辛靈+米建國

化解過剩產(chǎn)能是推進供給側結構性改革的首要任務。自2015年11月我國提出全面實施供給側結構性改革以來，兩年多去產(chǎn)能工作的實踐既收到了階段性效果，也遇到了一些需要認真探討和解決的新問題。其中，進一步準確認識我國過剩產(chǎn)能的成因，有針對性的采取立足我國現(xiàn)實情況的化解過剩產(chǎn)能的有效措施，是把去產(chǎn)能工作繼續(xù)推向深化，進而加快供給側結構性改革步伐的必然選擇。

一、 產(chǎn)能過剩的內涵和特征

1. 產(chǎn)能過剩定義相關文獻概述。學術界普遍認為“產(chǎn)能過?！备拍钭钤鐏碜詮埐畟悾‥.Chamberlin，1933）的《壟斷競爭優(yōu)勢》一書，他從微觀經(jīng)濟學的視角定義了產(chǎn)能和產(chǎn)能過剩。他認為當實際產(chǎn)量小于產(chǎn)能時就是產(chǎn)能過剩。此后眾多學者對這個概念進行了探討。

近年來國內學者從微觀、中觀和宏觀層面對產(chǎn)能過剩的內涵進行了研究。在微觀層面，認為產(chǎn)能過剩是企業(yè)現(xiàn)實產(chǎn)量小于生產(chǎn)能力達到一定程度時的狀態(tài)（鐘春平、潘黎，2014）；在中觀層面，認為產(chǎn)能過剩是某行業(yè)在一定時期的技術水平下的實際產(chǎn)出在一定程度上低于該行業(yè)生產(chǎn)能力的狀況（胡榮濤，2016）；在宏觀層面，認為產(chǎn)能過剩是指通過市場供求關系表現(xiàn)出來的市場能力大大超過有效需求的狀態(tài)（韓國高，2011；周勁、付保宗，2011；劉航、孫早，2014）。

2. 產(chǎn)能過剩的一般內涵。從市場經(jīng)濟供求平衡的視角分析，產(chǎn)能過剩是指某行業(yè)可向市場提供產(chǎn)品的生產(chǎn)能力大大超過市場有效需求能力而引發(fā)生產(chǎn)能力出現(xiàn)閑置的狀態(tài)。這種描述有三層含義：一是產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的供求關系失衡的現(xiàn)象（李江濤，2006）。離開了市場就無從討論產(chǎn)能過剩；二是產(chǎn)能過剩的基礎在生產(chǎn)領域；三是產(chǎn)能過剩意味著生產(chǎn)與消費的效率和效益都大大降低，社會資源出現(xiàn)浪費，這會對經(jīng)濟運行產(chǎn)生影響和沖擊。

3. 中國式產(chǎn)能過剩的內涵和特征。市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩主要是市場經(jīng)濟運行中的周期性表現(xiàn)。我國的產(chǎn)能過剩既有周期性因素影響，又有非周期性因素影響。非周期性因素又可劃分為“體制性產(chǎn)能過剩”和“結構性產(chǎn)能過?！保ㄖ軇?、付保宗，2016）。體制性產(chǎn)能過剩是指在一定的社會經(jīng)濟環(huán)境下，由相應的體制、機制和政策等非市場因素直接或間接影響到市場的供需關系，導致供給大大超過市場需求而導致的產(chǎn)能過剩狀況。結構性產(chǎn)能過剩是指在科技進步的背景下，某一產(chǎn)業(yè)向市場提供的產(chǎn)品由于科技落后，不適應市場需求而淪為過剩產(chǎn)能的狀況。

本文認為，所謂中國式產(chǎn)能過剩，是指在經(jīng)濟轉型時期由經(jīng)濟周期性原因和非周期性（體制性和結構性）原因并存導致行業(yè)供給能力大大超過市場有效需求能力的經(jīng)濟現(xiàn)象。這一定義包含三個特征：

（1）中國式產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟運行中周期性原因和體制性及結構性等非周期性原因共同作用的結果。

（2）中國式產(chǎn)能過剩具有濃厚的非理性投資色彩。我國現(xiàn)行經(jīng)濟管理體制和現(xiàn)行體制下的利益格局（財政分權體制等），使得各級政府和企業(yè)都有可能在一定時期、一定條件下產(chǎn)生投資沖動，呈現(xiàn)非理性投資和過度投資。

（3）中國式產(chǎn)能過剩帶有明顯的階段性色彩。在中國經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和不同歷史時期，由于當期經(jīng)濟體制的引導與約束、當期經(jīng)濟發(fā)展階段的需求層次與條件支撐狀況，都使得我國出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩具有明顯的經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征。這使得我國每一輪產(chǎn)能過剩的出現(xiàn)，都會與以前曾經(jīng)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩在分布領域、形成原因、影響范圍和嚴重程度等方面表現(xiàn)出明顯的差異性。

二、 我國產(chǎn)能過剩的成因分析

1. 市場機制運行失靈。我國某些行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的市場因素影響主要來自三個方面：一是周期性波動下的產(chǎn)能過剩。分析我國近40年來出現(xiàn)的三次較大規(guī)模的產(chǎn)能過剩，具有明顯的市場經(jīng)濟周期性波動的色彩；二是潮涌現(xiàn)象。由于信息不對稱，一些企業(yè)在選擇投資方向時盲目跟風，熱衷于對在市場上直接表現(xiàn)為需求旺盛的領域進行投資，特別是在產(chǎn)業(yè)集中度較低的情況下，一些中小企業(yè)跟風狀況更是嚴重，出現(xiàn)大量投資集中某一領域，追捧市場直接表現(xiàn)出來的熱銷行業(yè)和產(chǎn)品；三是企業(yè)競爭策略的選擇。一些企業(yè)為了保持自己的持續(xù)的競爭實力，將一些產(chǎn)能窖藏起來，以提高對經(jīng)濟波動的應對能力。同時，這種將產(chǎn)能窖藏的行為也形成了行業(yè)壁壘，可以有效的抬高行業(yè)進入門檻，阻止?jié)撛诘耐顿Y人進入自己所在的行業(yè)和領域，以保持自身的競爭優(yōu)勢。

2. 分級財政體制下的利益誘惑。改革開放后，我國財政體制的最大變革，就是由中央財政的統(tǒng)收統(tǒng)支變?yōu)橹醒肱c地方財政分灶吃飯。在這種體制下，地方政府在努力增加地方財政收入上一直保持著持續(xù)的沖動，這種沖動在實際工作中則是通過增加投資、增加項目建設來體現(xiàn)的。在這種情況下，地方政府對投資項目的選擇，不是把產(chǎn)業(yè)政策、市場潛力和項目的科技含量等放在重要的位置去考慮，而是把項目能否落地、項目能否投產(chǎn)、項目能否納稅、項目能否安置本地勞動者就業(yè)放在優(yōu)先考慮位置。長此積續(xù)下來，導致某些行業(yè)產(chǎn)能過剩日趨嚴重。

3. 執(zhí)法體系不完善的姑息。改革開放近40年來，我國已經(jīng)制定并實施了一系列有關規(guī)范市場秩序和維護公共利益等方面的法律法規(guī)，包括針對過剩產(chǎn)能行業(yè)的相關法律法規(guī)。如果這些法律法規(guī)能夠得到認真貫徹落實，過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)和蔓延會被有效制止。但現(xiàn)實中很多與過剩產(chǎn)能有關的法律法規(guī)的執(zhí)行力度被大打折扣。例如，2011年版的國家鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，明確規(guī)定以中頻爐為工具的電爐煉鋼生產(chǎn)的產(chǎn)品“地條鋼”為偽劣產(chǎn)品，作為偽劣產(chǎn)品應該堅決取締。但直至2016年，此類“地條鋼”生產(chǎn)仍在全國大面積存在。中央抓住江蘇省作為典型集中取締后，才在全國掀起清理“地條鋼”熱潮。再比如，國家發(fā)改委對鋼鐵行業(yè)從2011年開始就制定了差別電價、差別水價和懲罰性電價的政策，這些政策明確規(guī)定對能耗不能達到額定標準的鋼鐵企業(yè)、污染物排放不能達到排放限值的鋼鐵企業(yè)，要比達標企業(yè)加收電費和水費。但由于此項政策由地方政府實施，地方政府不愿意對本地企業(yè)施加過多的壓力，全國大多數(shù)省份很少或者干脆沒有實施這項政策。還比如，按照我國國土資源管理的相關法律法規(guī)，上項目、建企業(yè)、占用土地要履行嚴格的審批手續(xù)，要獲得合規(guī)的用地指標。但在地方政府爭投資、上項目背景的沖動下，相當一批企業(yè)，包括產(chǎn)能過剩企業(yè)的項目建設用地大多沒有合規(guī)的審批手續(xù)。endprint

4. 行政手段越界行使的助推。在我國現(xiàn)行體制下，各級政府特別是地方政府在社會經(jīng)濟運行中的強勢地位依然存在，并且發(fā)揮著引導和干預經(jīng)濟走勢的特殊作用。在現(xiàn)實中，地方政府可以通過制定實施地方法規(guī)來干預和引導本地的經(jīng)濟運行，可以用行政手段直接插手具體項目建設，可以決定國家相關法律法規(guī)、政策規(guī)定在本地的執(zhí)行力度與取舍，也可以按自身利益的考慮進行相關政策的變通。地方政府的這些行為，從直觀感覺上似乎是優(yōu)化了本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)松了綁，為上項目提供了便利。但實際上既是對市場經(jīng)濟運行規(guī)律的違背，也是對國家法律法規(guī)的違背。

5. 要素價格扭曲的變相補貼。在我國某些產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能形成過程中，價格扭曲，特別是生產(chǎn)要素價格的扭曲是重要原因。分析我國以鋼鐵行業(yè)為代表的過剩產(chǎn)能的形成過程，生產(chǎn)要素價格扭曲主要表現(xiàn)在以下三方面：一是土地價格。在現(xiàn)行體制下，地方政府既是土地市場供應的管理者，也是土地資源處置權的擁有者，更是扭曲土地要素價格的直接受益者。一方面地方政府通過出售土地可以獲得大量可支配的財政收入；另一方面通過以不同的價格向投資者供應土地，吸引投資人在本地投資以獲得財政收入。此外，地方政府對某些過剩產(chǎn)能行業(yè)的投資人用“以租代征”的方式，大量從農(nóng)民手中直接租用承包土地的做法視而不見，客觀上縱容了投資人以超低價格獲得土地資源的行為。二是水資源與礦產(chǎn)資源價格。目前我國地方政府對水資源的管控嚴重不到位，對企業(yè)取水用水，既缺乏必要的監(jiān)管，更沒有準確的計量。對于鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)所需要的礦石資源，有些地方政府為吸引投資，直接將礦石資源配置給鋼鐵企業(yè)投資人由其自行開采，使其獲得低于市場價格的礦石資源并大大降低物流成本。三是環(huán)境容量價格。在生態(tài)建設的大背景下，環(huán)境容量事實上是一種資源，企業(yè)排放廢氣、廢水、廢渣就是占用環(huán)境容量，就應該支付占用環(huán)境容量的成本。但在環(huán)境污染的執(zhí)法權掌握在地方政府的情況下，這個運行機制可以被改變，要么對企業(yè)的超標排放視而不見，要么對企業(yè)應支付的污染物排放的稅費收繳不到位，使企業(yè)實際支出的環(huán)保成本大大低于應當支付的法定數(shù)額。上述三種情況在鋼鐵行業(yè)等過剩產(chǎn)能的形成過程中，都曾以不同的方式發(fā)揮過重要作用。

三、 化解產(chǎn)能過剩的對策建議

1. 完善遏制過剩產(chǎn)能出現(xiàn)的體制機制。

（1）清除誘發(fā)過剩產(chǎn)能的體制原因。在現(xiàn)行分級財政體制下，地方政府天然具有投資沖動。為了地方的財政收入增長，為了地方的經(jīng)濟發(fā)展，它們會以多種方式招商引資，這就不可避免的會導致過剩產(chǎn)能的出現(xiàn)和蔓延。解決這一問題的要害在于切斷地方政府實施產(chǎn)能過剩項目中的利益鏈條。在實際工作中可考慮對地方實施的產(chǎn)業(yè)項目嚴格劃分產(chǎn)業(yè)準入界線，對國家產(chǎn)業(yè)政策明令限制的項目其稅收直接由上級財政收繳，讓地方政府在過剩產(chǎn)能項目的實施上無利可圖。

（2）優(yōu)化治理過剩產(chǎn)能的法制環(huán)境。從現(xiàn)實狀況看，只要執(zhí)法主體對過剩產(chǎn)能項目做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”，過剩產(chǎn)能項目就會無立足之地。從目前看，需要強化執(zhí)法力度的領域包括土地、環(huán)保、礦產(chǎn)資源、水資源、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)品質量、安全生產(chǎn)等。由于相關法律法規(guī)的明確規(guī)定，只要在上述方面嚴格執(zhí)法，過剩產(chǎn)能項目就不會產(chǎn)生，已經(jīng)存在的過剩產(chǎn)能項目就不會延續(xù)，已經(jīng)關閉的過剩產(chǎn)能項目就不會死灰復燃。因此，執(zhí)法必嚴是化解過剩產(chǎn)能的有效保障。

（3）健全規(guī)范運行的市場機制。市場作為無形的手，對資源配置可以發(fā)揮決定性作用，但這決不意味著政府對經(jīng)濟活動可以一切放手交由市場去調節(jié)，在引導市場發(fā)展、完善市場機制、規(guī)范市場秩序等方面，政府還有不可或缺的責任。當前，特別要強調的是政府要加大市場信息系統(tǒng)和市場誠信系統(tǒng)的建設。建設好市場信息系統(tǒng)可以有效的消除企業(yè)因信息不對稱所帶來的非理性投資沖動，削減過剩產(chǎn)能產(chǎn)生的微觀基礎。建設好市場的誠信系統(tǒng)可以更好地規(guī)范市場秩序，可以更好的約束企業(yè)誠信經(jīng)營、依法經(jīng)營，防止企業(yè)違法實施過剩產(chǎn)能項目，使違法者無生存空間。

2. 積極化解既有過剩產(chǎn)能。對已經(jīng)存在的過剩產(chǎn)能采取有效措施，在確保穩(wěn)定、防范風險的前提下實施有效化解是目前的現(xiàn)實任務，總結各地的成功經(jīng)驗，分析下一步操作的可行性，對既有過剩產(chǎn)能的化解可以通過“六個一批”的方式實施：

（1）淘汰落后裝備，關停一批。所謂落后裝備是指按照特定的歷史發(fā)展階段和特定的科技進步水平，由國家或有關部門依法確定的不符合現(xiàn)實裝備使用基本要求的相關裝備。由于落后裝備是由國家頒布的產(chǎn)業(yè)政策界定的，而產(chǎn)業(yè)政策屬于行政規(guī)章的范疇，因此，落后裝備事實上就是非法裝備。對非法裝備要依法堅決取締，徹底改變在一些行業(yè)中，國家產(chǎn)業(yè)政策明確限定的落后裝備仍在使用的狀況。

（2）處置僵尸企業(yè)，市場出清一批。僵尸企業(yè)是對企業(yè)在競爭條件下的生存狀態(tài)的一種描述。僵尸企業(yè)的存在不僅使大量生產(chǎn)要素閑置，而且一旦市場條件具備恢復生產(chǎn)將會立即由潛在產(chǎn)能轉化為現(xiàn)實產(chǎn)能，加劇行業(yè)的產(chǎn)能過剩。處置僵尸企業(yè)就是要將這些企業(yè)徹底實現(xiàn)市場出清。與對其他企業(yè)實施去產(chǎn)能相比，通過處置僵尸企業(yè)化解過剩產(chǎn)能可以有效地緩解因去產(chǎn)能而出現(xiàn)的社會震蕩，減輕僵尸企業(yè)職工就業(yè)的壓力，收到經(jīng)濟與社會的雙重效應。

（3）兼并重組、整合壓減一批。兼并重組是企業(yè)組織結構的改變。對化解過剩產(chǎn)能來說，實施兼并重組可以使產(chǎn)業(yè)集中度進一步提升，可以使空間布局進一步合理，可以使企業(yè)工業(yè)裝備進一步優(yōu)化，可以使企業(yè)的產(chǎn)品結構進一步整合。因此，在化解過剩產(chǎn)能中，實施兼并重組既是產(chǎn)能的壓減，同時也是結構的優(yōu)化。但在實施過程中，其要害在于必須要減量整合、減量置換，即實施兼并重組后，新企業(yè)的生產(chǎn)能力要少于兼并重組前原有企業(yè)生產(chǎn)能力總和。對此，國家產(chǎn)業(yè)政策有明確的規(guī)定，必須嚴格遵守。

（4）依法嚴控提高門檻，倒逼退出一批。對存在過剩產(chǎn)能的行業(yè)來說，其行業(yè)標準必須要適當提高，通過提高行業(yè)標準，使行業(yè)內一些相對落后的企業(yè)，因不符合繼續(xù)存在的行業(yè)標準而成為違法企業(yè)，進而倒逼其退出市場。事實上，行業(yè)標準就是行業(yè)準入門檻，門檻的設定應該充分體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展變化的狀態(tài)，實現(xiàn)與時俱進，在構成門檻的內容上，要充分體現(xiàn)市場化、法制化的原則，做到標準清晰、公平公正，可以準確地界定不同企業(yè)的技術裝備狀態(tài)，可以準確地分清允許淘汰的界限，使每個企業(yè)都能對門檻看得清、認得準、對號入座。endprint

（5）搬遷轉移，減量置換一批。由于歷史原因，一些屬于產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)坐落在城市建成區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的范圍內，對這些企業(yè)不僅要實施產(chǎn)能化解，更要實施整體搬遷。對鋼鐵、水泥等重化產(chǎn)業(yè)國家明確要求要向沿海地區(qū)和原料產(chǎn)區(qū)聚集。但搬遷轉移絕不能使原有企業(yè)整體搬家，而是裝備要提升、工藝要優(yōu)化、污染要治理，最重要的是對過剩產(chǎn)能來說，搬遷改造必須實施減量產(chǎn)能置換。通過搬遷轉移收到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和壓減過剩產(chǎn)能的雙重效果。

（6）走出國門，國際合作轉移一批。目前，我國在一些行業(yè)具有明顯的產(chǎn)能優(yōu)勢，這些產(chǎn)能如果在國內繼續(xù)存在，由于市場需求限制，很可能表現(xiàn)為過剩產(chǎn)能。走出國門實施國際產(chǎn)能合作是我國應該選擇并且已經(jīng)取得初步成效的可行路徑。特別是“一帶一路”的戰(zhàn)略實施更為國際產(chǎn)能合作搭建了廣闊舞臺。實施產(chǎn)能國際合作，一方面可以充分發(fā)揮我國在世界范圍內經(jīng)濟發(fā)展的層次優(yōu)勢，有效地擴展市場空間；另一方面可以更直接的獲得國外的原料供應和先進技術。對某些過剩產(chǎn)能轉移至國外建廠，可以直接減少我國的產(chǎn)能壓力。近期，我國一些鋼鐵企業(yè)投資進入南亞和歐洲地區(qū)已初見成效。實施國際產(chǎn)能合作絕不是落后裝備與落后產(chǎn)能的輸出，而是我國產(chǎn)能優(yōu)勢在國際范圍內的擴展，更是參與國際分工合作的具體途徑。因此，走出國門的產(chǎn)能應該是相對先進的、應該是符合當?shù)胤煞ㄒ?guī)、應該是能為國際市場所接受的并可在國際市場實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的。

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基金項目：河北省社會科學基金項目“河北省去產(chǎn)能過程中債務處置對策研究”（項目號：HB17YJ095）。

作者簡介：米建國（1951-），男，漢族，北京市人，中國人民大學財政金融學院博士生導師，國務院發(fā)展研究中心信息中心原主任、原黨委書記，研究方向為宏觀經(jīng)濟政策、財稅政策；辛靈（1989-），女，漢族，河北省唐山市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為宏觀經(jīng)濟政策。

收稿日期：2017-10-12。endprint