田莉

【摘要】本文首先闡明的政府債務(wù)以及地方政務(wù)債務(wù)的含義，指出地方政府債務(wù)風險對我國經(jīng)濟的發(fā)展造成了很多潛在的風險，進而分析我國地方債務(wù)風險產(chǎn)生的原因，最后針對我國的地方債務(wù)危機提出了相應(yīng)的解決措施和建議。

【關(guān)鍵詞】地方債務(wù) 風險 現(xiàn)狀 防范措施

一、地方政府債務(wù)的含義

政府債務(wù)，也就是通常意義上的公債，是指政府作為債務(wù)人憑借其自身信用，與債權(quán)人之間按照有償原則進行財政資金籌集的一種方式，是政府調(diào)配社會資金，彌補財政赤字，調(diào)控經(jīng)濟運行的一種特殊分配方式。

政府債務(wù)分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。中央政府債務(wù)即國債，是為中央政府籌集財政資金的一種措施。地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人，通過負擔由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟資源外流的政府責任。我國《預(yù)算法》第二十八條明文規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是，我國地方大部分的公共服務(wù)需要由地方政府來提供，需要大量資金支持，為了解決巨大的資金需求，地方政府通過多種融資渠道進行債務(wù)融資活動，解決資金短缺問題。

近年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大，對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展有著更深遠的影響，從而引起社會各界的廣泛關(guān)注。

二、政府債務(wù)風險現(xiàn)狀

（一）債務(wù)規(guī)模大

當前，我國不同地區(qū)發(fā)展程度差異較大，一系列的社會經(jīng)濟問題亟待解決，需要政府財力的大力支持，所以許多地方政府長期處于財政赤字狀態(tài)。由于預(yù)算法支出地方政府嚴格禁止出現(xiàn)赤字和進行舉債，一直以來我國各級地方政府大都不同程度地進行融資。在地方各級政府中，所負債務(wù)的種類多、負擔重、隱秘性強，并且債務(wù)規(guī)模呈不斷擴張之勢，因此遠超地方政府的承受能力。

（二）償債能力低

許多處于不發(fā)達地區(qū)或者財政狀況緊張的地方政府償債能力有限，存在著一定的違約情形。一方面，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目導(dǎo)致地方政府債務(wù)持續(xù)增長；另一方面，由于地方政府債務(wù)無法按期償還，本息不斷積累，公信力受到影響，導(dǎo)致政府的融資能力與償還能力日益降低。

（三）債務(wù)管理分散

地方政府債務(wù)資金的使用和償還缺乏統(tǒng)一的管理機制。政府的許多部門都需要進行融資，但是卻沒有一個統(tǒng)一的部門進行債務(wù)管理。目前，地方政府債務(wù)規(guī)模沒有良好規(guī)劃，資金的使用與管理方面較為混亂，一定程度上弱化了政府的債務(wù)償還能力。政府進行融資，誰來決策、誰來使用、誰來負責，沒有具體落實，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)管理混亂，償債能力不足的狀態(tài)。目前對于政府的融資項目，許多地方政府數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一，不僅造成了地方政府負債的實際規(guī)模無法真實反映，進而造成負債率、償債率等重要監(jiān)控指標無法合理運用到監(jiān)測中，也無法建立地方政府債務(wù)預(yù)警機制。

三、地方政府債務(wù)風險形成的原因

（一）體制原因

我國建立的分稅制財政體制雖然有效遏制了地方政府濫用財政收入，但也為地方政府造成了極大的財政缺口。我國分稅制體制改革以來，中央財政收入占總財政收入的四分之三，地方政府僅占其中的四分之一，但是地方政府卻擔負著地方絕大部分的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，這些都需要大量的資金供給，地方政府通過大規(guī)模地向銀行等機構(gòu)貸款融資來獲得資金支持，造成了政府債務(wù)規(guī)模的大幅增長，同時，地方財政收入增長又較為緩慢，從而產(chǎn)生債務(wù)危機。

（二）非體制因素

地方政府舉債的最主要原因是地方財政資金不充足。首先，政府收入有限，隨著以政府為主體的投資規(guī)模的擴大，難以應(yīng)付過多的政府開支。其次，地方政府承擔著推動經(jīng)濟發(fā)展的重任，由于目前我國市場機制還有待完善，許多可以通過市場機制解決的問題，依然需要依靠地方政府來解決，在地方財力不足的情況下，只能通過各種融資方式解決，從而形成了大規(guī)模政府債務(wù)。最后，政府機構(gòu)自身規(guī)模的不斷擴大也以及政府活動的持續(xù)增加也造成政府支出的不斷增加。

（三）宏觀經(jīng)濟政策因素

近些年，我國采取了較為積極的財政政策及寬松的貨幣政策來應(yīng)對復(fù)雜的國際經(jīng)濟形勢，對經(jīng)濟的投資擴張計劃要求地方政府也要提供更多的資金。在2008年金融危機中，適度寬松的貨幣政策和積極的財政政策促進了地方融資的大規(guī)模發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模大幅增加。

（四）其他政策性原因

地方政府債務(wù)除了與國家的宏觀經(jīng)濟政策有關(guān)，還與我國經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜，地區(qū)差異大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡有密切關(guān)系，中西部一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)為了達到國家統(tǒng)一的公共服務(wù)標準從而背負上了巨額債務(wù)。

四、合理化解我國地方政府債務(wù)風險的對策建議

（一）提高債務(wù)信息透明度，隱性債務(wù)顯性化

提高債務(wù)信息透明度是摸清地方政府債務(wù)真實規(guī)模，從而對地方政府債務(wù)進行有效管理的前提和基礎(chǔ)。為此，地方政府應(yīng)及時改善債務(wù)信息披露嚴重不透明的情況，注重債務(wù)信息披露的質(zhì)量性與及時性，進而有效推動地方政府將歷史形成的各種隱性債務(wù)逐步向公開透明的顯性債務(wù)轉(zhuǎn)變。著眼于長期發(fā)展，允許地方政府發(fā)行監(jiān)管更為容易、更為規(guī)范的地方政府債券，將隱性債務(wù)顯性化，是化解地方政府財政風險和金融風險的有效途徑。

（二）設(shè)計切實可行的債務(wù)償還機制

地方政府要清楚地區(qū)分投融資項目性質(zhì)，對那些純公共品的項目應(yīng)當通過公共財政及抵押、出售政府所掌握的資源為其融資，同時還可以借鑒一般責任債券的還本付息的方式，以政府稅收收入為支持進行清償。

（三）地方政府債務(wù)規(guī)模與自身財力相匹配

地方政府無論是一何種方式進行融資都應(yīng)當要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與自身的財力相匹配，期限也應(yīng)盡可能與政府任期相一致，同時嚴格管理地方政府擔保行為，試行地方政府舉債備案登記制度，在地方政府嚴重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，實施地方政府財政追責制度。

（四）完善地方政府自身信用體系建設(shè)

金融對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，實際上就是支持政府把多年以后要完成事提前來完成，無論是哪一種融資方式，在城市基礎(chǔ)建設(shè)項目中發(fā)揮的都是“財政資金墊支”的作用。因此，地方政府融資功能的發(fā)揮以及融資成本的高低歸根結(jié)底還將取決于地方政府自身信用狀況。隨著未來我國地方債券市場的逐步成熟，地方政府的信用風險在債券定價中必將起到?jīng)Q定性作用。因此，地方政府應(yīng)進一步規(guī)范和約束自身公共權(quán)力，加強自身信用體系建設(shè)，提高地方政府公信力，從而能更好地整合財政、金融資源，加快地方經(jīng)濟發(fā)展。endprint