康紅軍 徐興興

（1.華中師范大學，湖北 武漢 430079）

【經濟·管理】

精準扶貧的政治學分析

康紅軍1徐興興1

（1.華中師范大學，湖北 武漢 430079）

從政治高度上認識精準扶貧問題，不僅是當前優(yōu)化精準扶貧戰(zhàn)略的實踐需要，也是全面建成小康社會的基本要求。對精準扶貧進行政治學分析，探究精準扶貧過程中蘊含的政治邏輯，明確精準扶貧對于利益整合、政治合法性、政治發(fā)展的政治價值，并從政治學的視角，構建制度化與多元主體參與的扶貧資源高效供給與配置體制,完善貧困村農民參與貧困對象識別與扶貧項目運作監(jiān)督機制,理順各層級扶貧部門權力關系并合理設計扶貧干部考核制度,制定既注重貧困戶個體脫貧又重視貧困村整體治理扶貧政策,對于我國實現(xiàn)全面小康具有重大的政治意義。

精準扶貧；利益整合；政治合法性；政治發(fā)展；全面小康

2013年11月，習總書記首次提出了精準扶貧概念，2014年1月，中共中央辦公廳詳細規(guī)制了精準扶貧工作模式的頂層設計，推動了“精準扶貧”思想落地，至此“精準扶貧”戰(zhàn)略開始成為新時期扶貧工作的新理念，新方針，精準扶貧也成為學術界熱議的話題。當前，對于精準扶貧問題的分析，主要局限于經濟學、社會學、法學領域，從政治學角度對精準扶貧進行系統(tǒng)探討并不多見。

一、政治學視野中的精準扶貧問題

從政治高度上認識精準扶貧問題，不僅是當前優(yōu)化精準扶貧戰(zhàn)略的實踐需要，也是全面建成小康社會的基本要求。應當說，精準扶貧所蘊含的“貧困戶識別過程中的農民參與、扶貧資金使用過程中的農民監(jiān)督、中央政府精準扶貧政策的頂層設計與利益整合、地方政府在精準扶貧政策實施過程中的權力限度與運作邏輯、基層村級組織在精準扶貧政策實施過程中的治理效能、以及精準扶貧所蘊含的政治合法性建構價值”等都是核心的政治學命題。從政治學上講，它表現(xiàn)為我國在國家治理過程中，是否真正實現(xiàn)了農民對與自身利益相關的事務的參與對權力的監(jiān)督，基層組織治理效能是否得到有效發(fā)揮，以及如何解決中央政府與地方政府的權力分配，并優(yōu)化地方政府權力運作體制，實現(xiàn)多元主體的利益整合，提升黨和政府的政治合法性，進而實現(xiàn)我國農民脫貧與農村政治社會的穩(wěn)定。

我國的精準扶貧依托一條自上而下行政運作邏輯。中央政府進行制度與政策的頂層設計，提供財政資金的支持，并依托省級政府組織實施；省級政府同時制定配套的政策，并給予配套資金支持，進而省級政府將政策、資金打包發(fā)給縣級政府；縣級政府負責政策的解讀與資金的配置，并指導扶貧工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走訪貧困戶，講政策，并與縣里有關部門溝通，申請資金、技術支持；村組干部則具體進行貧困戶排查認定，了解貧困戶的意愿；最后，中央的精準扶貧政策得以落地，農民給予中央的扶貧政策反饋。其運作邏輯路線如下圖。

在現(xiàn)行的行政運作邏輯的扶貧體系下，我國精準扶貧出現(xiàn)了如下現(xiàn)實問題。

1.制度建設落后，扶貧資源的非制度供給與配置不均衡

制度建設是扶貧資源制度化供給與均衡配置的保障。2013年以來，黨和政府相繼出臺一系列精準扶貧政策，設立專項資金扶持貧困落后地區(qū)的經濟發(fā)展，放寬農民向城鎮(zhèn)遷移流動限制，為精準扶貧戰(zhàn)略的實施提供了政策保障。

然而，盡管2014年國務院出臺了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，搭建扶貧信息平臺，引導社會組織與個人參與扶貧，但方案并沒供給企業(yè)、社會組織與個人參與精準扶貧的制度化渠道，現(xiàn)行的精準扶貧戰(zhàn)略仍然以政府為主導，市場力量與社會力量參與扶貧的制度性建設依然滯后。精準扶貧的資源并非幫扶單位組織業(yè)務范疇或者幫扶責任人單位工作范圍內的資金（資源），而需要幫扶單位另設臨時項目資金，或者依托社會網絡（社會資本）動員相應的社會資源，這種臨時資金項目與社會網絡資源都具有非制度化、非持續(xù)性（波動性）特征，是一種典型的非制度化供給方式[1]。

這種非制度化、非持續(xù)化的扶貧資源供給模式產生了兩大后果：一扶貧資源過度依賴政府財政，缺乏制度化的企業(yè)組織與社會組織參與機制與扶貧資源籌集渠道。二是資金雄厚的幫扶單位與資源動員能力強的幫扶責任人通過“擠兌”資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至出現(xiàn)資源供給過剩局面，而資源相對薄弱的幫扶單位與責任人，因資源被“擠兌”而供給不足[2]。

2.精準扶貧政策內在悖論，靈活性缺失，弱化村莊整體發(fā)展能力

中央精準扶貧政策要求“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”[3]。這種精準扶貧政策要求扶貧資金針對貧困戶個人設置，并主要用于個體層面的經濟行動與項目的推動，然貧困戶個人所在村的基礎設施等整體性貧困未得到足夠的重視[4]，精準扶貧政策存在內在悖論。

部分精準扶貧的政策缺乏靈活性，扶貧資金僅限用于建檔立卡戶，這些建檔貧困戶相當一部分缺乏發(fā)展欲望，相關產業(yè)配套措施不齊全，出現(xiàn)資金浪費與閑置現(xiàn)象，脫貧效果不強。一些從事產業(yè)化經營的非建檔立卡戶，對農民脫貧具有很強的帶動和輻射作用，但由于政策的死板，即使缺乏發(fā)展資金時也不能達到扶貧資金的支持。受地方財力物力人力的限制，產業(yè)化“造血式”的精準扶貧難以實行，導致基層干部在精準扶貧中存在突擊式短期行為，重輸血輕造血比較普遍[5]。

加之缺乏對村莊道路、水利設施等整體性問題扶貧資金的支持與村莊農業(yè)產業(yè)化經營大戶的扶持，過分強調理念層面的個體支持，以及實際運作過程中輸血式的貧困戶資金扶持，弱化了村莊整體性發(fā)展能力。

3.農民參與度不夠，監(jiān)督機制不完善，“背皮”現(xiàn)象突出

農民的參與是精準識別貧困對象與監(jiān)督扶貧資金合理使用的基礎。從建檔立卡到扶貧項目的實施都需要農民的廣泛參與和監(jiān)督。然而，由于監(jiān)督機制的不完善以及農民對公共事務參與意識的缺失，導致農民在精準扶貧的識別與項目的運作中缺乏參與和監(jiān)督，因而從建檔立卡到扶貧項目的運行都由鄉(xiāng)村干部主導，使一些真正貧困的農民由于缺乏參與而未能得到扶貧資金的救助，而一些積極與鄉(xiāng)村干部“聯(lián)絡”的非貧困戶往往得到了扶貧項目的支持，甚至出現(xiàn)冒名頂替的“背皮”[6]現(xiàn)象。

由于監(jiān)督以及相應問責機制的缺乏，部分鄉(xiāng)村干部歪曲執(zhí)行精準扶貧政策，從建檔立卡中弄虛作假，套取巨額扶貧資金，謀取個人利益。這種扶貧資金利用過程中的“背皮”現(xiàn)象，不僅浪費了大量的扶貧資源，使得真正貧苦的農民未能得到及時的救助，而且損害了精準扶貧政策的公信力以及黨和政府的形象與聲譽。

4.扶貧部門權力失衡，縣級政府權力有限，扶貧隊伍激勵不足

精準扶貧政策背后有一種權力的隱喻，這種隱喻顯示出中央扶貧部門對地方扶貧部門權力、省里扶貧部門對縣級扶貧部門的控制與監(jiān)督[4]。當前精準扶貧實踐中，中央扶貧部門與省級扶貧部門掌握著制度與政策的設計權，縣鄉(xiāng)級基層扶貧部門自主性不夠，省里規(guī)定的條條框框較多，縣級政府缺乏整合扶貧資金的充分權限，無法因地制宜進行產業(yè)化扶貧。無論是產業(yè)發(fā)展還是扶貧內容的修改都需要經過省扶貧部門的審批，結果阻滯了扶貧資金的及時注入，影響了扶貧的效果。

在精準扶貧政策實踐中，由于縣鄉(xiāng)政府在精準扶貧中缺乏自主權，在扶貧工作實踐中往往是被動的解讀中央以及省里的扶貧政策，在實施項目中遭遇諸多困難。又由于缺乏對扶貧干部考核激勵制度，致使一些部門和干部潛意識認為扶貧工作很難出“成績”，導致有的幫扶單位和幫扶干部只是應付差事，結對幫扶中不帶感情，不帶項目，不帶思路，缺乏有效決策力與執(zhí)行力，影響精準扶貧工作的開展[7]。

二、精準扶貧的政治價值分析

新中國成立之后，黨和政府為改變我國貧窮落后面貌，開啟了對貧困地區(qū)財政轉移支付的各種補貼式救濟扶貧。20世紀80年代初，我國扶貧政策開始轉型，由“救濟式扶貧”轉向“開發(fā)式扶貧”。這一時期主要以改革農村經營管理體制，調動農民積極性，擴大就業(yè)實現(xiàn)農業(yè)增收的形式治理貧困。1984年，扶貧開發(fā)上升為國家政策，極大的促進了農村經濟的發(fā)展，但也導致地區(qū)間經濟社會發(fā)展的不平衡[8]。這種不平衡推動了我國扶貧政策的又一次轉向，即由全國性扶貧開發(fā)轉向區(qū)域特色扶貧開發(fā)。

以《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實施為節(jié)點，進入以改善貧困農村基礎設施，改變貧困地區(qū)經濟、社會、文化生態(tài)面貌，建設小康社會為目標的綜合扶貧階段[9]。2013年，隨著精準扶貧戰(zhàn)略的提出，標志著我國進入精準扶貧階段。

據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù),按照年人均收入2300元（2010年不變價） 的農村扶貧標準計算,2014年我國農村貧困人口為7017萬人[10]。改善貧困地區(qū)基礎設施，實現(xiàn)這7000多萬人脫貧致富，對于緩解收入差距，實現(xiàn)利益整合，提升政治合法性，維護政治穩(wěn)定具有重大意義。

1.精準扶貧與利益整合

在精準扶貧中涉及的利益關系是復雜的、多層次的，因而，在精準扶貧政策的高層決策與基層執(zhí)行中必須對多元的利益進行整合，以實現(xiàn)精準扶貧政策效用的最大化。

第一，從精準扶貧涉及的利益主體來看，存在中央政府利益、省市政府利益、縣鄉(xiāng)政府利益、村級組織利益、農民利益。對不同的精準扶貧利益主體的相關利益進行整合，要考慮多方利益的最大化實現(xiàn)。中央政府作為精準扶貧戰(zhàn)略的頂層設計者，要處理好國家（政府、干部）、社會（村社組織、村干部）、個人（農民之間）三者的利益關系。

中央政府與地方政府之間存在利益偏好，政治精英與扶貧干部存在政績與升遷的利益需求；村干部具有村莊自治的管理者和國家代理人的雙重身份，發(fā)揮著銜接國家資源下達和農民需求上傳的作用，對扶貧項目的獲得、開展和效果具有重要影響[11]，也具有獨立的利益偏好；農民之間存在扶貧資金獲取的利益競爭，農民因扶貧資金分配問題上訪現(xiàn)象也層出不窮。合理引導、規(guī)范這些利益主體的多重利益需求，依托一定規(guī)則，調適關系，整合價值，建立共識基礎，增強主體間資源、信息互補[12]，有助于精準扶貧主體間集體行動的達成，并形成雙贏。

第二，從精準扶貧涉及的利益周期與范圍來看，存在著精準扶貧的當前利益和長遠利益，局部或者個體利益與全局或者整體利益[13]。精準扶貧不僅要依托政府等外生力量進行輸血式扶貧，而且要注重提升貧困地區(qū)自我發(fā)展，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的內源型發(fā)展能力，并注重環(huán)境保護與生態(tài)建設[14]，提升產業(yè)的質量與可持續(xù)性，進而實現(xiàn)充分考慮長遠利益的“造血式”扶貧。同時，要發(fā)揮臨時救助式制度來幫助“支出型貧困”[15]家庭脫貧，也要通過健全社會救助體系，完善基本福利保障救助、自我循環(huán)救助、組合式模式救助等“支出型”貧困家庭救助模式，優(yōu)化動態(tài)監(jiān)管機制，促進社會長遠和諧穩(wěn)定[14]。

此外，精準扶貧，既要整體聯(lián)動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶[16]。也就是說，精準扶貧過程中既要加強對貧困戶所在地區(qū)、所在村的整體性貧困的治理，如改善基礎設施，培育相關產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)貧困地區(qū)的整體性脫貧，又要堅持一戶一策與一村一策的理念，集中人力、物力和財力，精準施策，實現(xiàn)貧困個體的脫貧致富。

2.精準扶貧與政治合法性

當前中國政治合法性建設有兩種發(fā)展路徑：福利政治與權利政治[17]。福利政治意指執(zhí)政者將福利主義當做維護自身政治合法性的政策手段，權利政治則指執(zhí)政者賦予公民更多的參與權、知情權、自治權來構建統(tǒng)治合法性的一種政治表現(xiàn)[17]。精準扶貧是黨和政府通過精準的救濟扶貧與產業(yè)扶貧等方式，以尊重貧困人口的生存權、發(fā)展權、參與權，為人民群眾謀福利為價值取向，通過建立福利政治與權利政治，來重塑和擴大政治合法性而實施的重大戰(zhàn)略舉措。盡管黨和政府將精準扶貧作為國家戰(zhàn)略來推進，但在實施過程中，缺乏貧困地區(qū)農戶的參與，不僅制約精準扶貧福利政治的實施，而且也影響政治合法性的重塑效果。

因此，在精準扶貧過程中，充分考慮貧困地區(qū)農戶的生存權與發(fā)展權以及項目實施中的參與權、監(jiān)督權，實現(xiàn)農民權利在精準扶貧過程中由“缺位”向“歸位”轉變，既是精準扶貧戰(zhàn)略有序推進的客觀要求，又是黨和政府在基層的政治合法性重塑的重要基礎。農民權利保障要具體體現(xiàn)在精準扶貧貧困戶個人識別、項目資金的管理、扶貧項目的實施中的監(jiān)督等各個方面，以確保精準有效地進行扶貧對象的識別，扶貧資金的高效利用，扶貧項目的有序實施，真正實現(xiàn)貧困戶個人脫貧致富，在此基礎上提升農民對黨和政府的政治信任，增強黨和政府的政治合法性。

3.精準扶貧與政治發(fā)展

政治發(fā)展是不發(fā)達政治系統(tǒng)向發(fā)達政治系統(tǒng)變遷的過程，是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會發(fā)展過程中在政治領域里發(fā)生的正向的政治變遷[18]。一般說來，政治發(fā)展涉及政權組織、政治文化和國家與社會關系三個方面的變革演化[19]。我國政治發(fā)展的基本目標是實現(xiàn)政治民主、政治廉潔、政治穩(wěn)定和政治效率[18]。我國的精準扶貧戰(zhàn)略的實施呈現(xiàn)出自上而下運作的行政邏輯線索。在精準扶貧理念的推行過程中，各個層級政權組織是否清廉、政治運作過程是否高效，行政組織與行政官員中是否秉承著群眾路線政治文化，社會組織能否有效參與到扶貧治理中，村民自治組織有沒有有效運作，貧困農戶有沒有參與到精準扶貧戰(zhàn)略的落地中，是衡量精準扶貧成效的關鍵命題。

精準扶貧過程中，加強反腐倡廉的制度化建設，健全監(jiān)督機制與責任追究機制，為精準扶貧理念的推行奠定清廉的政治環(huán)境，防止扶貧資金被擠占、被挪用。與此同時，對中央和地方各級政府的扶貧職責進行界定，分層次界定扶貧職責，各司其職，各擔其責，并以法律形式予以確立[20]，特別是明確界定縣級政府權力，提升其在精準扶貧項目實施中的自主權，提高縣級政權組織在扶貧治理中的運作效率。

此外，在精準扶貧對象的識別、扶貧項目的實施過程中，引導行政組織與扶貧干部走群眾路線，真正傾聽貧困農戶的心聲，獲得貧困農戶致貧的真正原因，從而精準施策，既要搞“雪中送炭”的及時式救濟扶貧，又要搞“錦上添花”的產業(yè)開發(fā)式扶貧，想群眾之所想，幫助貧困農戶脫貧致富。在此過程中，也要加強村民自治建設，提高自治能力，發(fā)揮自治組織在扶貧開發(fā)中的參與和帶動作用，引導村民參與到扶貧對象識別與扶貧項目的運作與監(jiān)督過程中。同時，也鼓勵社會組織參與到扶貧開發(fā)中來，提高國家與社會力量在貧困治理中的協(xié)同水平。因此，精準扶貧戰(zhàn)略的有序實施過程也是我國政治發(fā)展的過程。

三、完善我國精準扶貧的政策制度及其體制機制

從政治學視角來破解精準扶貧過程中遭遇的困境，可以從扶貧資源供給與配置體制、扶貧對象扶貧與扶貧項目運作監(jiān)督機制、扶貧部門權力關系與扶貧干部考核制度、貧困戶個體與貧困村整體治理扶貧政策等幾個方面著手：

1.構建制度化與多元主體參與的扶貧資源高效供給與配置體制

首先要構建制度化與多元參與的扶貧資源有效供給體制。一是要完善中央專項扶貧資金供給與地方政府扶貧資金配套制度，提高財政轉移支付資金使用效率；二是要完善財政稅收、政府購買服務制度，鼓勵企業(yè)組織、社會組織參與扶貧資源的供給；三是實現(xiàn)幫扶領導干部扶貧資源動員規(guī)范化，提高扶貧資源供給的連續(xù)性。

其次要建立制度化的扶貧資源高效配置體制。一是要對籌集到的扶貧資源整合。結合貧困村、貧困戶建檔立卡信息，統(tǒng)籌扶貧對象扶貧需求與扶貧資源供給情況，進行扶貧資金專項整合，提高扶貧資金使用效率。二是要提升貧困主體的扶貧資源對接能力。設立扶貧信息網絡平臺，用信息技術手段保護扶貧對象的知情權、參與權，保障其發(fā)展權益，推進扶貧資源供給與扶貧需求有效對接，增強扶貧資源配置效率，提高貧困人口的扶貧資源獲得感[14]。

2.完善貧困村農民參與貧困對象識別與扶貧項目運作監(jiān)督機制

一是要完善貧困村農民參與貧困對象識別參與機制。在貧困戶識別環(huán)節(jié)推行自上而下的參與式貧困群體識別方法，讓農村群眾代表和貧困戶直接參與到貧困群體識別過程，同時購買第三方社會服務，確保貧困戶識別過程中的公開、公正、透明，并且可核查和可追責。真正地發(fā)揚基層民主，調動貧困村農民參與識別的積極性，使得真正的貧困農戶能得到有效識別。

二是要完善貧困村農民參與扶貧項目運作監(jiān)督機制。在扶貧項目實施過程中，要改變自上而下的、單向度的縣鄉(xiāng)政府扶貧開發(fā)模式，貧困村要選出代表參與到扶貧項目的決策、扶貧資金的使用與監(jiān)督之中，提高扶貧資金使用的透明度和利用效率，化解因扶貧資源分配過程可能產生的沖突，確保扶貧資金發(fā)揮最大化效益，讓貧困群體真正受益。

3.理順各層級扶貧部門權力關系并合理設計扶貧干部考核制度

首先要理順各層級扶貧部門權力關系。即要明確中央與地方扶貧部門職責，理順各層級扶貧部門垂直權力關系。中央政府的扶貧職責主要是進行基礎設施建設，解決省與省之間因發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；省級（市縣）政府應落實好上級扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目，主要職責是解決下一級政府（縣、鄉(xiāng)）之間發(fā)展不平衡帶來的貧困問題；鄉(xiāng)級政府是解決農民家庭貧困的直接執(zhí)行者，主要職責是將縣扶貧政策、扶貧資金和扶貧項目落實到貧困村、組、戶，解決本鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困村、組、戶貧困問題[20]。要給予縣級政府扶貧資源整合自主權，給予縣級扶貧部門在扶貧資金整合、扶貧項目確立方面的自主權，中央與省市政府則要加強監(jiān)督。

其次要合理設計扶貧干部考核制度。制定扶貧工作隊和第一書記考核制度，完善扶貧干部扶貧績效考核管理細則，將幫扶實績與職級晉升相掛鉤，考核結果作為干部選拔任用的重要依據(jù)，對于幫扶實績突出的，可破格提拔任用，調動扶貧干部工作積極性。對扶貧項目實施過程弄虛作假，虛報貧困戶，套取國家扶貧資金、挪用扶貧專項款的扶貧干部堅決查處。

4.制定既注重貧困戶個體脫貧又重視貧困村整體治理扶貧政策

一是要注重制定貧困戶個體脫貧政策。要通過細化扶貧對象，精準識別貧困個體，建檔立卡，分類推進，因戶施策。對因病因災喪失勞動能力的，實行政府救助兜底扶貧；對于文化程度低的，實行教育、技術培訓智力扶貧；對于生產條件好的，推行特色產業(yè)扶貧，輸血與造血結合，分類指導，分類扶貧。同時，專項扶貧政策與農民個體扶貧需求相對接，提高扶貧資源的利用率與扶貧項目對貧困個體的受益度。

二是要重視制定貧困村整體治理政策。要加強貧困村水、電、路、氣基礎設施建設的政策支持力度，同時改善貧困村公共服務，為貧困村整體脫貧營造良好硬件環(huán)境。另外，要注重運用改革的思維助推貧困村脫貧，即通過改革農村土地制度與城鎮(zhèn)戶籍制度，激活貧困村土地要素，出臺優(yōu)惠政策引導貧困村整體搬遷，實現(xiàn)異地搬遷脫貧。最后，要注重以市場思維方式扶貧，結合貧困村資源情況，制定有力扶持政策，以市場需求為導向，在自然環(huán)境優(yōu)美的貧困村發(fā)展生態(tài)旅游，在具有特色資源和區(qū)位優(yōu)勢的貧困村推行特色產業(yè)扶貧，培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，助力貧困村整體脫貧致富。

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F323

A

1672-4445（2017）05-0056-06

2017-08-20

2016年華中師范大學研究生創(chuàng)新性項目《嚴控與激勵并存：特大城市“積分落戶”的政策邏輯——基于武漢市的實證分析》（2016CXZZ215）；2017年華中師范大學研究生創(chuàng)新性項目《從分割到融合：戶改與城市二元結構破解之道——基于武漢市的考察分析》的成果。

康紅軍(1991—)，男，湖南婁底人，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，中國農村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，主要從事新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)基層治理研究；徐興興（1991—）,女，江蘇揚州人，華中師范大學政治與國際關系學院碩士研究生，中國農村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究人員，主要從事新型城鎮(zhèn)化與文化治理研究。

[責任編輯：張喬娜]