基礎(chǔ)保障。英國政府在2001年頒布的《公私合作指南》中，就對參與PPP的社會資本方的專業(yè)能力、運營能力和資本實力等，都提出了嚴格的標準，要求擁有超過25%或7000萬英鎊的市場份額，資質(zhì)優(yōu)良。

三是預(yù)先確定合理的退出機制。完善合理、市場化導(dǎo)向的退出機制是社會資本方參加PPP不可或缺的另一項重要保障。英國、澳大利亞等國都頒布了專門的合同管理指南和相關(guān)細則，對于未來項目執(zhí)行過程中可能發(fā)生的各種變化規(guī)定了明確的方法和流程，包括項目終止、所有權(quán)轉(zhuǎn)移、項目延期、服務(wù)變更、價格調(diào)整等，尤其對PPP項目社會資本方退出機制做出了明確的規(guī)定。按照國外實踐，PPP社會資本方退出的機制包括：政府或國有企業(yè)回購、向其他市場主體轉(zhuǎn)讓、通過資產(chǎn)證券化方式退出等。

四是明確責(zé)任分工和風(fēng)險分擔(dān)。法國佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯跨國鐵路是1995年歐洲決定將PPP模式引入歐洲TEN-T鐵路連接網(wǎng)建設(shè)中后開始建設(shè)的一條鐵路線路，由法國和西班牙兩國共同建設(shè)。項目總投資10億歐元，特許經(jīng)營期為50年，項目建設(shè)會得到法國、西班牙和歐盟共5.4億歐元的補助。在本項目中，政府負責(zé)項目的設(shè)計，社會資本方則負責(zé)項目的建設(shè)、融資和特許經(jīng)營期內(nèi)的運營，雙方在合同中對于項目后期的維護和運行績效做了嚴格的界定。如果社會資本方?jīng)]有滿足合同績效要求，則會受到政府的罰款。另外，由于運營風(fēng)險主要由社會資本方承擔(dān)，政府和社會資本方雙方均采取了一系列措施努力降低項目風(fēng)險，包括：從融資角度來看，政府給予大量補貼，占到建設(shè)成本的57%；社會資本方也為項目提供銀行擔(dān)保等資金支持。此外，在預(yù)測鐵路客運量時，雖然社會資本方有意愿來最大限度地增加鐵路客運量，但法國、西班牙兩國政府基于客觀因素給出了比較準確的預(yù)測結(jié)果，為風(fēng)險合理分擔(dān)奠定基礎(chǔ)。

完善綠色項目PPP模式的

幾點建議

一是釋放環(huán)境資源價值，完善投資回報機制。綠色PPP項目公益性較強，除市政污水和垃圾處理等能夠在未來產(chǎn)生穩(wěn)定收益的項目外，其他如水源保護、生態(tài)修復(fù)、水體治理等類別的項目都需依靠政府付費來支持。因此，釋放綠色項目所帶來環(huán)境效益或資源的價值，探索建立相關(guān)投資回報機制，吸引社會資本的參與，才能減輕政府的財政負擔(dān)，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)進一步擴容。具體來說，可以積極利用環(huán)境修復(fù)及治理所產(chǎn)生的環(huán)境資源價值，嘗試采用資源組合開發(fā)模式，將單純的環(huán)境修復(fù)和治理項目同其他能夠創(chuàng)造穩(wěn)定收益的資源開發(fā)項目相結(jié)合，包括修復(fù)地區(qū)周圍的土地開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟等。例如，區(qū)域山水田林的生態(tài)修復(fù)同周邊生態(tài)旅游開發(fā)相結(jié)合，土壤修復(fù)與土地開發(fā)、耕地占補平衡等有機結(jié)合，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的共生發(fā)展模式。又如，在畜禽養(yǎng)殖糞便處理、農(nóng)作物秸稈、垃圾處理機污水處理等行業(yè)積極推行資源化處理，在進行環(huán)境污染物處理的同時向下游資源利用延伸，以此形成新的收益來源，釋放潛在市場潛力。

二是創(chuàng)新環(huán)境治理模式，推動環(huán)保企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新。應(yīng)積極鼓勵社會資本方、環(huán)保企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，從而降低環(huán)境治理等綠色項目的運營成本，并通過PPP項目靈活的定價和調(diào)價機制，將項目執(zhí)行過程中降低成本而產(chǎn)生的額外利潤讓與社會資本方，這樣最大限度地形成對社會資本方進行環(huán)境治理模式創(chuàng)新的正向激勵機制。例如，對于農(nóng)村垃圾處理項目，考慮就地推行資源化利用，從而減少垃圾治理的轉(zhuǎn)運成本等。又如，對于農(nóng)村生活污水處理、垃圾處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治等項目根據(jù)行業(yè)進行打包，在更大一級的行政區(qū)域內(nèi)，如以市為單位進行整合，選擇專業(yè)社會資本統(tǒng)一建設(shè)運營。endprint

三是針對環(huán)保類PPP項目公司制定稅收優(yōu)惠政策，吸引社會資本參與。建議考慮研究出臺針對綠色項目PPP的稅收優(yōu)惠政策，在PPP項目公司成立和到期資產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓兩個階段，在增值稅、所得稅等主體稅種上給予一定優(yōu)惠力度，以切實降低PPP項目公司的經(jīng)營成本，提高社會資本參與綠色PPP項目的積極性。

四是嚴格綠色PPP項目績效付費機制，倒逼市場準入門檻提升。綠色PPP項目的最終目的是提供環(huán)境公共服務(wù)供給，改善環(huán)境質(zhì)量。嚴格執(zhí)行按績效的付費機制是保證環(huán)境服務(wù)供給質(zhì)量的重要手段，也是倒逼環(huán)保PPP項目提高準入門檻的有效措施。在環(huán)保類PPP項目的方案論證和財政雙評階段，建議環(huán)保主管部門對環(huán)保PPP項目的環(huán)境改善效果與對應(yīng)付費機制進行重點評審，對于環(huán)境績效考核不明確、不可行或按績效付費機制不合理的環(huán)保類PPP項目，堅決予以否決，不予納入國家或當(dāng)?shù)豍PP項目庫。

五是建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規(guī)劃機制。目前，我國實行三年滾動中期財政規(guī)劃制度，而綠色PPP項目的周期普遍可以達到20年甚至30年，在如此長的時間跨度內(nèi)，面對政府財政收入和支出存在很大不確定性以及政府還需將PPP支出納入財政支出的情況下，如何既確保PPP項目長期穩(wěn)定運行、保障社會資本方合理收益，又穩(wěn)妥控制政府財政支出壓力和風(fēng)險，就顯得至關(guān)重要。

為解決上述問題，應(yīng)嘗試建立覆蓋PPP項目全生命周期的財政規(guī)劃和管理機制，對PPP項目的建設(shè)、運營、績效達成情況進行動態(tài)跟蹤，并據(jù)此調(diào)整政府財政規(guī)劃中因PPP項目而產(chǎn)生的支出義務(wù)和責(zé)任；探索建立科學(xué)、全面的PPP 項目財政風(fēng)險監(jiān)管技術(shù)、方法及配套的財政風(fēng)險監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度。例如，在PPP項目運營階段，可以考慮建立財政風(fēng)險動態(tài)監(jiān)管模型，及時發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對PPP項目運營中的新問題；編制PPP項目全周期財政風(fēng)險管理手冊，為控制PPP項目財政風(fēng)險提供具體指引。

對于PPP項目的全周期管理，應(yīng)重點抓住項目運行績效監(jiān)管。一方面要防止社會資本方通過PPP項目獲取暴利，另一方面還要防范由于市場等因素導(dǎo)致項目合同無法按計劃履行，導(dǎo)致政府不得不對項目進行收購，給政府帶來額外財政負擔(dān)。政府可以考慮通過定期審閱項目公司的財務(wù)報表、項目運行情況報告、第三方核查等方式，對PPP項目的建設(shè)和運行進行監(jiān)督，對可能發(fā)生財政的風(fēng)險及時進行預(yù)警和處置，保障項目平穩(wěn)運營。

六是選擇社會資本應(yīng)將運營能力作為核心考量因素。PPP模式的核心是通過公私合作，依靠專業(yè)機構(gòu)提升公共服務(wù)和設(shè)施的運營效率。因此，地方政府在選擇合作伙伴時，應(yīng)把運營管理的專業(yè)能力，作為核心考量因素，實現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的初衷。為此，在PPP項目招標采購環(huán)節(jié)中，除了對建筑施工資質(zhì)，以及融資能力進行評審?fù)?，還應(yīng)對主體的運營管理資質(zhì)和能力、業(yè)務(wù)經(jīng)驗等設(shè)定明確的標準，并制定明確的項目運營技術(shù)標準和跟蹤考評方式。通過咨詢第三方機構(gòu)，詳細測算項目的規(guī)模、質(zhì)量要求、投資額度、補貼缺口等信息，并在招標時對社會資本方的技術(shù)方案進行評審，不僅有助于提升對合作方長期運營管理能力的篩選，更有助于減少不合理低價中標的現(xiàn)象，確保PPP項目長期穩(wěn)定運營。這不僅有助于保障PPP項目運營管理的質(zhì)量，也能夠有效地避免不合理低價中標現(xiàn)象的蔓延。

七是借助綠色金融政策“東風(fēng)”，推動綠色PPP模式和政策創(chuàng)新。綠色PPP模式和綠色金融在政策目標上的高度一致，給了兩者相互融合、增強協(xié)同效應(yīng)提供了廣闊的空間。一方面，建議在國家新設(shè)立的五個綠色金融試點示范區(qū)內(nèi)，組織開展綠色PPP模式與政策創(chuàng)新試點，在環(huán)境治理模式創(chuàng)新、完善投資回報機制、強化績效付費機制、綠色金融政策融合等方面進行積極探索，在不同綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，積極探索因地制宜的發(fā)展新模式和新業(yè)態(tài)，將各試點區(qū)域建設(shè)成綠色產(chǎn)業(yè)和綠色金融政策互相促進、協(xié)同發(fā)展的示范區(qū)。另一方面，在國家層面和綠色金融試點地區(qū)，推動設(shè)立以政府引導(dǎo)為輔、金融機構(gòu)參與為主的國家級或地區(qū)級綠色產(chǎn)業(yè)基金，以多元化的綠色金融創(chuàng)新工具為手段，采用債券為主的融資模式，重點支持包括環(huán)境治理和生態(tài)保護在內(nèi)的綠色項目采用PPP模式。

（作者單位：中創(chuàng)碳投）endprint