◆上海質(zhì)量管理科學研究院 上海質(zhì)量體系審核中心課題組/ 文

聯(lián)盟認證制度研究項目研究報告(四)

◆上海質(zhì)量管理科學研究院 上海質(zhì)量體系審核中心課題組/ 文

國家《認證認可檢驗檢測“十三五”發(fā)展規(guī)劃》在健全認證認可檢驗檢測創(chuàng)新體系的要求中提出：推動創(chuàng)新多元發(fā)展，加強協(xié)同創(chuàng)新，建立官產(chǎn)學研創(chuàng)新機制，形成優(yōu)勢互補、協(xié)同推進的創(chuàng)新模式；支持以從業(yè)機構、企業(yè)、科研院所等為主體組建認證（創(chuàng)新）聯(lián)盟，自主研制標準規(guī)范，開展聯(lián)盟認證。

為了實施我國《質(zhì)量發(fā)展綱要》，貫徹落實《中國制造2025》、《消費品標準和質(zhì)量提升規(guī)劃2016-2020》、《服務業(yè)十三五發(fā)展規(guī)劃》、《發(fā)展服務型制造專項行動指南》、《關于深化制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導意見》等國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策，在目前我國實行的認證認可制度的基礎上，探索創(chuàng)新聯(lián)盟認證新制度，有序推進聯(lián)盟認證發(fā)展。

為了推動聯(lián)盟認證在我國有序發(fā)展，服務于加強全面質(zhì)量管理和全面質(zhì)量監(jiān)督，亟待修訂相關法律法規(guī)，創(chuàng)新管理機制和模式，以解決目前缺乏必要的法律與政策支撐、監(jiān)督管理的治理依據(jù)不足的問題。為此提出如下建議：

（一）開展聯(lián)盟認證相關監(jiān)管法規(guī)和政策的制、修訂研究

國家認監(jiān)委未將聯(lián)盟認證全面納入認證認可審批和監(jiān)管體系的主要原因，是我國現(xiàn)有的認證認可法規(guī)體系不健全，對聯(lián)盟認證的審批沒有納入認監(jiān)委的審批目錄以及監(jiān)管的法律依據(jù)不充分，局限于聯(lián)盟認證合格評定體系中的認證機構開展的認證活動，對認證機構授權和人員認可缺乏法律依據(jù)，如直接開展相關監(jiān)管工作存在一定行政風險。為了體現(xiàn)“放管結合、并重”的指導思想，進一步落實《認證認可檢驗檢測十三五發(fā)展規(guī)劃》，促進認證認可檢驗檢測事業(yè)發(fā)展，推動認證認可行業(yè)創(chuàng)新多元發(fā)展，建議國家認監(jiān)委要求聯(lián)盟認證相關部門進行相關法規(guī)的制、修訂研究，探索將行業(yè)（產(chǎn)業(yè)/專業(yè)）聯(lián)盟和區(qū)域聯(lián)盟的合格評定體系（包括認證機構授權、人員注冊和未經(jīng)批準備案開展的聯(lián)盟認證活動等）有效、全面納入國家認證認可檢驗檢測監(jiān)督管理體系中的路徑。

（二）積極鼓勵聯(lián)盟認證發(fā)展，探索和總結經(jīng)驗，全面提高質(zhì)量和全面加強質(zhì)量監(jiān)督。

國際通行的聯(lián)盟認證管理制度，聯(lián)盟認證是采用標準領先、市場運作、規(guī)范治理的聯(lián)盟管理機制，降低了風險并提高了有效性。開展聯(lián)盟認證活動，有助于降低標準制定成本和行政管理的風險，全面有效地提高質(zhì)量和加強質(zhì)量監(jiān)督。

一是考慮聯(lián)盟認證對相關產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）產(chǎn)品質(zhì)量安全保障功能的影響。在“兜底線”方面，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟認證的行業(yè)和專業(yè)優(yōu)勢，服務“放管結合，實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋”。在對產(chǎn)品轉變準入方式、強化制度轉換銜接的過程中，發(fā)揮聯(lián)盟認證價值鏈的作用，加強對準入制度調(diào)整后產(chǎn)品質(zhì)量狀況的跟蹤評估，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，完善管理方式；在對非行政審批的產(chǎn)品強化事中事后監(jiān)管的進程中，利用聯(lián)盟認證的規(guī)范功能，推動監(jiān)管方式從規(guī)范主體資格向規(guī)范主體活動轉變，從“重條件審批”向“嚴監(jiān)管行為”轉變；針對監(jiān)管資源不足的問題，強化改革創(chuàng)新，依靠產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟認證突出問題導向和注重市場機制作用，從而確保產(chǎn)品質(zhì)量安全。

二是發(fā)揮聯(lián)盟認證對相關產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）、區(qū)域發(fā)展和質(zhì)量提升的促進作用。從聯(lián)盟認證的實踐來看，聯(lián)盟認證的采用標準要求高，在產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）鏈中起先進的引領作用。同時，相關的認可規(guī)范對認證機構和認證人員的要求也比較高，具有高標準的指導作用。在聯(lián)盟的框架環(huán)境下，作為國家質(zhì)量技術基礎的認證認可、檢驗檢測，聯(lián)盟認證必須重視產(chǎn)品質(zhì)量、服務質(zhì)量提升和管理水平提高，以利于引領區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，利于全面提高質(zhì)量，促進有序發(fā)展。我們建議國家認監(jiān)委積極支持國家重點區(qū)域如自貿(mào)區(qū)、京津冀、長江經(jīng)濟帶等開展相關區(qū)域的高端聯(lián)盟認證試點工作，以利于我國標準水平的提高，助推中國標準和產(chǎn)品走出去，服務“一路一帶”發(fā)展戰(zhàn)略。

三是考慮到聯(lián)盟認證對相關產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）質(zhì)量提升的促進作用，在“拉高線”、圍繞開發(fā)高端產(chǎn)品品質(zhì)認證、增加高端產(chǎn)品質(zhì)量供給面臨新要求方面，可以充分發(fā)揮聯(lián)盟認證提高產(chǎn)品質(zhì)量的功能。我們建議國家認監(jiān)委現(xiàn)階段可以采取鼓勵措施，圍繞中國制造2025、農(nóng)業(yè)供給側改革、服務業(yè)提質(zhì)升級、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，支持國家重點產(chǎn)業(yè)如智能制造、生態(tài)環(huán)境、制造業(yè)服務、消費品安全、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品、社會服務等產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）探索聯(lián)盟認證；支持相關區(qū)域聯(lián)盟認證試點，發(fā)揮認證認可支持產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的作用。

（三）加強對聯(lián)盟認證活動的監(jiān)管

認證認可檢驗檢測是國家質(zhì)量技術基礎之一，目前五位一體的認證認可管理對于聯(lián)盟認證的發(fā)展和監(jiān)管都存在一定的法律與現(xiàn)實的沖突。聯(lián)盟對開展認證活動機構的自行授權和人員注冊工作，與國家認監(jiān)委確定的機構認可和人員注冊制度是否有沖突等問題還需要充分地論證，因此對于聯(lián)盟認證應如何調(diào)整、規(guī)范需要一定的市場檢驗、經(jīng)驗積累和總結。

一是在我國現(xiàn)行《認證認可條例》的框架下，根據(jù)國家認監(jiān)委的五定方案，各類聯(lián)盟的其他活動不是認證認可的監(jiān)管對象，但可以以聯(lián)盟認證為檢查對象，對聯(lián)盟開展的認證及相關管理活動進行專項監(jiān)管（尤其是對沒有經(jīng)過認監(jiān)委批準或者沒有備案的有關認證活動）。今年認監(jiān)委認可部成立了認證規(guī)則備案管理組，對已備案的聯(lián)盟認證制度進行梳理，策劃開展針對性的聯(lián)盟認證專項檢查工作，通過專項檢查一方面可以對聯(lián)盟認證活動施加影響、進行規(guī)范，同時也可以及時摸排掌握合格評定體系在我國開展認證工作的總體情況，取得第一手資料。同時也通過市場手段檢驗聯(lián)盟認證的發(fā)展，探索和積累聯(lián)盟認證的監(jiān)管經(jīng)驗，待相關法規(guī)制定后，再視情況開展聯(lián)盟認證的審批和監(jiān)管工作。

二是發(fā)揮產(chǎn)業(yè)主管部門和區(qū)域政府部門的作用。政府監(jiān)督管理部門在嘗試加強以聯(lián)盟認證的發(fā)起組織和實施機構為主體的監(jiān)督的基礎上，在“五位一體”的認證認可監(jiān)督模式下，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）主管部門、行業(yè)協(xié)會和區(qū)域政府部門的作用，加強對產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟認證、區(qū)域聯(lián)盟認證的指導和監(jiān)督管理，推動行業(yè)、區(qū)域質(zhì)量品牌提升，促進產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟認證和區(qū)域聯(lián)盟認證為產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）和區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

三是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+聯(lián)盟認證監(jiān)督”新模式，積極采用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)等新技術，建立聯(lián)盟認證的信息平臺，通過“互聯(lián)網(wǎng)+認證”公共服務平臺的建設，將聯(lián)盟認證的制度（項目）、認證標準、認可規(guī)范（人員和機構）信息納入平臺，完善聯(lián)盟認證信息通報機制，加強聯(lián)盟認證監(jiān)督和服務管理，使聯(lián)盟認證制度為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮積極的作用。

（四）建議開展聯(lián)盟認證制度建設的探索試點

1.配合發(fā)展需要，研究聯(lián)盟認證制度的發(fā)起機制

根據(jù)國家重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，選擇相關產(chǎn)業(yè)，開展聯(lián)盟的認證制度探索，積極鼓勵產(chǎn)業(yè)主管部門或者行業(yè)協(xié)會以認證認可檢驗檢測手段，作為產(chǎn)業(yè)或行業(yè)發(fā)展的技術基礎，特別是在智能制造、生態(tài)環(huán)境、制造業(yè)服務、消費品安全、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品、社會服務等產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，配合相關產(chǎn)業(yè)主管部門或者行業(yè)協(xié)會，組建產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟，開展聯(lián)盟認證（參考“中國兩化融合服務聯(lián)盟”的組建），將相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的合格評定活動納入國家認證認可監(jiān)督管理的框架內(nèi)。國家認監(jiān)委重點對擬在產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟框架下開展聯(lián)盟認證的主體——認證機構或組織的行為進行監(jiān)督管理。

配合國家“一帶一路”戰(zhàn)略以及自貿(mào)區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略的實施， 將認證認可作為推動區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要途徑，積極支持相關省市和地區(qū)，組建區(qū)域聯(lián)盟，開展認證認可檢驗檢測活動（參考“浙江制造國際聯(lián)盟認證”的組建），將相關區(qū)域發(fā)展需要的合格評定活動納入國家認證認可監(jiān)督管理的框架下。國家認監(jiān)委重點對擬在區(qū)域聯(lián)盟框架下開展聯(lián)盟認證的主體——聯(lián)盟認證發(fā)起組織和聯(lián)盟認證機構的行為進行監(jiān)督管理。

2.有序發(fā)展聯(lián)盟認證，探索聯(lián)盟認證治理機制

考慮到國際上聯(lián)盟認證的法律治理機制，結合我國實際情況，從認證認可檢驗檢測的公正性角度，提出了產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟認證和區(qū)域聯(lián)盟認證的治理機制（即法律地位）擬采用非股權形式，即契約治理機制。

聯(lián)盟通過詳細規(guī)定戰(zhàn)略目標、聯(lián)盟參與方的責任和義務、明確的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制以及解決爭議和突發(fā)事件的處理辦法，協(xié)調(diào)并約束聯(lián)盟參與方的行為，降低聯(lián)盟活動的不確定性，從而使聯(lián)盟認證活動能夠傳遞信任。政府治理擬采用備案制度，對實施聯(lián)盟認證的聯(lián)盟發(fā)起者（聯(lián)盟召集組織）備案登記，聯(lián)盟發(fā)起者（聯(lián)盟召集組織）可以是行業(yè)協(xié)會，也可以是社會團體或者企事業(yè)單位，但必須是具備法律地位（法人）的組織。

3.在認證認可的框架下，完善聯(lián)盟認證制度的認可管理

從事認證業(yè)務的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域聯(lián)盟須在認監(jiān)委備案。聯(lián)盟認證的認證標準、認可規(guī)范、認證人員條件等方面可以由聯(lián)盟確定，但是從認證認可的質(zhì)量角度，必須確保產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟認證標準、認可規(guī)范、認證人員等必須符合國家或者國際有關實施規(guī)則要求。

如果屬于尚未實行的新標準、新規(guī)范，聯(lián)盟應該制定執(zhí)行規(guī)則，規(guī)定聯(lián)盟認證的新標準、新技術規(guī)范，必須登記備案，并規(guī)定聯(lián)盟認證從業(yè)人員的認可要求，要求他們必須接受國家認證認可檢驗檢測監(jiān)管體系的指導和管理，必要時可以組織同行對其進行評審，以此提升聯(lián)盟認證的有效性（見圖6）。

圖6 聯(lián)盟認證認可框架

1）聯(lián)盟認證標準

聯(lián)盟認證標準可以采用國際標準、國家標準、行業(yè)標準或者團體標準（聯(lián)盟標準），也可以由聯(lián)盟自己制定，并在國家認監(jiān)委備案。

2）聯(lián)盟認證認可

聯(lián)盟認證的技術規(guī)范和認證人員可以由聯(lián)盟內(nèi)部的機構認可，也可以采信其他認可機構認可，如采信國家認可委（CNAS）認可或采信中國認證認可協(xié)會（CCAA）認可。

3）聯(lián)盟認證效益

聯(lián)盟認證的效益體現(xiàn)在聯(lián)盟認證的采信程度。無論是產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）聯(lián)盟認證還是區(qū)域聯(lián)盟認證，聯(lián)盟產(chǎn)業(yè)鏈和區(qū)域范圍采信是基本的，由于已被納入國家認證認可檢驗檢測監(jiān)督管理體系，更能取得市場和社會認可。

4）聯(lián)盟認證監(jiān)督

由于聯(lián)盟認證已被納入國家認證認可監(jiān)督管理框架內(nèi)，故其認證機構是得到國家認監(jiān)委批準的認證機構，聯(lián)盟法律主體得到備案，且聯(lián)盟的契約治理機制確保了聯(lián)盟認證活動是在有效控制之下的。而聯(lián)盟的“信任治理”是強化聯(lián)盟認證可信度的重要途徑，聯(lián)盟應通過諸如自律、同行評審和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)督等方式不斷提升聯(lián)盟認證質(zhì)量，傳遞信任。

4.引領聯(lián)盟認證助推質(zhì)量提升，開展聯(lián)盟認證試點

認證認可檢驗檢測是國家質(zhì)量技術基礎之一，目前的認證認可手段， 由認可機構主導，采用的是國際標準，還不能完全促進創(chuàng)新要素的集聚和輻射，帶動產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）的技術發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升。為了給產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）和區(qū)域發(fā)展帶來外溢效應，有效促進質(zhì)量提升，必須開展聯(lián)盟認證，促進標準水平提高，助推企業(yè)和產(chǎn)品走出去，服務“一帶一路”的發(fā)展戰(zhàn)略。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，供給側結構性矛盾更加突出，如果產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）和區(qū)域聯(lián)盟能夠發(fā)揮創(chuàng)新驅動作用，那么在聯(lián)盟的框架下，能夠使認證認可為服務新常態(tài)創(chuàng)造必要的技術條件，促進創(chuàng)新要素集聚和輻射。

為了配合聯(lián)盟認證的開展，可以選擇相關產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）和區(qū)域，進行聯(lián)盟認證試點（容錯試點）。

1）圍繞中國制造2025，支持重點產(chǎn)業(yè)（專業(yè)）開展聯(lián)盟認證

一是配合國家認監(jiān)委質(zhì)量提升計劃，以認證認可檢驗檢測助推重點行業(yè)的質(zhì)量提升為核心，探索擴大高質(zhì)量產(chǎn)品供給、加強全面質(zhì)量管理和服務農(nóng)業(yè)供給側改革的新的認證認可檢驗檢測模式，特別是圍繞消費品等產(chǎn)品，組成以一流機構為主體的認證聯(lián)盟，采用先進標準，對卓越組織、產(chǎn)品質(zhì)量和服務質(zhì)量實施認證，助推行業(yè)質(zhì)量水平提升。

二是醫(yī)院醫(yī)療服務安全和質(zhì)量管理聯(lián)盟認證。國家衛(wèi)計委原來實施的三甲醫(yī)院評審制度受到國家新監(jiān)管制度改革的影響，加之美國的JCI（國際醫(yī)院服務認證）認證在國內(nèi)的擴展，需要推出新的認證制度——醫(yī)院服務聯(lián)盟認證?？梢栽趪倚l(wèi)計委的事業(yè)單位——醫(yī)院管理中心牽頭組成醫(yī)院服務聯(lián)盟認證，參考ISO9001醫(yī)院專業(yè)標準EN15224、JCI等制定聯(lián)盟標準，在國家衛(wèi)計委的指導下，組成聯(lián)盟，研發(fā)醫(yī)院服務認證技術規(guī)范和評審人員的認可要求，由國家認監(jiān)委批準的認證機構實施聯(lián)盟認證。

三是大型活動可持續(xù)管理體系聯(lián)盟認證。大型活動往往因其具有高關注度和臨時性的特性而給社會、經(jīng)濟和環(huán)境帶來重要的影響。在以可持續(xù)發(fā)展為主題的時代，大型活動可持續(xù)管理體系是重要的方式，可以支持相關組織成立“大型活動可持續(xù)管理體系推進聯(lián)盟”，依據(jù)GB/T31598—2015《大型活動可持續(xù)性管理體系、要求及使用指南》標準開展聯(lián)盟認證，有效推進活動可持續(xù)發(fā)展。

2）圍繞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展重點，展開區(qū)域聯(lián)盟認證

根據(jù)國家的京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，以及自貿(mào)區(qū)發(fā)展要求，積極支持相關地區(qū)開展區(qū)域聯(lián)盟認證，完善“浙江制造國際認證聯(lián)盟”、“深圳標準”認證方式，探索如“上海品質(zhì)”等區(qū)域聯(lián)盟高端認證的試點，充實豐富目前的認證認可檢驗檢測的內(nèi)涵和外延，促進地區(qū)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

3）圍繞服務業(yè)提質(zhì)升級，探索服務聯(lián)盟認證

為適應服務業(yè)發(fā)展需要，以促進服務質(zhì)量提升為突破口，把廣大人民群眾迫切需要的服務質(zhì)量作為重點領域，探索在生產(chǎn)性服務、流通性服務、消費性服務和社會性服務領域開展聯(lián)盟認證，如生產(chǎn)性服務的金融、流通性服務的物流、消費性服務的旅游、社會性服務的養(yǎng)老醫(yī)療等。

4）圍繞農(nóng)業(yè)供給側改革，研究綠色主題聯(lián)盟認證

采取聯(lián)盟認證的形式擴大有機農(nóng)產(chǎn)品、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范認證覆蓋面，鼓勵支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請認證；加強危害分析和關鍵控制點體系、良好生產(chǎn)規(guī)范認證，促進食品農(nóng)產(chǎn)品向綠色化和中高端發(fā)展；顯著提升國內(nèi)食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范等認證的權威性和影響力，在果品、茶葉、蜂產(chǎn)品等重點行業(yè)，研究采用聯(lián)盟認證認可方式促進農(nóng)產(chǎn)品品牌培育和建設。

（全文續(xù)完）