■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

新形勢下我國中央銀行預(yù)算管理的風險及應(yīng)對

■中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組

在內(nèi)外部監(jiān)督日益強化的新形勢下，對我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作提出了更高的要求。本文結(jié)合近些年內(nèi)外部審計檢查在人民銀行預(yù)算管理中發(fā)現(xiàn)的問題情況，從規(guī)范性、科學性、績效性等角度出發(fā)分析了人民銀行預(yù)算管理中存在的問題及風險，并在借鑒美國、德國、巴西、日本等國家央行預(yù)算管理體制經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出了完善預(yù)算管理制度、調(diào)整預(yù)算管理模式、強化成本控制、重視審計整改等改進人民銀行預(yù)算管理的建議。

預(yù)算管理；成本控制；財務(wù)管理；審計管理

黨的十八大以來，特別是中央八項規(guī)定、“約法三章”、新預(yù)算法、公務(wù)活動系列規(guī)范性文件等陸續(xù)出臺，國家財政預(yù)算體制改革正在逐步深化和推進，內(nèi)外部審計、檢查和專項治理工作日漸頻繁，輿論媒體監(jiān)督力度進一步加大，這都對我國中央銀行財務(wù)管理規(guī)范化、精細化和科學化提出了更嚴更高的要求。在政策法規(guī)日益完善、內(nèi)外部監(jiān)督形勢日趨嚴峻的新形勢下，進一步明確我國中央銀行預(yù)算管理工作中存在的風險及如何應(yīng)對具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國中央銀行預(yù)算管理中存在的問題

從近些年內(nèi)外部審計檢查發(fā)現(xiàn)的問題來看，基層行在預(yù)算管理中經(jīng)費擠占、科目調(diào)劑使用、擴大范圍列支專項經(jīng)費等問題較為普遍。這些問題從表面反映在基層，但追本溯源，其中存在的體制機制問題需引起重視。當前我國中央銀行財務(wù)制度，預(yù)算的審批、編制、分配和執(zhí)行，成本控制等工作，已不能完全適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展和履職需要，其中潛藏的履職風險不容小覷。主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）財務(wù)預(yù)算制度更新滯后影響預(yù)算管理的嚴謹性?，F(xiàn)行的《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》和《中國人民銀行財務(wù)制度》是財政部分別于1997年、1999年發(fā)布的，此后人民銀行經(jīng)歷了全賬戶預(yù)算管理、部門預(yù)算管理等重大改革，但一直未進行系統(tǒng)性修訂。其中有的條款已明顯不符合當前實際，如上述制度中規(guī)定財政部對人民銀行實行獨立的財務(wù)預(yù)算管理制度，而這一基本規(guī)則早已發(fā)生變化。自2006年實行部門預(yù)算以來，人民銀行的預(yù)算編制方法和程序、預(yù)算科目以及預(yù)算執(zhí)行標準等都變化較大，現(xiàn)行財務(wù)制度對預(yù)算工作已不具指導性。預(yù)算管理制度長時間未跟進，導致預(yù)算編制、日常財務(wù)管理、成本控制等相關(guān)工作以及業(yè)務(wù)處理缺乏明確的標準來進行衡量與約束，存在較多制度“盲區(qū)”（祭增學，2017）。

（二）財務(wù)預(yù)算剛性控制過強影響預(yù)算工作的靈活性。一是結(jié)構(gòu)性需求矛盾突出。人民銀行預(yù)算編制、審批、執(zhí)行各環(huán)節(jié)銜接不夠。預(yù)算編制采取“自下而上”的方式，即由各分支機構(gòu)逐級匯總上報總行；預(yù)算審批時財政部一般按“基數(shù)+增長”的方式核批，審批數(shù)與申請數(shù)差距較大；預(yù)算執(zhí)行中基層行只能嚴格按財政部發(fā)給的“預(yù)算本子”中確定的項目和金額執(zhí)行，指標不能突破和調(diào)劑（姜成，2013）。實際中基層中央銀行只能被動采取一些不合理措施解決結(jié)構(gòu)性需求矛盾，財務(wù)預(yù)算管理風險較大。2015年人員經(jīng)費預(yù)算與工資計劃不匹配的體制機制問題有所緩解之后，仍存在一些問題，如因人事統(tǒng)計口徑與財務(wù)核算口徑不一致，工資指標仍不能滿足實際工資總額；因離退休人員津補貼等支出占用在職人員經(jīng)費，導致人員經(jīng)費存在一定的不確定性。二是預(yù)算特殊性需求保障不足。人民銀行作為國家行政機關(guān)，同時履行中央銀行職責，具有一定的特殊性。雖然人民銀行編報的部門預(yù)算與國務(wù)院其他部委相比范圍略窄，只編制基本支出和項目支出，但作為中央銀行，其職能的特殊性仍未充分保障。如將貨幣發(fā)行費、反假經(jīng)費、安全保衛(wèi)費等特殊性質(zhì)的業(yè)務(wù)支出歸屬為項目支出不盡合理，弱化了央行職能的特殊性。

（三）預(yù)算工作科學性不足影響實際操作的規(guī)范性。一是部分新業(yè)務(wù)支出無對應(yīng)的財務(wù)預(yù)算科目。2006年以來，人民銀行不斷強化征信業(yè)務(wù)、金融消費權(quán)益保護、金融宣傳等工作，而預(yù)算科目卻一直未作變更，導致相關(guān)業(yè)務(wù)缺乏充足的資金支持，在實際工作中只能變相擠占其他科目費用指標。二是預(yù)算指標科目分配與基層行財務(wù)需求脫節(jié)。預(yù)算分配采取“自上而下”的方式，在分配過程中，上級行具備優(yōu)先權(quán)，可結(jié)合實際需求留用更合理的科目指標額度。而越是基層行，其被分配到的科目指標額度可能越不符合實際需求，有的指標不夠用，有的用不完，導致科目擠占、調(diào)賬、串科目列支，甚至虛假列支等情況難以避免。如有的無庫縣支行竟被分配了“貨幣發(fā)行費”指標。三是預(yù)算指標額度下達并非一次到位。預(yù)算指標一般在5月份初次核批額度，12月末最后一次調(diào)整預(yù)算額度，且年末調(diào)整額度較大。這種進度安排方式導致年底突擊花錢成為必然，極易出現(xiàn)“事假票假”、“事假票真”、“事真票真程序假”等違規(guī)問題（張思蓮，2016）。

（四）成本控制和管理意識淡薄影響預(yù)算管理的績效性。人民銀行履職成本既有固定不可控成本，也有很大一部分可控成本?？煽爻杀局С龃笮『艽蟪潭壬先Q于成本控制水平。但目前人民銀行財務(wù)預(yù)算管理中，成本意識較為薄弱，成本會計理念尚未運用于實踐，缺乏對履職相關(guān)成本數(shù)據(jù)和信息的收集、整理、分析和運用，成本控制環(huán)節(jié)缺位，預(yù)算資金的使用缺乏“經(jīng)濟性”（許海波，2016）。2009年人民銀行財務(wù)綜合管理系統(tǒng)投入運行，為加強預(yù)算管理提供了新途徑，但該系統(tǒng)僅實現(xiàn)了日常的財務(wù)核算，不能滿足復(fù)雜的管理需求（祭增學，2017）。此外，部門預(yù)算管理體制下強調(diào)對預(yù)算管理的剛性控制，缺乏彈性的管理。人民銀行各級行在盡可能地按照財政部發(fā)的“預(yù)算本子”進行預(yù)算執(zhí)行方面已費盡心思，進行成本控制的內(nèi)生動力嚴重不足。

二、國外中央銀行預(yù)算管理模式的借鑒及啟示

雖然國外中央銀行在國情、治理結(jié)構(gòu)等方面與我國人民銀行存在較大差異，但其預(yù)算管理模式的經(jīng)驗仍值得關(guān)注和借鑒。美國、德國、巴西、日本等國家央行預(yù)算管理體制典型性較強，對解決當前人民銀行預(yù)算管理的問題和適應(yīng)新形勢下履職需求，具有較高的參考價值。基于現(xiàn)有文獻研究的基礎(chǔ)上，筆者整理如下：

預(yù)算管理模式主要特點以戰(zhàn)略框架為指導的美聯(lián)儲財務(wù)預(yù)算管理體制以高效成本控制為核心的德國央行預(yù)算管理體制以成本管理系統(tǒng)為主要手段的巴西央行預(yù)算管理體制基本情況獨立性較強，它以私有制形式行使公共職能，運營經(jīng)費來源于自身盈利，不依賴于財政撥款，財務(wù)預(yù)算也無須報財政和國會批準，年度預(yù)算由聯(lián)邦儲備理事會審批，年終其收支軋抵后利潤在支付股息后上繳聯(lián)邦財政。以四年為周期建立戰(zhàn)略框架，預(yù)算編制基于該戰(zhàn)略框架，服務(wù)于戰(zhàn)略框架中具體規(guī)劃和目標的實現(xiàn)。德國央行預(yù)算由中央銀行董事會審批，無須通過財政部核批，也不接受政府監(jiān)督，具有比美聯(lián)儲更“超然”的獨立性。但其有高效的成本控制管理體系，對預(yù)算執(zhí)行具有高度的“自控”能力；將成本高效作為運營管理目標，設(shè)立成本中心和專門的成本控制部門，全面運用成本會計理念、方法和技術(shù)，構(gòu)建了完備的數(shù)據(jù)體系和穩(wěn)定的操作系統(tǒng)。巴西央行成本管理系統(tǒng)（The Banco Central do Brasil’s Cost System）是巴西央行分析、評估和控制成本，優(yōu)化預(yù)算資金使用的重要工具。該系統(tǒng)從1992年開始討論，直到2003年6月才建成使用。該系統(tǒng)的目標是測控銀行管理成本；量化公共服務(wù)價值；測算履行業(yè)務(wù)職能的效率和效能；收集有關(guān)銀行計劃制定的信息，幫助控制作業(yè)活動；遵守財政責任法。嚴格而具有彈性的日本銀行財務(wù)預(yù)算體制不依賴于財政撥款，具有一定的獨立性，但是預(yù)算需經(jīng)過日本大藏省（即財政部）審批，預(yù)算執(zhí)行也要接受大藏省的監(jiān)督和檢查，大藏省對日本央行實行較為嚴格的預(yù)算管理體制，類似于人民銀行部門預(yù)算體制，但是同時保證了其預(yù)算管理的彈性，以保障央行特定職責的實現(xiàn)。最主要的特點是高度的制度化，每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，從而確保其預(yù)算能夠有效地被執(zhí)行。一是有效地運用成本會計，同時系統(tǒng)化的成本管理信息也為預(yù)算編制和管理提供了參考，提高了預(yù)算編制的準確性；二是重點控制管理人員成本，對各類成本進行歸類、分配、核查。最大的特點是采用作業(yè)成本法建立了高效的成本管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)對履職成本進行動態(tài)分析、評估和控制，杜絕預(yù)算資源浪費，極大提高了預(yù)算資源的經(jīng)濟性和效率性。一是設(shè)置預(yù)備費科目，以備特殊需求；二是大藏省對日本央行預(yù)算監(jiān)督堅持原則性與靈活性相結(jié)合。如預(yù)算費用按大、中、小三級科目編制，只有年度經(jīng)費預(yù)算總額和大科目之間需要大藏省進行審批，中、小科目之間的調(diào)劑由日本銀行自主決定。

從國外央行財務(wù)預(yù)算管理實踐中，筆者認為可得出以下啟示：一是應(yīng)建立一套完備的預(yù)算管理制度體系，明確預(yù)算管理的目標和方向，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、成本控制、審計監(jiān)督等方面強化管理。二是財務(wù)預(yù)算管理體制應(yīng)體現(xiàn)出央行特點，保持一定的獨立性，履行中央銀行職責相關(guān)的支出要在預(yù)算中得到充分保證，相關(guān)科目設(shè)置要體現(xiàn)央行履職特性。三是保證預(yù)算管理的彈性。充分考慮中央銀行未來履職的不確定性，將原則性與靈活性相結(jié)合，實行較為靈活的彈性預(yù)算控制方式。四是重視成本控制以及預(yù)算績效管理。加強成本控制有助于提高財務(wù)預(yù)算的績效，實現(xiàn)成本高效，同時要注重增強成本控制的內(nèi)生動力。五是完備的信息數(shù)據(jù)庫體系和先進的財務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，可大大提高預(yù)算財務(wù)管理的效率和水平。

三、改進我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理的建議

（一）完善預(yù)算管理相關(guān)制度。與財政部加強溝通協(xié)調(diào)，促進預(yù)算管理相關(guān)制度及時修訂完善。一是修訂《中國人民銀行財務(wù)制度》，結(jié)合人民銀行行政管理職能和履職特點，通過新設(shè)財務(wù)預(yù)算賬戶、重新調(diào)整和劃分現(xiàn)有科目體系，全面、準確地反映一般性支出和履職業(yè)務(wù)支出。建議將貨幣發(fā)行費、反洗錢費、金融宣傳等支出歸為業(yè)務(wù)支出據(jù)實列支，而非項目支出（成麗莉，2009）。二是修訂《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》，明確預(yù)算編制原則、方法以及具體操作流程，明確各部門、各級行預(yù)算編制責權(quán)，使預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等工作有據(jù)可依，確保預(yù)算工作的制度化和規(guī)范化。

（二）調(diào)整預(yù)算管理模式，增強人民銀行預(yù)算管理的獨立性。人民銀行預(yù)算管理應(yīng)保持一定的獨立性，不宜以單純的部門預(yù)算管理模式實行剛性控制。因國情和經(jīng)濟體制不同，我國央行財務(wù)預(yù)算不可能像美德等國央行一樣具有超然的獨立性。在當前部門預(yù)算體制下，結(jié)合人民銀行職能的雙重性，可借鑒日本央行經(jīng)驗對財務(wù)預(yù)算實行“差異化”管理模式。對其行政管理職能，實行部門預(yù)算管理，即將基本支出納入部門預(yù)算管理；對其履職業(yè)務(wù)職能，實行彈性預(yù)算管理，即由財政部對項目支出實行總量控制，賦予人民銀行對項目支出內(nèi)部指標結(jié)構(gòu)的獨立自主調(diào)整權(quán)限（溫萬祥，2016）。此外，在基本支出和項目支出中增設(shè)“機動經(jīng)費”科目，用于解決難以預(yù)見的特殊開支，使用時作備注說明。如，將合同制、聘用制等臨時人員工資和養(yǎng)老統(tǒng)籌不能覆蓋部分的離退休人員費用納入機動經(jīng)費中，可有效解決費用擠占、串用等問題。

（三）強化成本控制和績效管理。總行在《中國人民銀行會計財務(wù)工作轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2016～2020年）》中已明確將加強成本控制和績效管理作為主要任務(wù)之一。但是目前人民銀行財務(wù)預(yù)算管理的動力在于內(nèi)外部監(jiān)督的壓力，缺乏自身的原動力。建議在相關(guān)制度中明確將高效成本控制作為預(yù)算管理的重要目標，引入戰(zhàn)略管理、管理會計、成本會計、風險管理等現(xiàn)代化預(yù)算管理理念，提升預(yù)算管理的精細化水平。可借鑒國外央行成本管理經(jīng)驗，在人民銀行財務(wù)綜合管理系統(tǒng)中增加成本管理和控制模塊，以部門或作業(yè)為成本中心、責任中心，逐步實現(xiàn)將各項履職成本分攤與歸集于特定的部門或成本中心，明確相關(guān)部門成本控制責任（許海波，2016）。此外，要逐步建立一套科學的預(yù)算績效評價體系，不斷強化預(yù)算績效管理工作，對重點項目預(yù)算要實施跟蹤問效，促進提高資金使用效益。

（四）重視內(nèi)外部審計整改工作。財務(wù)預(yù)算是內(nèi)外部審計監(jiān)督的重點，要強化“以查促管”的意識，通過審計整改不斷提高預(yù)算管理和績效水平。一方面，對審計檢查發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題要立查立改，且對已整改的問題，要深入查找管理漏洞和制度根源，積極建章立制，鞏固整改成果，推動整改的制度化、長效化。另一方面，對于屢查屢犯、整改存在難度、體制機制層面的問題，要分類梳理、深入分析原因，并逐級向上反映情況，推動總行層面加強內(nèi)外部協(xié)調(diào)推進問題解決。

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F832.3

A

1006-169X（2017）10-0094-03

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.10.015

中國人民銀行南昌中心支行內(nèi)審處課題組組長：張智富；成員：楊淑慧，徐芬。（江西南昌330008）