，， (.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 66590；.青島市黃島區(qū)社會(huì)治理研究中心，山東 青島 66590)

港口型社區(qū)公共安全治理：?jiǎn)栴}、挑戰(zhàn)與對(duì)策

陸繼鋒1，劉現(xiàn)偉1，趙輝2
(1.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590；2.青島市黃島區(qū)社會(huì)治理研究中心，山東 青島 266590)

港口型社區(qū)是臨港而居的人們基于各種關(guān)系結(jié)成的共同體，是因港而相互關(guān)聯(lián)的群體在空間上的聚集。港口型社區(qū)具有區(qū)域位置和功能方面的特殊性，呈現(xiàn)出流動(dòng)性、開放性、功能性、服務(wù)性、便利性和脆弱性等特點(diǎn)。受安全生產(chǎn)和基層公共安全嚴(yán)峻等因素影響，港口型社區(qū)在社會(huì)安全、生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)和公共衛(wèi)生安全等方面存在諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。為此，需要從正視居民訴求，促進(jìn)公眾參與；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)排查，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制；重視疫情防控，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)防線；重視自然災(zāi)害預(yù)警，打造應(yīng)災(zāi)合力等方面加以應(yīng)對(duì)。

港口型社區(qū)；公共安全治理；社會(huì)治理

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)確定全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記在2015年5月29日的中央政治局學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)：公共安全連著千家萬(wàn)戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺(jué)把維護(hù)公共安全放在維護(hù)最廣大人民根本利益中來(lái)認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好公共安全工作，努力編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。社區(qū)公共安全治理是國(guó)家治理體系和公共安全網(wǎng)的重要組成部分，社區(qū)肩負(fù)化解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、處置突發(fā)事件、維護(hù)基層穩(wěn)定的重任，可謂社會(huì)穩(wěn)定的基石。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大和不確定性因素增多，社區(qū)公共安全形勢(shì)嚴(yán)峻。開展特定類型社區(qū)的公共安全治理研究，能驗(yàn)證社區(qū)公共安全治理理論，豐富相關(guān)研究?jī)?nèi)容；就其現(xiàn)實(shí)意義而言，有利于把握不同類型社區(qū)公共安全治理特點(diǎn)和規(guī)律，服務(wù)于社區(qū)公共安全治理政策制定，提高治理水平。

二、國(guó)內(nèi)外社區(qū)公共安全治理研究回顧

(一)國(guó)外社區(qū)公共安全治理研究進(jìn)路

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，在聯(lián)合國(guó)“社區(qū)發(fā)展計(jì)劃”推動(dòng)下，社區(qū)公共安全開始得到關(guān)注。人口流動(dòng)對(duì)社區(qū)秩序影響、基層社區(qū)沖突預(yù)防與化解等是研究的重點(diǎn)。如Coleman提出了社區(qū)沖突理論，注重分析社區(qū)沖突根源并提出要制止沖突導(dǎo)致的惡性循環(huán)。[1]20世紀(jì)60—70年代，西方社區(qū)公共安全治理研究相關(guān)議題主要關(guān)注社區(qū)鄰里關(guān)系、社區(qū)凝聚力營(yíng)造等方面。該階段，學(xué)者們開始關(guān)注社區(qū)分類并對(duì)不同類型社區(qū)的公共安全治理展開了研究。如，A·Blows (1973)按照鄰里功能作用和整合程度將社區(qū)分為隨機(jī)鄰里、自然鄰里、同質(zhì)鄰里、職能性鄰里、社區(qū)鄰里五類。[2]Gans(1977)結(jié)合居民群體特征和需求取向劃分社區(qū)類型，主張關(guān)注社區(qū)結(jié)構(gòu)與居民關(guān)系以打造凝聚力，保證社區(qū)穩(wěn)定性。[3]1上世紀(jì)90年代，聯(lián)合國(guó)啟動(dòng)“安全社區(qū)”建設(shè)項(xiàng)目，社區(qū)公共安全治理研究議題更加豐富：社區(qū)公共安全治理主體(政府、社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織等)互動(dòng)、社區(qū)應(yīng)發(fā)事件應(yīng)對(duì)、社區(qū)環(huán)境污染治理、社區(qū)居民失業(yè)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等都成為重要研究?jī)?nèi)容。如，Robert(1989)提出社區(qū)與政府互動(dòng)能迅速應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，促使社區(qū)更加擅長(zhǎng)回應(yīng)居民訴求，以維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定和居民利益。[4]Helsley，Strange(1999)提出，在城市安全體系衰弱情況下，社區(qū)需要重視失業(yè)、財(cái)政赤字、環(huán)境污染等給社區(qū)公共安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)等。[5]

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社區(qū)公共安全治理研究逐漸從社區(qū)治安、矛盾糾紛化解等傳統(tǒng)公共安全議題向社區(qū)環(huán)境污染與防治、信息安全與新技術(shù)手段運(yùn)用、自愿組織功能發(fā)揮與公眾參與、失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等非傳統(tǒng)公共安全議題轉(zhuǎn)變，研究更為系統(tǒng)深入。難能可貴的是，西方學(xué)者開始關(guān)注中國(guó)社區(qū)公共安全治理。如，學(xué)者Fulong Wu，Klaire Webber(2004)提出：中國(guó)改革開放后，公共產(chǎn)品供給不足催生了封閉社區(qū)，引起“城市破碎”并滋生新的不安全因素，應(yīng)當(dāng)引起警惕和重視。[6]

(二)我國(guó)的社區(qū)公共安全研究回顧

我國(guó)自20世紀(jì)初引入社區(qū)概念后，學(xué)界曾一度掀起研究熱潮。新中國(guó)成立初，囿于學(xué)術(shù)資源和人力資源有待整合，加之上世紀(jì)50年代的院校調(diào)整取消了社會(huì)學(xué)科，社區(qū)研究陷入低谷?！拔母铩逼陂g，學(xué)術(shù)研究空間盡失，社區(qū)研究亦停滯甚至出現(xiàn)倒退。改革開放后，社會(huì)學(xué)科恢復(fù)，社區(qū)研究逐漸升溫，社區(qū)公共安全議題也隨之得到關(guān)注。尤其自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)實(shí)踐的深入，基層現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不斷增多；加之治理理論被引入我國(guó)并形成了相應(yīng)圖式*一是整體性治理。以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等“碎片化”問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。二是網(wǎng)絡(luò)化治理。在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、企業(yè)、社會(huì)組織與公民的合作，共享資源和信息，共同達(dá)成治理目標(biāo)的過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)化治理包括一個(gè)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域所有參與者或行動(dòng)者，他們具有相互依賴的利益，努力尋求在集中的、非層級(jí)節(jié)制的層次上,通過(guò)集體行動(dòng)解決問(wèn)題。三是多中心治理。在公共事務(wù)領(lǐng)域中，國(guó)家和社會(huì)、政府和市場(chǎng)、政府和公民共同參與，結(jié)成合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，形成一個(gè)上下互動(dòng)，至少是雙向度的，也可能是多維度的管理過(guò)程。，為分析社區(qū)公共安全問(wèn)題搭建了理論框架，社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)等學(xué)科的學(xué)者都參與到了社區(qū)公共安全治理研究之中。

當(dāng)前，社區(qū)公共安全治理研究主要圍繞以下方面：一是社區(qū)公共安全治理價(jià)值分析。如社區(qū)公共安全治理是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本前提[3]2，是國(guó)泰民安重要保證與政府基本職責(zé)[7]等。二是治理主體及相互關(guān)系研究，如基于政府、社區(qū)和個(gè)人的多主體參與[8]1；政府、市場(chǎng)和社會(huì)的共同參與[9]2等。三是治理路徑研究。如以精細(xì)化為主要特征的社區(qū)網(wǎng)格化治理研究[10]、基于安全社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)的社區(qū)公共安全治理研究[11]和以運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)為主要形式的全員參與社區(qū)公共安全治理研究[12，13]等。四是治理內(nèi)容研究。如社區(qū)治安與社區(qū)警務(wù)[14]、社區(qū)消防[15]、社區(qū)自然災(zāi)害治理[16]、社區(qū)公共衛(wèi)生保障[17]等問(wèn)題研究。五是治理機(jī)制研究。如社區(qū)維穩(wěn)機(jī)制[18]、社區(qū)減災(zāi)機(jī)制[3]3、社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制[19]等方面的研究。值得注意的是，學(xué)界開展了不同類型社區(qū)公共安全治理的研究：一是以城市化為劃分維度，對(duì)城市社區(qū)[9]2、農(nóng)村社區(qū)[20]和城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)[21]的公共安全治理研究。二是根據(jù)區(qū)域地理位置，對(duì)邊疆民族地區(qū)社區(qū)[22]、內(nèi)陸地區(qū)社區(qū)[9]3和沿海地區(qū)社區(qū)[8]2的公共安全治理進(jìn)行研究等。

綜上，中外學(xué)者在不同時(shí)期開展了社區(qū)公共安全治理的研究，其中治理價(jià)值、主體、路徑、內(nèi)容、機(jī)制等是重要的關(guān)注點(diǎn)。而不同類型社區(qū)歷史背景和現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)不同，不安全因素的產(chǎn)生、構(gòu)成和演變機(jī)理差異較大，治理路徑明顯不同，分類研究是非常有價(jià)值的。盡管學(xué)界已開展了不同類型社區(qū)的公共安全治理研究，但目前分類仍過(guò)于籠統(tǒng)，無(wú)法有效回應(yīng)社區(qū)公共安全治理精細(xì)化和專業(yè)化要求。

三、港口型社區(qū)產(chǎn)生、概念界定與主要特點(diǎn)

(一)港口型社區(qū)的產(chǎn)生與演變

港口在人類社會(huì)早期僅僅是一些處于城市鬧區(qū)的商品集散地和貨物中轉(zhuǎn)站。[23]后來(lái)，人們依托海灣、水灣、河口修建了供船舶停靠的天然港口。商業(yè)和運(yùn)輸業(yè)進(jìn)一步發(fā)展又催生了人工港口，拉開了大規(guī)模港口建設(shè)的序幕。當(dāng)下，港口功能不斷增多，地域分布更廣，并被劃分成了多種類型(如表1所示)。作為水、陸、空聯(lián)運(yùn)樞紐，港口集散著大量物質(zhì)、人員和信息，也帶動(dòng)附近區(qū)域形成了具備加工、批發(fā)、配送、倉(cāng)儲(chǔ)等功能的臨港工業(yè)園區(qū)，吸引大量人就近居住和就業(yè)，直接促進(jìn)了周邊社區(qū)建設(shè)。中國(guó)港口歷經(jīng)數(shù)千年發(fā)展*港口的出現(xiàn)并無(wú)具體的時(shí)間考證。但我國(guó)在漢代就建立了同東南亞和印度洋沿岸各國(guó)通商的貿(mào)易港口。唐代港口更是貫通河海，通達(dá)日本或經(jīng)南海西達(dá)阿拉伯。宋元時(shí)期又建立了福州港、廈門港和上海港等港口。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，在西方列強(qiáng)槍炮之下簽署的一系列條約又開放了一批港口，青島港是其中之一。新中國(guó)成立尤其是改革開放之后，中國(guó)港口事業(yè)開始了新的發(fā)展。，造就了沿東部海岸線的龐大的、由若干個(gè)港口組成的區(qū)域港口城市群，主要有長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、東南沿海、珠三角和西南沿海港口群等(如圖1所示)。而作為這些港口城市的重要基本單元，社區(qū)數(shù)量之龐大可見一斑。

表1 港口分類及其功能描述

其實(shí)，中國(guó)古代漢語(yǔ)中并無(wú)“社區(qū)”一詞，它源于拉丁語(yǔ)“Communis”(譯為共同的東西和親密的伙伴關(guān)系)。1871年， H. S梅因(英)在其著作中最早提出社區(qū)一詞。1887年，斐迪南·滕尼斯(德)在其著作《Community and Society》中從社會(huì)學(xué)角度頻繁使用了社區(qū)概念。上世紀(jì)30年代，費(fèi)孝通先生在翻譯滕尼斯著作時(shí)將社區(qū)一詞引入中國(guó)，其后成為學(xué)界重要研究對(duì)象。但“社區(qū)”并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威到大家共同認(rèn)可的定義，不同學(xué)者從不同角度對(duì)“社區(qū)”進(jìn)行過(guò)各種界定。盡管社區(qū)概念較多，但至少形成了兩點(diǎn)共識(shí)：一是 “共同的生活地(區(qū))域”和“有彼此關(guān)聯(lián)的人”是社區(qū)存在的兩個(gè)基本前提；[25]二是根據(jù)不同的學(xué)科理解和劃分標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)是可以區(qū)分為不同類型的。其中，地域和功能是社區(qū)的重要?jiǎng)澐志S度。

科研管理部分應(yīng)制定科研經(jīng)費(fèi)管理制度，規(guī)范經(jīng)費(fèi)收支標(biāo)準(zhǔn)，明確經(jīng)費(fèi)支出審批權(quán)限，安排科研經(jīng)費(fèi)文件培訓(xùn)，加強(qiáng)科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的了解和重視程度，保障科研經(jīng)費(fèi)的有效管理。

圖1 中國(guó)沿海港口分布圖[24]

(二)港口型社區(qū)界定與主要特點(diǎn)

港口型社區(qū)的出現(xiàn)是社區(qū)變遷和港口發(fā)展的產(chǎn)物。所謂港口型社區(qū)是基于其臨港的地域特點(diǎn)和輔助港口生產(chǎn)的功能性特征區(qū)分出來(lái)的一種社區(qū)類型，它是專門從事港口生產(chǎn)活動(dòng)或與港口運(yùn)行有關(guān)的人，在港口周邊這一特定空間上的聚集，是因港而聚、臨港而居的人們基于各種關(guān)系結(jié)成的彼此關(guān)聯(lián)的共同體。從廣義上而言，任何港口(海港、陸港和空港)城市的社區(qū)都是港口型社區(qū)，它們是港口城市的基本單元；狹義上的港口型社區(qū)是地域上處于海港、河港、空港周邊，功能上為港口運(yùn)行服務(wù)的社區(qū)。本研究所指的港口型社區(qū)是狹義上的理解，主要分析對(duì)象是海港類型的社區(qū)。

與一般社區(qū)相比較，港口型社區(qū)具有以下特征：一是流動(dòng)性和開放性。港口是各種生產(chǎn)要素的集散地和生產(chǎn)運(yùn)輸體系的交匯點(diǎn)。尤其當(dāng)下，港口已從傳統(tǒng)港口中單一的貨物和人員集散轉(zhuǎn)向了貨物、人員、資金、技術(shù)和信息的流動(dòng)。其中，物質(zhì)流動(dòng)主要指原材料和貨物的裝卸進(jìn)出；人員流動(dòng)是指因港口生產(chǎn)而形成的人口流動(dòng)。物質(zhì)和人員的流動(dòng)又帶動(dòng)了資金、技術(shù)和信息的聚散和流通。港口的這種流動(dòng)性特點(diǎn)意味著港口型社區(qū)隨時(shí)要面對(duì)大量的人流、物流、信息流和資金流。流動(dòng)性必然會(huì)弱化社區(qū)邊界，給社區(qū)居民關(guān)系和相關(guān)政策制度限制造成一定沖擊，勢(shì)必要求這一類型的社區(qū)要高度開放，并具備一定的包容性和接納能力。流動(dòng)性和開放性強(qiáng)是港口型社區(qū)的最大特點(diǎn)。二是功能性和服務(wù)性。港口在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，其制造加工業(yè)、商貿(mào)業(yè)、旅游業(yè)異常發(fā)達(dá)。無(wú)論何種類型的港口，都因特定功能而存在并在運(yùn)行中發(fā)揮其不可替代的功能。如，商港發(fā)揮的是客貨運(yùn)輸和商品貿(mào)易功能；軍港功能是為軍艦進(jìn)出?？?、軍事訓(xùn)練和后勤保障等軍事活動(dòng)服務(wù)；漁港服務(wù)于漁業(yè)發(fā)展，工業(yè)港為工業(yè)發(fā)展服務(wù)，避風(fēng)港為船只躲避暴風(fēng)雨服務(wù)等。社區(qū)本來(lái)就要承擔(dān)人的社會(huì)化、社會(huì)控制、福利保障和居民參與等功能。港口功能賦予了港口型社區(qū)新的更多功能，既要發(fā)揮特定功能，還要為港口運(yùn)行提供全方位和多元化服務(wù)。其服務(wù)性特征突出表現(xiàn)為既要為港口生產(chǎn)服務(wù)，又要滿足港口工作人員、家屬及商家旅客的租住、購(gòu)物、餐飲、娛樂(lè)、休閑等生活服務(wù)需求。三是便利性和脆弱性。港口連接海、陸、空，交通便捷，這也決定了港口型社區(qū)的便利性特點(diǎn)。便利性有利于社區(qū)獲得更多發(fā)展機(jī)遇，也客觀上增強(qiáng)了其脆弱性。一般而言，社區(qū)脆弱性主要體現(xiàn)為居民容易受到傷害、財(cái)產(chǎn)受損、設(shè)施易破壞的可能性。港口的流動(dòng)性和多元化需求，意味著港口型社區(qū)相對(duì)于一般社區(qū)會(huì)面臨更多的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。尤其是遭受生產(chǎn)事故沖擊和破壞的機(jī)率更大，還要面對(duì)不可抗拒的海洋災(zāi)害威脅，以及來(lái)自海上和陸上的公共衛(wèi)生疫病困擾，加之港口建設(shè)發(fā)展所帶來(lái)的人為破壞，使得此類社區(qū)的脆弱性尤為突出。

四、港口型社區(qū)公共安全治理面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

(一)項(xiàng)目進(jìn)入沖擊社區(qū)社會(huì)安全

項(xiàng)目沖擊理論認(rèn)為，任何工程項(xiàng)目都會(huì)推動(dòng)人口、物質(zhì)和信息流動(dòng)，也會(huì)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境破壞和物質(zhì)財(cái)產(chǎn)損失[26]，對(duì)屬地規(guī)劃和資源分布、居民體驗(yàn)和社會(huì)地位獲取等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，歸根結(jié)底會(huì)帶來(lái)社會(huì)問(wèn)題。[27]與一般社區(qū)相比，港口型社區(qū)要直接或間接面對(duì)港口建設(shè)和生產(chǎn)作業(yè)的沖擊和影響，集中表現(xiàn)在兩方面：一是影響社區(qū)規(guī)劃布局和居民生活環(huán)境。對(duì)于先有港口進(jìn)入而后有社區(qū)產(chǎn)生的港口型社區(qū)而言，社區(qū)布局與港口規(guī)劃同步，相互影響，共存共生；而對(duì)于先有社區(qū)存在而后有港口進(jìn)入的社區(qū)而言，港口的出現(xiàn)無(wú)疑會(huì)改變社區(qū)既有規(guī)劃布局，使居住環(huán)境發(fā)生較大變化。如，港口礦石碼頭揚(yáng)塵會(huì)影響空氣質(zhì)量，甚至帶來(lái)污染；港口石油尤其危化品儲(chǔ)運(yùn)會(huì)對(duì)海水及地下水產(chǎn)生影響，造成水質(zhì)破壞；運(yùn)輸車輛增多對(duì)社區(qū)周邊路面造成破壞，使交通問(wèn)題增多；港口作業(yè)和車船鳴笛引發(fā)噪聲污染等。社區(qū)規(guī)劃和環(huán)境的改變會(huì)產(chǎn)生新訴求，帶來(lái)新矛盾。二是項(xiàng)目進(jìn)入和實(shí)施會(huì)帶來(lái)人口、技術(shù)、資金和資源的流動(dòng)，這也意味著社區(qū)既有秩序會(huì)被打破并進(jìn)行調(diào)整。港口投資方、供應(yīng)方、社區(qū)居民、港口工人、社區(qū)團(tuán)體等各種主體間會(huì)進(jìn)行利益博弈，加劇既有資源緊張程度，產(chǎn)生更為復(fù)雜和更加多元的利益訴求，附隨產(chǎn)生新矛盾。當(dāng)個(gè)體和群體情緒相互交織，“糾結(jié)的社會(huì)矛盾上升為激烈的社會(huì)沖突，嚴(yán)重者會(huì)引發(fā)群體事件”[28]，威脅社區(qū)公共安全。因項(xiàng)目進(jìn)入和港口生產(chǎn)而帶來(lái)的沖擊及其后果是影響港口型社區(qū)社會(huì)安全的最重要變量(如圖2所示)。

圖2 港口項(xiàng)目進(jìn)入和運(yùn)行對(duì)社區(qū)公共安全的影響示意圖

(二)生產(chǎn)事故給港口型社區(qū)安全帶來(lái)考驗(yàn)

圖3 港口生產(chǎn)事故對(duì)社區(qū)公共安全的沖擊與破壞示意圖

(三)港口型社區(qū)公共衛(wèi)生方面的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

公共衛(wèi)生主要包括自然生態(tài)環(huán)境維護(hù)、污水垃圾處理、人類和動(dòng)物流行性疾病防控、食品衛(wèi)生等內(nèi)容。近年來(lái)，中國(guó)公共衛(wèi)生類事件數(shù)量攀升，損失不斷加大。2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2015年全國(guó)報(bào)告的公共衛(wèi)生事件上升了1.2%，死亡人數(shù)上升11.9%。[29]公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)多發(fā)，不僅危及人的身體健康和生命安全，還會(huì)直接影響社會(huì)穩(wěn)定。公共衛(wèi)生事件成因復(fù)雜，其分布態(tài)勢(shì)、傳播速度和影響范圍具有時(shí)空上的差異性，且與人員免疫能力、接觸情況和周邊環(huán)境高度相關(guān)。社區(qū)是公共衛(wèi)生事件的第一現(xiàn)場(chǎng)和重要的承接體。相對(duì)于一般社區(qū)，港口型社區(qū)的公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩方面：一是岸上的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。如，漁港多數(shù)建有露天經(jīng)營(yíng)的海鮮市場(chǎng)，腐爛的海產(chǎn)品隨意拋棄或處理不當(dāng)會(huì)產(chǎn)生氣味并有可能滋生細(xì)菌；港口海鮮食品加工廠和社區(qū)燒烤點(diǎn)及流動(dòng)攤位則會(huì)存在食品安全隱患；龐大而又頻繁的社區(qū)人流會(huì)加劇疫病傳播等等。二是海上的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)。港口外來(lái)船只和人員多，貨輪或客輪穿梭于世界各國(guó)和多個(gè)地區(qū)，使得港口型社區(qū)受疫情感染的幾率較大，考驗(yàn)社區(qū)公共衛(wèi)生防控。如何做好港口檢驗(yàn)檢疫和流行性疫病防治，及時(shí)處置社區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生事件，為社區(qū)居民和港口工作人員提供周到的公共衛(wèi)生服務(wù)是港口型社區(qū)需要面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

(四)海洋災(zāi)害給港口型社區(qū)帶來(lái)的威脅

自然災(zāi)害分很多種類，海洋災(zāi)害是其重要類型之一。海洋災(zāi)害多是由海洋自然環(huán)境變化引起的。而海洋自然環(huán)境又多變、易變且變化激烈，極易發(fā)生海上或海岸災(zāi)害，影響沿海民眾生產(chǎn)生活。我國(guó)海岸線綿長(zhǎng)，是世界上遭受海洋自然災(zāi)害影響嚴(yán)重的國(guó)家之一。我國(guó)常見的海洋自然災(zāi)害，如風(fēng)暴潮、海霧、臺(tái)風(fēng)、海嘯等困擾沿海民眾生活，而人為破壞也會(huì)帶來(lái)赤潮、滸苔泛濫、海岸線侵蝕等新的海洋災(zāi)害。如不采取有效措施加強(qiáng)海洋災(zāi)害防御，不但造成更大經(jīng)濟(jì)損失，也會(huì)威脅人的生命健康安全。最近20年來(lái)，我國(guó)由海洋災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失每年約5億元，死亡500人左右；國(guó)家海洋局統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示：2016年，我國(guó)各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失多達(dá)50億元，死亡(含失蹤)60人。[30]地理位置的特殊性決定了港口型社區(qū)將直接面臨海洋自然災(zāi)害的侵襲，海洋災(zāi)害成為此類社區(qū)生產(chǎn)生活的重要威脅，其破壞力絕對(duì)不容小覷。

五、港口型社區(qū)公共安全治理對(duì)策與建議

(一)正視居民訴求，促進(jìn)公眾參與，確保港口繁榮與社區(qū)穩(wěn)定

一是要正視民眾訴求。港口型社區(qū)特定的風(fēng)險(xiǎn)情景影響利益相關(guān)者的行為。為此，政府部門應(yīng)當(dāng)平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定關(guān)系，統(tǒng)籌港口建設(shè)和社區(qū)發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃，嚴(yán)把安全準(zhǔn)入關(guān)，杜絕重大安全隱患項(xiàng)目落地社區(qū)周邊；落實(shí)和監(jiān)督港口設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)，將威脅社區(qū)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全的項(xiàng)目堅(jiān)決調(diào)整或搬遷。作為港口企業(yè)的投資方和開發(fā)方，應(yīng)科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)有可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)并制定應(yīng)對(duì)方案，分析因其而產(chǎn)生的利益訴求，適當(dāng)增加補(bǔ)償，消解項(xiàng)目進(jìn)入對(duì)社區(qū)居住環(huán)境的負(fù)面影響，獲得社區(qū)居民支持。二是促進(jìn)公眾參與。公眾參與是治理的精髓?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)“十三五”規(guī)劃綱》提出要促進(jìn)公眾參與，推進(jìn)社會(huì)治理的精細(xì)化；2015年的世界減災(zāi)大會(huì)也提出要鼓勵(lì)社區(qū)和居民積極參與社區(qū)公共安全治理。就港口型社區(qū)公共安全治理而言，關(guān)鍵點(diǎn)在于港口項(xiàng)目投資與開發(fā)中，促進(jìn)公眾的積極參與，任何有風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)都要認(rèn)真聽取公眾意見，廣納群言，加強(qiáng)溝通協(xié)商并達(dá)成共識(shí)。駐地政府應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建社區(qū)居民利益表達(dá)機(jī)制，搭建溝通平臺(tái)，提高社區(qū)居民的參與度，最終達(dá)到“社區(qū)和諧穩(wěn)定，港口經(jīng)濟(jì)繁榮”的目標(biāo)。

(二)人防、物防和技防結(jié)合，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)排查整治，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

一是加大投入力度，促進(jìn)人防、物防和技防結(jié)合。政府要針對(duì)港口型社區(qū)特點(diǎn)和安全需求相對(duì)較大的客觀現(xiàn)實(shí)，本著“宏觀與微觀結(jié)合，軟件與硬件配套，人力與物力并用”的原則，加大社區(qū)公共安全治理投入，對(duì)敏感易發(fā)事故地帶配置安全防范設(shè)施，夯實(shí)“物防”基礎(chǔ)；推動(dòng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的網(wǎng)格化管理，打造基層風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控隊(duì)伍，提高“人防”定點(diǎn)定位；在社區(qū)人員密集和安全脆弱區(qū)域安裝升級(jí)監(jiān)控設(shè)備，及時(shí)收集分析相關(guān)數(shù)據(jù)，提高“技防”水平。二是開展風(fēng)險(xiǎn)排查，加強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。政府、港口和社區(qū)要對(duì)有可能發(fā)生事故的場(chǎng)所要構(gòu)建“啄木鳥”式排查機(jī)制，尤其對(duì)港口貨物收納場(chǎng)、輸送管線、海岸線危險(xiǎn)邊坡等重點(diǎn)區(qū)域定期開展地毯式、全方位的安全隱患排查，精準(zhǔn)把握風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，列出隱患清單；鼓勵(lì)隱患舉報(bào)并及時(shí)將隱患信息向社區(qū)公布，讓民眾知曉社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)分布，增進(jìn)共同的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通；針對(duì)港口型社區(qū)特點(diǎn)，要組織專家和專業(yè)性力量開展社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)化辨識(shí)和評(píng)估。三是開展專項(xiàng)整治，構(gòu)建安全治理長(zhǎng)效機(jī)制。政府和社區(qū)要集中各方力量，明確各自職責(zé)分工，針對(duì)港口易燃易爆物品、港口貨物場(chǎng)地、運(yùn)輸管線等區(qū)域和社區(qū)消防、車輛運(yùn)行等活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)隱患開展專項(xiàng)整治。專項(xiàng)整治只是能達(dá)到短期效果，最重要的是要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。如，政府、港口企業(yè)和社區(qū)針對(duì)安全生產(chǎn)人員、管理人員和社區(qū)居民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱等問(wèn)題開展專題教育培訓(xùn)；針對(duì)港口型社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)事故機(jī)理展開系統(tǒng)研究，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，為社區(qū)公共安全治理提供智力支持等。

(三)重視疫情防控，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)防線，為社區(qū)民眾健康提供保障

一是嚴(yán)防疫情輸入。政府衛(wèi)生、出入境管理和檢驗(yàn)檢疫部門要本著“嚴(yán)防控，零輸入”的原則，將港口疫情防控和社區(qū)疫情防控結(jié)合，加強(qiáng)信息收集，關(guān)注境外或區(qū)域外疫情動(dòng)態(tài)，全面分析，認(rèn)真研判；各方要及時(shí)跟蹤外來(lái)船員和務(wù)工人員的健康狀況，協(xié)調(diào)配合，聯(lián)動(dòng)合作，嚴(yán)防疫情輸入。二是嚴(yán)控疫情傳播。政府要針對(duì)港口型社區(qū)特點(diǎn)，從基礎(chǔ)著手，加大疫情監(jiān)測(cè)檢測(cè)力度；針對(duì)不同疫情，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早行動(dòng)，降低傳播率，切實(shí)提升防治效果，全力做好疫情防控。三是加強(qiáng)科普宣教。政府和社區(qū)要針對(duì)港口型社區(qū)公共衛(wèi)生特點(diǎn)和多發(fā)頻發(fā)疫情，分析影響居民風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的因素，開展公共衛(wèi)生的科普宣教活動(dòng)，明確社區(qū)、企業(yè)、政府、媒體和普通居民的科普宣教責(zé)任，采取社區(qū)居民喜聞樂(lè)見的方式，豐富宣教內(nèi)容，增強(qiáng)宣教效果，提高社區(qū)居民和港口從業(yè)人員的公共安全素質(zhì)。四是提高應(yīng)急水平。社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備和救援是社區(qū)應(yīng)急的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，政府應(yīng)急管理部門要結(jié)合港口型社區(qū)特點(diǎn)，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)預(yù)警，提高應(yīng)急靈敏度和反應(yīng)力；搭建適合港口型社區(qū)特點(diǎn)的應(yīng)急管理信息平臺(tái)，優(yōu)化應(yīng)急信息報(bào)送和處理流程，促進(jìn)信息共享，提高信息化水平；加強(qiáng)港口和社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，開展自救互救培訓(xùn)和演練，提高港口型社區(qū)應(yīng)急能力。

(四)完善預(yù)警系統(tǒng)，注重聯(lián)動(dòng)合作，打造社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的合力

一是要完善災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。政府要加強(qiáng)對(duì)海洋災(zāi)害信息的收集和處理，深入研究和分析海洋自然災(zāi)害演變規(guī)律；加強(qiáng)海洋自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)的技術(shù)研發(fā)和新手段的利用，針對(duì)港口型社區(qū)容易出現(xiàn)的自然災(zāi)害，繪制好社區(qū)自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害圖，制定災(zāi)害技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮科技支撐作用。二是加強(qiáng)合作與聯(lián)動(dòng)。在社區(qū)防災(zāi)應(yīng)災(zāi)和減災(zāi)方面，要促進(jìn)港口企業(yè)、政府部門和普通居民的合作，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，打造應(yīng)災(zāi)合力。政府部門之間、港口和社區(qū)之間要達(dá)成共識(shí)，共同推動(dòng)海洋自然災(zāi)害知識(shí)的普及宣傳，推動(dòng)防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭、進(jìn)頭腦，提高居民防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)。三是要提高應(yīng)急能力。政府應(yīng)急管理部門要做好港口、社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的完善和融合，針對(duì)沿海容易出現(xiàn)的自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)案演練。尤其在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面，要本著“政府主導(dǎo)、資源整合、科技支撐、全民行動(dòng)”的原則，打造港口型社區(qū)防災(zāi)應(yīng)災(zāi)合力，減少危害和損失。

社區(qū)是人們生產(chǎn)生活的重要依托，公共安全是最基本的民生問(wèn)題。社區(qū)公共安全治理是民心工程，事關(guān)民眾福祉、基層穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。受復(fù)雜的基層安全形勢(shì)以及港口生產(chǎn)沖擊等受各種因素制約和影響，港口型社區(qū)公共安全正面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)和巨大挑戰(zhàn)，其公共安全治理狀況不但是港口安全生產(chǎn)的保障，也是當(dāng)代社區(qū)治理不可忽視的重要內(nèi)容。作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，加強(qiáng)對(duì)這一類型社區(qū)的公共安全治理研究是不可或缺的重要內(nèi)容，也是學(xué)界義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

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PublicSecurityGovernanceofPort-TypeCommunity:Problems,ChallengesandCountermeasures

LU Jifeng1，LIU Xianwei1，ZHAO Hui2

(1.CollegeofHumanitiesandLaw,ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China; 2.SocialGovernanceResearchCenterofHuangdaoDistrict,Qingdao266590,China)

A port-type community is oner based on various relationships that are gathered in space by interconnected groups. Port-type communities have particularity in regional and functional aspects, showing the characteristics of mobility, openness, functionality, service, convenience and vulnerability. There are many problems and challenges of port-type community due to safety and grassroots public safety and other factors, such as social security, production safety, natural disaster response and public health security. Therefore, we need to face up to the aspirations of residents, to promote public participation, strengthen risk investigation, build long-term mechanism, pay attention to epidemic prevention and control, build solid defense, pay attention to the warnings of natural disasters, and create cooperative disaster response.

Port-Type Community；Public Security Governance；Social Governance

D633

A

1008-7699(2017)06-0100-09

2017-09-02

山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“山東省城市社區(qū)公共安全治理體系構(gòu)建與創(chuàng)新研究”(J17RA135);山東省社科聯(lián)人文社科課題“構(gòu)建共建共享的城市社區(qū)公共安全治理機(jī)制研究”(16-ZZ-GL-02)；山東省傳統(tǒng)文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)課題“傳統(tǒng)文化視閾下的城市社區(qū)公共安全治理研究”(ZY201610087)；青島市黃島區(qū)社會(huì)治理中心委托課題“黃島區(qū)城市社區(qū)公共安全治理體系構(gòu)建研究”

陸繼鋒(1980—)，男，山東濟(jì)寧人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院講師，博士，國(guó)家行政學(xué)院在站博士后.

(責(zé)任編輯：魏霄)