■中國人民銀行許昌市中心支行課題組

當前形勢下加強區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)路徑探析
——以許昌市為例

■中國人民銀行許昌市中心支行課題組

本文以當前國家明確要求金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和決定成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為背景，基于許昌市金融監(jiān)管實踐進行剖析。研究發(fā)現(xiàn)，金融業(yè)快速發(fā)展引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量、非法集資、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融消費等形式的風險累積；金融監(jiān)管協(xié)調(diào)存在監(jiān)管主體及職能缺失、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制平臺缺失、監(jiān)管實踐缺乏協(xié)調(diào)、監(jiān)管信息溝通交流機制缺失等方面的不足。據(jù)此，本文從實現(xiàn)監(jiān)管主體全覆蓋、夯實地方政府監(jiān)管協(xié)調(diào)的責任、明確監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律制度依據(jù)、建立健全信息共享機制等方面提出強化區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的政策建議。

金融監(jiān)管；不良貸款；非法集資；互聯(lián)網(wǎng)金融；金融消費

2015年以來，我國相繼出現(xiàn)了股市風波、匯市風波及e租寶非法集資等影響較大、涉及面廣的金融風險事件。在分業(yè)監(jiān)管體制下，對于這些經(jīng)營跨區(qū)域、產(chǎn)品跨界的金融風險，單一金融監(jiān)管機構(gòu)往往難以迅速、有效處置，這凸顯了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不足的問題。近期中央高層對加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)工作提出了明確要求，尤其是第五次全國金融工作會議決定成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，注重從體制和機構(gòu)運作上解決監(jiān)管協(xié)調(diào)不足的問題。本文以許昌為例，梳理當前區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)存在的不足，并從維護區(qū)域金融穩(wěn)定和防控金融風險角度提出政策建議。

一、金融業(yè)快速發(fā)展引發(fā)風險聚集

（一）金融業(yè)快速發(fā)展基本情況

近年來，許昌市金融業(yè)發(fā)展迅速，無論銀行、證券還是保險業(yè)，均呈現(xiàn)快速擴張的趨勢。表1給出了2013年和2016年許昌市銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù)對比。從中可以看出，截至2016年底，許昌市正常運營的小額貸款公司23家，注冊資本金16.9億元，貸款余額19.7億元；擔保公司10家，在保余額14.6億元；金融業(yè)發(fā)展迅速。這表明這兩類機構(gòu)的規(guī)模在持續(xù)擴大。

表1 許昌市銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)金融機構(gòu)數(shù)據(jù)

注：數(shù)據(jù)來自中國人民銀行許昌市中心支行金融穩(wěn)定報告、許昌市銀行業(yè)協(xié)會及保險業(yè)協(xié)會。其中，銀行業(yè)的交易量是指存款和貸款余額；證券業(yè)交易量是指證券交易量和客戶交易結(jié)算資金；保險業(yè)交易量是指保費收入和理賠支出。

與金融業(yè)快速發(fā)展相適應(yīng)，金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營、金融產(chǎn)品跨界交叉的趨勢日益明顯。表2給出了許昌市部分金融機構(gòu)2016年的交叉經(jīng)營情況。以光大銀行許昌分行、華安證券許昌營業(yè)部、陽光財產(chǎn)保險股份有限公司許昌中心支公司為例，其混業(yè)經(jīng)營無論涉及機構(gòu)、金額還是產(chǎn)品種類都比較普遍。

表22016 年許昌市部分金融機構(gòu)的交叉經(jīng)營情況

同時，以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的新興金融業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，第三方支付、網(wǎng)絡(luò)眾籌和P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年末，許昌市第三方支付服務(wù)平臺共有23家，全年累計實現(xiàn)交易金額153.6億元；互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)56家，其中，跨區(qū)域或跨界進行經(jīng)營的31家；從事股權(quán)眾籌和P2P網(wǎng)絡(luò)借貸服務(wù)工作的企業(yè)19家。

（二）金融業(yè)快速發(fā)展引發(fā)風險累積

1.銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)下降。以許昌市銀行業(yè)為例，銀行業(yè)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，不良率持續(xù)攀升。圖1給出了許昌市2013～2016年不良貸款和不良率增長情況。而且，在當前許昌經(jīng)濟穩(wěn)增長基礎(chǔ)不夠牢固、下行壓力仍然較大的情況下，金融機構(gòu)經(jīng)營困難、信貸風險防控壓力較大的狀況仍將持續(xù)相當一段時間，這也意味著許昌市銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量下滑的趨勢短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)。從區(qū)域經(jīng)濟金融發(fā)展看，這僅是金融風險不斷積聚的個案，與當前區(qū)域金融業(yè)快速擴張有直接關(guān)系，實質(zhì)上也是金融監(jiān)管滯后尤其是協(xié)調(diào)不足的直接反映。

圖12013 ～2016年不良貸款和不良率增長情況

2.非法集資案件高發(fā)。近年來，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展逐漸顯露出脫實向虛的趨勢，部分實體經(jīng)濟行業(yè)從金融體系獲得資金的能力和機會越來越弱，于是民間借貸應(yīng)運而生且發(fā)展迅速，并逐漸演化為非法集資。表3給出了2013～2016年間許昌市非法集資情況。從中可以看出，從2013年始，非法集資問題逐漸顯現(xiàn)并愈演愈烈，一度成為區(qū)域金融穩(wěn)定的重大隱患。非法集資的成因復(fù)雜，涉及地方經(jīng)濟金融發(fā)展的方方面面，但監(jiān)管缺失尤其是監(jiān)管協(xié)調(diào)不足無疑是重要原因。

表32013 ～2016年間許昌市非法集資情況

3.互聯(lián)網(wǎng)金融問題突出。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2015年許昌市從事網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)的平臺有23家，其中風險平臺15家；2016年從事網(wǎng)絡(luò)借貸業(yè)務(wù)的平臺15家，風險平臺8家①數(shù)據(jù)來自許昌市公安局和市金融辦（處非辦）。，而且這些風險平臺主要問題集中于非法集資。但同時，限于當前的監(jiān)管體制，互聯(lián)網(wǎng)金融的亂象往往并不能由一家監(jiān)管機構(gòu)獨自有效處置，這也從側(cè)面說明區(qū)域金融監(jiān)管存在漏洞和空白，實質(zhì)上也反映了監(jiān)管協(xié)調(diào)不夠的問題。

圖22013 ～2016年交叉產(chǎn)品糾紛情況

4.金融消費維權(quán)案件多發(fā)。圖2給出了2013～2016年交叉產(chǎn)品糾紛情況對比圖。2013年以來，許昌市金融消費者消費維權(quán)次數(shù)逐漸增多，其中，因跨界或交叉經(jīng)營理財、投資、基金等產(chǎn)品而侵害金融消費者合法權(quán)益的糾紛案例占投訴、糾紛的比例不斷攀升。一方面，金融侵權(quán)事件頻現(xiàn)，另一方面，每一家監(jiān)管機構(gòu)都不能有效地對跨界、交叉經(jīng)營產(chǎn)品進行有效監(jiān)管，在分業(yè)監(jiān)管體制下，實際上也是監(jiān)管協(xié)調(diào)不到位的問題。

二、許昌市金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面存在的不足及原因分析

從金融監(jiān)管看，許昌市金融監(jiān)管機構(gòu)主要有專業(yè)金融監(jiān)管機構(gòu)，如人民銀行和銀監(jiān)分局；市政府工作部門，如金融辦、商務(wù)局等。金融監(jiān)管主體的缺失、監(jiān)管信息溝通交流的缺乏、金融監(jiān)管體系的先天性不足等問題，造成許昌市既沒有明確的牽頭協(xié)調(diào)單位，也缺少穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，在實踐中也幾乎沒有監(jiān)管協(xié)調(diào)，區(qū)域監(jiān)管尤其是監(jiān)管協(xié)調(diào)的矛盾更加突出。

（一）監(jiān)管主體及職能缺失。目前，在許昌轄區(qū)，金融監(jiān)管機構(gòu)主要有專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)人民銀行和銀監(jiān)分局，政府部門金融辦和商務(wù)局等，缺少證券業(yè)、保險業(yè)監(jiān)管分支機構(gòu)。同時，截至2016年末，許昌轄區(qū)證券營業(yè)機構(gòu)11家，資產(chǎn)總額11.41億元，客戶交易結(jié)算資金13.63億元；保險業(yè)機構(gòu)47家，保費收入66.63億元，理賠支出15.25億元。兩個行業(yè)業(yè)務(wù)量大，涉及人員眾多，是金融風險高發(fā)的重點行業(yè)，但卻沒有設(shè)立行業(yè)監(jiān)管分支機構(gòu)。尤其是在分業(yè)監(jiān)管背景下，每一類監(jiān)管機構(gòu)均對應(yīng)一種或幾種金融業(yè)態(tài)，造成事實上的監(jiān)管缺位。雖然按照有關(guān)規(guī)定，人民銀行和金融辦也對證券業(yè)、保險業(yè)履行部分監(jiān)管職能，但一方面長期分業(yè)監(jiān)管造成地方上證券、保險監(jiān)管專業(yè)人才匱乏；另一方面，由其他機構(gòu)代行監(jiān)管職能于法無據(jù)，無法在事實上形成有效監(jiān)管。而且從權(quán)責對等的角度看，在監(jiān)管主體缺失的情況下，也無法進行有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（二）監(jiān)管協(xié)調(diào)機制平臺缺失。2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》第九條規(guī)定，國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制。以此為依據(jù)，國務(wù)院于2013年批復(fù)由中國人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議制度。從監(jiān)管實踐看，一方面，金融監(jiān)管部際協(xié)調(diào)機制在很大程度上僅起到了溝通信息的作用，而且從機構(gòu)功能上看，中國人民銀行與財政部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等機構(gòu)既沒有行政上的隸屬關(guān)系，也沒有功能上監(jiān)督關(guān)系，其在監(jiān)管協(xié)調(diào)過程中發(fā)揮的作用有限；另一方面，一直以來，金融監(jiān)管部際協(xié)調(diào)會議機制只存在于國家層面。就許昌轄區(qū)看，既沒有建立有關(guān)機制，也沒有明確相應(yīng)的牽頭單位或部門，在分業(yè)監(jiān)管背景下，各監(jiān)管機構(gòu)和部門在各自的法定職責范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責。這種情況在嚴格的分業(yè)經(jīng)營條件下是行之有效的，但目前轄區(qū)混業(yè)經(jīng)營已成常態(tài)，跨界經(jīng)營、交叉金融產(chǎn)品不斷涌現(xiàn)，事實上造成監(jiān)管實踐與金融創(chuàng)新之間的脫節(jié)。在監(jiān)管協(xié)調(diào)不足的情況下，監(jiān)管手段和措施不能及時跟進金融創(chuàng)新的步伐，極易造成監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管。

（三）監(jiān)管實踐缺乏協(xié)調(diào)。在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管背景下，許昌市各監(jiān)管主體如人民銀行分支機構(gòu)、銀監(jiān)分局、金融辦等根據(jù)職能進行條線監(jiān)管，在監(jiān)管實踐上也缺乏協(xié)調(diào)。如：《中國人民銀行法》規(guī)定，“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督?！钡鶕?jù)中國人民銀行許昌市中心支行統(tǒng)計，2013～2016年間，中國人民銀行許昌市中心支行開展綜合執(zhí)法檢查3次、單項執(zhí)法檢查26次；許昌銀監(jiān)分局開展執(zhí)法檢查32次，均沒有進行事前溝通協(xié)調(diào)，也沒有開展聯(lián)合執(zhí)法。再如：2013年，中國人民銀行鄭州中心支行和中國證監(jiān)會河南監(jiān)管局簽署備忘錄，加強證券監(jiān)管合作，但4年來，人民銀行許昌市中心支行沒有接到任何協(xié)助監(jiān)管要求。出現(xiàn)這種現(xiàn)象固然有職能差異的原因，但從近年轄區(qū)金融風險高發(fā)的情況看，卻并非不需要監(jiān)管協(xié)調(diào)。以2015年開展互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治為例，中央層面已經(jīng)明確由中國人民銀行牽頭進行整治，但在許昌轄區(qū)，各監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)職能、按企業(yè)類別分工進行，各監(jiān)管機構(gòu)橫向之間既沒有信息共享，也缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（四）監(jiān)管信息溝通交流機制缺失。充分的信息披露和完全的信息共享是進行監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要條件，也是增強監(jiān)管合力、提升監(jiān)管效果的內(nèi)在要求。但目前監(jiān)管信息溝通交流不暢卻是影響金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效果的重要因素。一方面，金融監(jiān)管信息溝通交流缺乏頂層設(shè)計。雖然我國自2013年就在國務(wù)院層面建立了金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議機制，并明確由中國人民銀行牽頭，但沒有明確各成員單位之間的信息交流和共享機制和具體辦法，以至于地方層面的金融監(jiān)管信息共享缺乏政策依據(jù)和制度保障。另一方面，在分業(yè)監(jiān)管背景下，各金融監(jiān)管部門的職責不同監(jiān)管目標存在差異，甚至部門利益偏好發(fā)生沖突，造成各方對信息共享的認識也不盡一致，導(dǎo)致各監(jiān)管部門在監(jiān)管信息共享和溝通方面的主動性和積極性存在差異。這些因素的交錯影響，最終導(dǎo)致不同監(jiān)管部門之間信息溝通渠道不暢，甚至形成信息壁壘，不僅不能加強監(jiān)管協(xié)同，甚至還會影響監(jiān)管的效果。這種現(xiàn)象在許昌轄區(qū)表現(xiàn)得也很明顯。

三、強化區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的政策建議

（一）實現(xiàn)監(jiān)管主體全覆蓋。自確立分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制以來，許昌轄區(qū)一直沒有設(shè)立證券業(yè)和保險業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。在證券業(yè)、保險業(yè)發(fā)展起步階段，這種制度設(shè)計最初有益于專業(yè)化管理，也在一定程度上避免了混合監(jiān)管政出多門、多頭監(jiān)管的弊病，促進了證券業(yè)、保險業(yè)的快速發(fā)展。但自分業(yè)監(jiān)管以來，證券業(yè)、保險業(yè)已經(jīng)取得長足發(fā)展，尤其是近年證券業(yè)、保險業(yè)亂象頻發(fā)，已經(jīng)成為金融風險的巨大隱患。在區(qū)域金融風險逐漸累積的情況下，許昌轄區(qū)至今沒有設(shè)立證券和保險業(yè)監(jiān)管分支機構(gòu)，從權(quán)責對等角度看，是無法做到專業(yè)監(jiān)管和協(xié)調(diào)的。因此，在分業(yè)監(jiān)管體制短期內(nèi)無法改變的情況下，強化監(jiān)管協(xié)調(diào)就是防范區(qū)域金融風險的必然選擇。而要實現(xiàn)區(qū)域金融監(jiān)管的有效協(xié)調(diào)，就要首先在地方健全監(jiān)管主體，這樣才能真正做到權(quán)責對等、事權(quán)統(tǒng)一、就近監(jiān)管，也才能在體制上具備監(jiān)管協(xié)調(diào)的條件。

（二）夯實地方政府監(jiān)管協(xié)調(diào)的責任。2003年以來，金融監(jiān)管實行中央垂直管理，這有效保障了金融監(jiān)管政策的落實，對金融業(yè)健康發(fā)展起到積極促進作用。但在當前金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為常態(tài)的情況下，僅僅依靠專門金融監(jiān)管機構(gòu)遠不能實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋，而地方政府在處于地方行政核心地位，在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面有無可比擬的優(yōu)勢。同時，第五次全國金融工作會議也強調(diào)，地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權(quán)的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。因此，在當前金融改革還沒有總體鋪開的情況下，在專業(yè)金融監(jiān)管機構(gòu)實行“條條”監(jiān)管的基礎(chǔ)上，由地方政府統(tǒng)籌“塊塊”監(jiān)管，進行監(jiān)管協(xié)調(diào)，能夠形成監(jiān)管合力，杜絕監(jiān)管漏洞和空白，有利于維護區(qū)域金融安全和穩(wěn)定。

（三）明確監(jiān)管協(xié)調(diào)的法律制度依據(jù)。第五次全國金融工作會議強調(diào)，要以防范系統(tǒng)性金融風險為底線，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。權(quán)責一致是管理的基本要義，對于地方政府而言，“法無授權(quán)不可為”也是基本遵循。而在許昌轄區(qū)，也存在政府加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)缺乏明確的法律或制度依據(jù)的情況。在當前成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會加強金融監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，夯實地方政府維護金融穩(wěn)定的責任，首先要從法律和制度上明確地方政府的職責權(quán)限。一方面地方政府在履行監(jiān)管協(xié)調(diào)責任中于法有據(jù)、名正言順，增強其加強監(jiān)管協(xié)調(diào)的主動性和有效性，加快形成條塊結(jié)合、運轉(zhuǎn)高效、無縫銜接、全面覆蓋的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制；另一方面，也要從根本上防止地方政府濫用權(quán)力，打著監(jiān)管協(xié)調(diào)的旗號干擾監(jiān)管政策的執(zhí)行，從而為金融風險累積埋下新的隱患。

（四）建立健全信息共享機制。第五次全國金融工作會議強調(diào)，要健全風險監(jiān)測預(yù)警和早期干預(yù)機制，加強金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通，推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計和監(jiān)管信息共享。在信息共享方面提升區(qū)域金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的效果，首要的是要明確金融監(jiān)管機構(gòu)地方分支機構(gòu)之間信息交流溝通常態(tài)化機制，制定出臺相應(yīng)的制度，為金融監(jiān)管部門之間的信息共享提供法律依據(jù)；其次要在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制下，建立金融監(jiān)管信息收集、共享的平臺，明確常態(tài)化信息共享的內(nèi)容、頻度、方式以及金融突發(fā)事件臨時信息交流共享方式；最后，還要有相應(yīng)的保障措施，避免各監(jiān)管部門由于監(jiān)管目標不一致和部門利益的考量設(shè)置信息壁壘，造成信息失真，進而抵消金融監(jiān)管協(xié)調(diào)效果。

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F832.1

A

1006-169X（2017）10-0075-04

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.011

中國人民銀行許昌市中心支行課題組組長：鈕明；成員：施林，黃奮強，田耀輝。（河南許昌461000）