張本龍　黎海林

摘 要：近年來，我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模不斷擴大，如果所有建設(shè)投入全部由政府來承擔，必然會增加地方政府的財政壓力。為了解決這一問題，地方政府投融資平臺公司應(yīng)運而生。由于國內(nèi)地方政府投融資平臺公司的出現(xiàn)時間較晚，目前在實際運營中還存在一些問題，文章分別從規(guī)范地方政府擔保行為、發(fā)展多樣化融資方式等方面，就如何解決投融資平臺融資問題提出了幾點建議。

關(guān)鍵詞：投融資平臺；擔保機制；問題；建議

引言：地方政府投融資平臺在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和促進地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府投融資平臺整體規(guī)模的不斷擴大，也出現(xiàn)了一系列的問題，擔保能力不足、風險防控意識不弱、融資平臺信貸管理缺失等，已經(jīng)成為制約地方政府投融資平臺建設(shè)和金融市場健康發(fā)展的主要障礙。因此，探究新形勢下地方政府投融資平臺融資問題具有重要的應(yīng)用價值。

一、地方政府投融資平臺的融資渠道

自2009年央行發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模都得到了快速發(fā)展。在融資方式上，除了財政撥款外，主要的渠道還有債務(wù)性融資（商業(yè)銀行貸款、主權(quán)外債等）、債券融資（城投類企業(yè)債券）和資源型融資（土地融資、特許經(jīng)營權(quán)融資等）等多種。

1、以銀行貸款為主要融資渠道

商業(yè)銀行貸款是現(xiàn)階段地方政府投融資平臺融資的主要渠道，現(xiàn)階段國內(nèi)各地政府中大約有80%的資金來自于商業(yè)銀行貸款。以商業(yè)銀行為主的融資方式，其優(yōu)點在于貸款審批速度快，程序相對靈活、方便。特別是一些本身經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)，由于地方政府的財政收入有限，短中期的商業(yè)銀行貸款成為地方政府解決資金短缺問題的有效方法。

2、以地方政府債券進行融資

地方政府可以通過發(fā)行城投類企業(yè)債券來獲取資金，相比于股票融資，這種融資方式的風險更低，并且對于資本的吸引力更大。在使用這種方式融資時，需要注意城投類企業(yè)債券與真正意義上企業(yè)債券的區(qū)別，發(fā)行方主要承擔地方政府的相關(guān)職能并享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，很少基于利潤最大化原則進行自主經(jīng)營和自負盈虧。

二、地方政府投融資平臺現(xiàn)行融資方式存在的問題

1、融資渠道單一

在合法前提下，任何融資渠道都是允許的，這其中既包括商業(yè)銀行等傳統(tǒng)融資模式，也涉及到近年來新興的互聯(lián)網(wǎng)金融貸款等。但是目前來看，地方政府投融資平臺公司的融資渠道還是相對單一。政府信用擔保、商業(yè)銀行貸款兩種融資模式，幾乎占到了投融資平臺資金來源的95%，其中僅商業(yè)銀行占比就達到了80%。由于融資渠道單一，一旦商業(yè)銀行不能提供貸款，將會影響到地方政府建設(shè)工作的開展。

2、對土地升值依賴過大

以政府信用為主的擔保機制，抵押物資通常是土地。對于借貸方來說，借貸是建立在對土地價格上漲有良好預(yù)期前提下的。從近年來的市場發(fā)展形勢來看，確實取得了正向激勵作用。土地成本不斷上漲，土地出讓順利，可以如期歸還貸款。但是在未來幾年甚至十幾年時間里，如果土地價格轉(zhuǎn)而下跌，導(dǎo)致土地無法高于成本轉(zhuǎn)讓，地方政府不能順利歸還貸款，就會引發(fā)融資風險。

3、多頭借款，違規(guī)挪用

在一些資金需求較大的基建項目中，地方政府投融資平臺需要分別從多個金融機構(gòu)進行融資。這種融資模式雖然能夠為政府基建項目建設(shè)提供充足的資金支持，但是也容易造成監(jiān)管困難。資金使用不透明。而銀行方面的實際監(jiān)控手段較弱，容易造成信貸資金的風險，這就造成了銀行及地方政府的雙重損失。

三、完善地方政府投融資平臺發(fā)展模式的政策建議

1、規(guī)范地方政府擔保行為

雖然近年來我國在地方政府投融資平臺融資規(guī)范制度建設(shè)方面取得了一定成績，但是還存在諸多有待完善的地方。通過進一步完善《擔保法》、《預(yù)算法》等相關(guān)法規(guī)，建立必要的司法保護和支撐，規(guī)范和約束地方政府的融資擔保行為。另外，還要引進外部監(jiān)督機制，對政府擔保行為進行動態(tài)監(jiān)督，形成一定的約束力，對于潛在的融資風險能夠做到及時發(fā)現(xiàn)、及時控制，既可以滿足融資需求，又實現(xiàn)風險可控。

2、發(fā)展多樣化融資方式

目前可供選擇的融資方式有資源型融資，如地方政府利用所掌握的土地資產(chǎn)，通過拍賣、抵押貸款等方式進行融資。平臺公司可以根據(jù)自身需要，選擇一種或多種融資模式。需要注意的是，如果投融資平臺同時選擇多種融資模式，應(yīng)當注意相互之間的搭配，以發(fā)揮最佳價值。另外，在選擇這些新型融資渠道時，也需要提前開展市場調(diào)研工作，對其運作模式、安全風險等有一個全面的評估。

四、新形勢下地方政府投融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展策略

1、國家新政策對地方政府投融資平臺的影響

國發(fā)〔2014〕43號文和新預(yù)算法之后，財政部期望財政資金、地方債券、PPP成為其主要通道。此前甚至包括現(xiàn)在，地方政府所屬平臺類專營公司作為企業(yè)身份在資本市場的融資能力在其中的輾轉(zhuǎn)騰挪上可以發(fā)揮巨大的作用，尤其在一線城市這方面運作的優(yōu)勢較為突出。而在三四線城市，平臺公司專業(yè)化能力低，幾乎沒有可控制的運營類資產(chǎn)，且金融市場對接能力也低，也就容易導(dǎo)致其玩簡單的政府購買服務(wù)買工程的傳統(tǒng)游戲，由此也成為本次財預(yù)[2017]87號文規(guī)范整治行動的對象。

2、地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型思考

國家對地方政府通過投融資平臺非可控、非長期規(guī)劃的融資行為進行規(guī)范，必然也需要為地方政府提供補充性或者替代性的融資渠道。地方債券及專項債券是依賴一般性公共預(yù)算的部分稅收作為償還保障的替代項，也包括財預(yù)〔2017〕62號的土地儲備債券、財預(yù)〔2017〕97號提到的收費公路債券等專項債券。另一個合法的融資通道則是PPP，當然，它被限制在一般公共預(yù)算支出的10%的范圍內(nèi)。

結(jié)論：地方政府投融資平臺在緩解政府資金壓力，應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”方面發(fā)揮了積極作用。但是我們也應(yīng)當客觀看待地方政府投融資平臺公司存在的隱患和風險。通過完善法律法規(guī)，規(guī)范政府擔保行為等綜合措施，充分發(fā)揮地方政府投融資平臺公司的價值。

參考文獻：

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