徐旭

生態(tài)公益林是指根據(jù)一定實際需求，劃定一部分森林、林木、林地進行特殊保護管理的區(qū)域。其主要功能有：保護和改善人類客觀生活環(huán)境、維持自然生態(tài)平衡、保護珍稀物種資源、開展科學實驗研究、開發(fā)森林旅游資源、加強國土安全保衛(wèi)、掩護軍事設施和當作軍用屏障等。生態(tài)公益林按管理中的權利等級劃分為國家公益林和地方公益林，按林區(qū)的等級劃分為特殊林區(qū)和重點林區(qū)。

生態(tài)公益林建設中存在的問題

第一，區(qū)劃結構不合理

目前，生態(tài)公益林的面積，約占全國林業(yè)用地總面積的38%，而公益林中真正有林面積在整個公益林面積的比例卻很小，因此就造成了真正的區(qū)劃生態(tài)公益林面積太少。而且林區(qū)中形式單一，單層純林相對多，而混合型的林區(qū)相對少，且樹種單一，造成實用效益下降和綜合功能減弱。還有，公益林區(qū)的稀疏林地區(qū)域土地利用率較低，保水性能較差，導致公益林的生態(tài)環(huán)境防護功能變得薄弱。

第二，公益林補償制度不健全

公益林補償標準偏低，林農(nóng)參與公益林保護和建設的積極性不高。國家級公益林的補償標準雖然從每667平方米每年5元提高到了目前的每年15元，但是地方政府的補償標準差異仍然很大，對于林農(nóng)來說，國家對公益林的補償額度與采伐一根木頭的所得相差甚遠，因此林農(nóng)對公益林的保護積極性不高。而且，公益林補償資金渠道和標準單一，不利于建立有效的公益林管護機制；同時，公益林的補償資金來源僅為中央和地方財政，缺乏利用者付費、收益者補償?shù)臋C制，更缺乏公益林建設和保護的社會資金來源。部分地方公益林管理的基礎工作還不到位，公益林管理政策不能有效落實，不利于公益林保護和補償制度的實施。

第三，公益林保護法律體系和管理制度不健全

一是我國現(xiàn)有的法律僅《森林法》中第八條“國家設立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理”的規(guī)定，但是有關補償基金的建立、使用范圍和補償方式等法律責任和義務沒有規(guī)定，在實踐中缺乏法律依據(jù)和有效手段。還有，在生態(tài)公益林建設中，重建設輕管理的現(xiàn)象較多。在公益林管理中，人員少、工作量大、資金偏少，導致監(jiān)管工作效率低，且隨意占用林地現(xiàn)象突出，應引起公益林管理部門的重視。

生態(tài)公益林的分類補償機制

以廣東省為例，現(xiàn)有林業(yè)用地約1100萬公頃，約占全省陸地面積的61%，其中省級以上生態(tài)公益林481萬公頃，其余619萬公頃為商品林。不同生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林的環(huán)境承載力是有差異的，生態(tài)重要性和脆弱性等級高的地區(qū)的生態(tài)環(huán)境往往敏感脆弱。位于生態(tài)區(qū)位不那么重要的生態(tài)公益林，環(huán)境承載力相對較高，適當?shù)慕?jīng)營管理活動并不會降低其生態(tài)功能。因此當前的生態(tài)公益林管護模式存在“帕累托改進”的余地，可以根據(jù)生態(tài)區(qū)位重要程度不同對生態(tài)公益林進行分類。

由于客觀上生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位不同，其生態(tài)重要性和脆弱性、林種也不一樣，以致經(jīng)營主體所面臨的管制和損失亦存在差異。例如處在生態(tài)區(qū)位重要地段的生態(tài)公益林，地方政府往往為了生態(tài)保護、飲水安全等目的，對當?shù)亓洲r(nóng)加強限制，林農(nóng)雖未對林地進行投入，但相對其他地段的林農(nóng)，卻面臨額外損失。因此根據(jù)公平理論，生態(tài)區(qū)位重要的生態(tài)公益林的補償標準應當高于生態(tài)區(qū)位一般的地區(qū)。

分類補償包含兩個重要概念：如何科學地對生態(tài)公益林進行分類，以及在分類的基礎上如何進行合理補償。分類補償標準的確定是分類補償至為關鍵的內(nèi)容，包括分類標準的確定和分類補償水平的界定兩個方面。分類是補償?shù)那疤?，是以補償為目標的，而進行分類補償?shù)哪康氖翘岣吡址仲|(zhì)量和經(jīng)營管護積極性，促進生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展。因此分類補償標準的界定需要確保激勵的方向是這兩方面。

廣東省生態(tài)公益林分類補償水平的界定

第一，分類補償水平的級差

選擇生態(tài)公益林分類補償水平的合理界定在很大程度上決定了生態(tài)公益林補償制度的有效性。生態(tài)公益林補償以經(jīng)營損失為主要依據(jù)，然而不同生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林所面臨的損失不一樣，因此在維持基本公平的基礎上，需要突出不同類別生態(tài)公益林補償水平的級差，以鼓勵、引導經(jīng)營主體通過提高管護經(jīng)營積極性，進而提高生態(tài)公益林林分質(zhì)量。

第二，分類補償依據(jù)的界定

《廣東省生態(tài)公益林效益補償專項資金管理辦法》將生態(tài)公益林補償定義為損失性補償。根據(jù)成本法，由于林業(yè)產(chǎn)出的多樣性，損失的內(nèi)容也就不同，大體上損失性補償?shù)囊罁?jù)可分為建設成本、機會成本和發(fā)展成本三個方面。

第三，以木材收益為依據(jù)的中期補償水平

生態(tài)公益林效益補償水平，與經(jīng)營商品林的實際可預期收益相差較大。

第四，以生態(tài)服務價值為依據(jù)的遠期補償水平

森林生態(tài)服務涉及森林涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、凈化大氣環(huán)境等多方面的內(nèi)容。由于不同生態(tài)區(qū)位、不同林分質(zhì)量、不同立地條件的森林所發(fā)揮的生態(tài)效益難以分類計量，對于當?shù)囟?，均具有特殊的生態(tài)服務價值和生態(tài)安全意義，而且以生態(tài)服務價值為依據(jù)的補償水平較高，補償級差所發(fā)揮的激勵作用有限，因此在遠期將不需再進行生態(tài)公益林分類。

生態(tài)公益林分類補償是實現(xiàn)生態(tài)公益林“帕累托改進”的重要舉措，可以對不同類別的經(jīng)營主體進行有針對性的補償，提高經(jīng)營管護積極性，進而提高林分質(zhì)量，促進生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展，確保生態(tài)安全。生態(tài)公益林分類標準和分類補償水平的確定是分類補償?shù)年P鍵，本文的研究僅考慮了幾個重要的影響因素，而且從提高林分質(zhì)量和經(jīng)營管護積極性的角度出發(fā)，有待理論研究和實踐的進一步探討和檢驗。