近期，黨和國家連續(xù)出臺多項(xiàng)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)方面的政策，如《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《關(guān)于全面推行河長制的意見》《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》等。為什么黨和國家連續(xù)出臺了多項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)方面的政策？這一系列政策的共通點(diǎn)是什么？為此，我們專門采訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍。

記者：您認(rèn)為黨和國家近期連續(xù)出臺多項(xiàng)生態(tài)文明建設(shè)方面政策的原因是什么？如何理解這一系列政策的密集出臺？

李佐軍：需要通過制定一系列的具體制度來落實(shí)。

首先，這是對十八大以來中央關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展等一系列戰(zhàn)略部署的具體落實(shí)?！笆濉币?guī)劃以及相關(guān)文件里還特別提到了要用制度來保護(hù)環(huán)境。在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展中，怎么把戰(zhàn)略方針落到實(shí)處，需要通過制定一系列的具體制度來落實(shí)。

其次，從理論邏輯來看，制度對生態(tài)文明建設(shè)很重要。前面提到的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法、河長制等一系列意見和辦法，都是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的制度安排。生態(tài)文明建設(shè)需要依靠全社會一個(gè)個(gè)主體，如企業(yè)、居民、社會組織、政府部門等去踐行。如何使這些主體采取有利于生態(tài)文明建設(shè)的行動呢？要靠制度去激勵。同樣，如何限制和減少那些破壞生態(tài)環(huán)境的行為呢？也需要靠制度去約束。

最后，從國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，制度在生態(tài)文明建設(shè)中也確實(shí)發(fā)揮著非常重要的作用。國內(nèi)外生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明：凡是生態(tài)文明建設(shè)制度相對比較健全的、制度落實(shí)比較到位的，特別是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)執(zhí)法和司法做得不錯(cuò)的，都能達(dá)到比較好的效果。反之，那些制度不健全、尤其是制度落實(shí)不好的，則效果比較差。

記者：這些政策是否有共通之處？如果有，體現(xiàn)在哪些方面？

李佐軍：這些政策當(dāng)然有共通之處。

這些政策當(dāng)然有共通之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，都強(qiáng)調(diào)了制度設(shè)計(jì)。生態(tài)文明建設(shè)需要規(guī)劃社會的行為，故這些政策都設(shè)計(jì)了一套引導(dǎo)社會行為的制度體系。其二，都強(qiáng)調(diào)了制度或政策的協(xié)調(diào)。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取全領(lǐng)域、全環(huán)節(jié)、全時(shí)間、全社會（全主體）和全手段的措施，故這些政策都考慮了協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌問題。其三，都考慮了政策如何落地的問題。政策只有落地才能產(chǎn)生實(shí)際的效果，故這些政策都強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、評價(jià)、考核、問責(zé)、獎懲等問題。

記者：健全生態(tài)文明制度，您認(rèn)為哪方面的政策最重要？為什么？

李佐軍：最重要的制度有兩類。

所有的生態(tài)文明制度都有其存在的理由和依據(jù)，但其中最重要的制度有兩類：第一類是生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)性制度。如自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、土地確權(quán)制度、生態(tài)紅線制度、資產(chǎn)負(fù)債表制度、生態(tài)產(chǎn)品市場交易制度等。第二類是生態(tài)文明建設(shè)評價(jià)考核制度。展開說，包括生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、核查、評價(jià)、考核、問責(zé)、獎懲等制度。因?yàn)檫@類制度是保障制度落地的制度。如河長制要想落到實(shí)處，就要對具有責(zé)任的河長進(jìn)行評價(jià)、考核、獎懲、問責(zé)等。

記者：貫徹落實(shí)好政策措施至關(guān)重要，但我們常?？吹皆诂F(xiàn)實(shí)中常常不盡如人意，為什么？

李佐軍：政策落實(shí)之所以常常不盡如人意，是有原因的。

政策落實(shí)之所以常常不盡如人意，是有原因的。

第一，我國的法治基礎(chǔ)還比較薄弱。我國是一個(gè)政策較強(qiáng)、法治較弱的國家。與法治相比，政策一般相對比較靈活，會相機(jī)變化，故常常出現(xiàn)同一領(lǐng)域的政策還未落地、新的政策又出來了的情況。由于法治是長期穩(wěn)定的，而且違法將被追究和懲處，故只有當(dāng)政策上升到法治層面后，才能給社會發(fā)出更鮮明的信號，穩(wěn)定社會預(yù)期。在法治不健全的情況下，政策落實(shí)存在先天的缺陷。

第二，很多政策之所以落實(shí)不到位，與政策之間、政策與其他規(guī)則之間不銜接、不配套有很大關(guān)系。當(dāng)各種政策和制度配套、相互銜接時(shí)，會產(chǎn)生相互促進(jìn)、相互支持的效果。反之，當(dāng)政策和制度相互不配套、相互不銜接，則會產(chǎn)生相互制約的效果。當(dāng)基層、企業(yè)和居民看到相互矛盾的政策時(shí)，往往會產(chǎn)生抵抗心理，不會去認(rèn)真執(zhí)行。

第三，管理體制也會影響政策落實(shí)。由于很多政策不同政府部門、各級政府去落實(shí)，當(dāng)這些政府部門和上下級政府管理體制不合理或不完善時(shí)，如職責(zé)不清、職權(quán)交叉時(shí)，就會造成扯皮和內(nèi)耗，影響政策的落實(shí)。

資料鏈接：近年來我國關(guān)于生態(tài)保護(hù)的重要政策

2015年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，規(guī)定實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。

2016年12月，國土資源部、中央編辦、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局7部委印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，使國土空間開發(fā)、利用和保護(hù)邊界更為清晰，明確哪里該保護(hù)、哪里能開發(fā)，對于落實(shí)一系列生態(tài)文明制度建設(shè)具有重要作用。