張立實

摘 要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”重大制度創(chuàng)新之后，中央部署的又一項管長遠、管全局的重大改革。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和我國基本經(jīng)濟制度的一件大事，是新形勢下完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措，也是全面深化農(nóng)村改革的重大任務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)；制度改革

一、集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求

黨和國家高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，黨的十八屆三中全會明確提出要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)?！笆濉币?guī)劃綱要明確提出“完善集體經(jīng)濟組織成員認定辦法和集體資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式，將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)處置決策程序”。中央對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求5年，中央1號文件均提出明確要求2013年鼓勵具備條件的地方推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革；2014年推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場；2015年出臺穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見；2016年歸屬清晰、權(quán)能完善 保護嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范。

二、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必然性

從微觀層面看，體現(xiàn)雙層經(jīng)營體制的優(yōu)越性，要靠發(fā)展集體經(jīng)濟、強化集體經(jīng)濟；從宏觀層面看，發(fā)展社會主義公有制、全面建成小康社會都與集體經(jīng)濟高度相關(guān)?？梢灾v，探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要義所在。無論從保護的角度，還是從發(fā)展的角度，或是從理論的角度看，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革都是歷史的必然要求。

一是產(chǎn)權(quán)保護的需要。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動力來源。

1.要發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，迫切需要推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，管好用好集體資產(chǎn)，促進資產(chǎn)保值增值，形成歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制。另一方面，隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模日益龐大，如果不盡早將其確權(quán)到戶，就會存在流失或者被侵占的危險；因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，十分必要，也十分緊迫。但要認識到，無論怎么改，都不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。

2.社會發(fā)展的需要。全面建成小康社會，關(guān)鍵在于增加農(nóng)民收入。從權(quán)利看，絕大多數(shù)私有制國家的農(nóng)民只有一個土地權(quán)利，而中國農(nóng)民則有兩個權(quán)利，一個是家庭擁有承包地帶來的土地權(quán)利，一個是集體所有資產(chǎn)帶來的財產(chǎn)權(quán)利。如果說，開展土地制度改革，給了農(nóng)民一家一戶一塊土地的權(quán)利；那么推進產(chǎn)權(quán)制度改革，就是賦予農(nóng)民一家一戶相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民真正分享集體資產(chǎn)的收益。一些地方的實踐證明，通過推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將集體資產(chǎn)確權(quán)到戶，集體收益按股份或按份額分紅，農(nóng)民就能嘗到改革的甜頭。

3.完善雙層經(jīng)營體制的需要。統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是具有中國特色的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。目前，家庭經(jīng)營的積極性已得到了充分調(diào)動，但集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能發(fā)揮得還不夠，模式和經(jīng)驗還不多，需要對其有效實現(xiàn)形式進行深入探索。從以前的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營，到現(xiàn)在的集體所有、股份合作經(jīng)營，不僅是一種經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，更是一種可以在更大范圍推廣的實現(xiàn)形式革新，是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創(chuàng)設(shè)。

三、總體要求 《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，是新時期指導農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件

1.指導思想。牢固樹立新發(fā)展理念，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的，以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民富裕、農(nóng)村繁榮，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

2.基本原則。

（1）把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。

（2）堅守法律政策底線。堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。尊重農(nóng)民群眾意愿。發(fā)揮農(nóng)民主體作用，支持農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)造，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者。

（3） 分類有序推進改革。堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著力在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域取得突破。對資源性資產(chǎn)的改革，繼續(xù)抓好確權(quán)登記頒證工作。對非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，主要是探索建立有利于提高公共服務(wù)能力的管護機制，更好地為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制的改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重頭戲。

3.明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時間節(jié)點。一是用3年左右時間基本完成清產(chǎn)核資。二是用5年左右時間基本完成股份合作制改革。經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，是當前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點。中央明確提出要由點主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展，從東部發(fā)達地區(qū)逐步向中西部地區(qū)延伸。

四、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革要解決的問題

1.明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)主體 ，《物權(quán)法》第59條第一款規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于集體成員集體所有。

2.明確農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的行使主體 《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地等集體財產(chǎn)，由該村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)；如果沒有集體經(jīng)濟組織或者集體經(jīng)濟組織不健全，由村民委員代表集體行使集體所有權(quán)。

3.明確成員與集體的財產(chǎn)關(guān)系。著力推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和發(fā)展農(nóng)民股份合作，明確農(nóng)民與土地的關(guān)系，明確農(nóng)民與經(jīng)營性資產(chǎn)的關(guān)系。

五、抓好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵點

1.清產(chǎn)核資。這是推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要的基礎(chǔ)性工作。要對集體所有的各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。清產(chǎn)核資結(jié)果要向全體農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會或者代表大會確認。清產(chǎn)核資結(jié)束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實行臺賬管理。

2.成員確認。明晰集體資產(chǎn)歸屬，最重要的是確定好集體經(jīng)濟組織成員身份。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。成員身份的確認既要得到多數(shù)人認可，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益，切實保護婦女合法權(quán)益。

3.股權(quán)設(shè)置。集體資產(chǎn)股權(quán)主要有成員股和集體股兩種類型。股權(quán)設(shè)置要由集體成員民主討論決定，但總的原則是以成員股為主，提倡不設(shè)集體股。

4.股權(quán)管理。股權(quán)管理問題的核心在于，是實行隨人口變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理，還是實行不隨人口變動調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理，要由群眾民主決定。

5.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記。集體經(jīng)濟組織不同于一般企業(yè)，也不同于農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)部門負責農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記工作。

6.股權(quán)流轉(zhuǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，堅持成員集體所有，實行封閉型管理，股權(quán)的流轉(zhuǎn)不能突破集體經(jīng)濟組織的范圍，是這次改革的典型特征。endprint