張勇

江蘇省江陰市徐霞客鎮(zhèn)作為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，先試先行、創(chuàng)新實踐，構(gòu)建了獨具特色的“鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、政務服務一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、日常管理一中心”基層治理新模式，形成了積極良好的示范效應。為進一步復制推廣徐霞客鎮(zhèn)改革試點成功經(jīng)驗，江陰市以系統(tǒng)化、集成化為方向，在全市域推進以行政管理體制改革為主題的集成改革試點，全面構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”的基層治理架構(gòu)，實現(xiàn)“一枚公章管審批、一個網(wǎng)絡管服務、一個平臺管信用、一支隊伍管執(zhí)法、一個中心管協(xié)同、一個網(wǎng)格管治理”，全面提升江陰基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設水平，努力為全省全國基層行政管理體制改革，提供更多可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

一、江陰市徐霞客鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的基本情況

江陰徐霞客鎮(zhèn)面積110平方公里，戶籍人口11萬，常住人口18萬。自2010年4月被中央編辦等部門確定為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)以來，大力推動集中審批、便捷服務、網(wǎng)格治理、綜合執(zhí)法，積極構(gòu)建“集中高效審批、強化監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”基層現(xiàn)代治理新模式，打造了“管理指揮、政務服務、綜合執(zhí)法”三大平臺，獲得各級領導高度認可，形成了積極良好的示范效應。今年4月，全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革推進會聽取了徐霞客鎮(zhèn)工作經(jīng)驗介紹，與會代表參觀了徐霞客鎮(zhèn)，其基層治理先進樣本被中國社科院發(fā)布的中國法治發(fā)展報告藍皮書收錄?；咀龇梢愿爬椤八膫€一”：

（一）鎮(zhèn)村治理“一張網(wǎng)”

一是一個網(wǎng)格全覆蓋。針對網(wǎng)格設置過多帶來的資源浪費、職能不清、責任不明等問題，將原來綜治、環(huán)保、安監(jiān)、人社等各級各部門要求設立的21類網(wǎng)格整合設置為1個綜合網(wǎng)格，涵蓋了政務服務、社會管理和巡查執(zhí)法三大類共38個部門的961項事務。在縱向結(jié)構(gòu)布局上，將綜合網(wǎng)格劃分為21個一級網(wǎng)格和179個二級網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備“一長五員”（即網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、督查員、信息員、聯(lián)絡員和巡查員）。成立由樓道長、村民組長和物業(yè)機構(gòu)負責人兼任的1025名網(wǎng)格信息員隊伍，及時收集、上報本網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生的各類問題。建立定人、定時、定崗、定責、定管理標準、定獎懲制度的“六定”管理機制，確保網(wǎng)格管理落地生根。

二是一張網(wǎng)絡共分享。開發(fā)建立了網(wǎng)格化綜合管理服務系統(tǒng)，整合了社保、計生等7張專網(wǎng)，接入了安全、環(huán)保、水利、路燈等各類信息化管理系統(tǒng)，整合了人口、企業(yè)、地理等各項基礎信息，覆蓋了人口計生、政法綜治、社會事務、城市管理、信訪維穩(wěn)、醫(yī)療衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、文化教育、基層黨建等10多個領域。通過平臺聯(lián)通部門端口，實現(xiàn)了政務服務中心、綜合執(zhí)法局及其他職能機構(gòu)相互之間的信息共享、職能互補，確保信息數(shù)據(jù)互聯(lián)共享、工作流程有效銜接、網(wǎng)格管理高效運轉(zhuǎn)，有效解決了“強審批、弱監(jiān)管”等現(xiàn)實問題。

三是一份清單定任務。通過對“一長五員”職責的細化、量化，健全任務清單，厘清工作責任，讓網(wǎng)格管理更加便于操作、考核，實現(xiàn)管理服務的精細化和精準化。目前，徐霞客鎮(zhèn)共建立“一長五員”任務清單101項，其中網(wǎng)格信息員任務清單56項。

（二）政務服務“一窗口”

一是一窗辦。在對承接事項辦理條件與辦理流程實施標準化建設和格式化改造基礎上，將原來分門別類設置的26個專業(yè)窗口，整合成14個“一窗通辦”綜合窗口，實行一窗一人、一窗全能、一人多崗、代辦服務等方式，每一個窗口都能辦理16個部門的全部事項，真正實現(xiàn)“一窗通辦、一章審批、一站服務”。

二是網(wǎng)上辦。啟用與實體大廳配套的網(wǎng)上辦事大廳和APP移動政務終端，整合融入了所有審批服務事項的標準化要素、辦事流程和辦事指南，為窗口服務提供了技術保障。同時，梳理、制定了187項“網(wǎng)上辦”事項清單和105項“不見面”辦理事項清單，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+”便民時代，實現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓百姓少跑腿”。

三是督著辦。建立集審批監(jiān)察、實時監(jiān)測等核心功能于一體的公共服務信息平臺在線監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)辦事節(jié)點留痕、過程可追溯，從受理、初審、審核、辦結(jié)，到群眾取件，自動實時采集每一個環(huán)節(jié)信息，實行同步監(jiān)控，審批事項全過程“看得見、管得住”。

（三）綜合執(zhí)法“一隊伍”

一是建立全能型隊伍。鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承接了城管、民政、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化等13個部門647項行政處罰事項。打破以往按照業(yè)務職能設置中隊的慣例，以網(wǎng)格化綜合管理服務系統(tǒng)和智能化執(zhí)法裝備為支撐，將88名隊員按網(wǎng)格區(qū)域綜合設置為3個“全能型”執(zhí)法中隊，有效解決了推諉扯皮、重復執(zhí)法等問題。

二是實行全覆蓋巡查。發(fā)揮綜合網(wǎng)格“一長五員”作用，在網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)進行專項和隨機巡查，及時發(fā)現(xiàn)、精確處置違規(guī)建設、鎮(zhèn)容衛(wèi)生、民生社保等日常發(fā)生的各類問題，確保執(zhí)法巡查全覆蓋、無死角，及時有效地將違法違章行為遏制在萌芽狀態(tài)。

三是實現(xiàn)全過程監(jiān)督。推行“雙隨機一公開”、“一表式”執(zhí)法檢查模式，進一步強化執(zhí)法監(jiān)督，嚴格規(guī)范執(zhí)法檢查、受立案、調(diào)查、審查、決定等執(zhí)法環(huán)節(jié)，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，對執(zhí)法過程實現(xiàn)全程留痕、可追溯、可追責，破解“任性檢查、執(zhí)法擾民”等難題，確保執(zhí)法監(jiān)督不缺位、執(zhí)法行為規(guī)范化。

（四）日常管理“一中心”

一是大平臺。以網(wǎng)格化綜合管理服務系統(tǒng)為依托，建立綜合管理服務指揮中心，搭建綜合管理大平臺。指揮中心不僅是網(wǎng)格任務的派送中心、網(wǎng)格資源的調(diào)度中心，還是網(wǎng)格管理流程的監(jiān)督中心和網(wǎng)格任務處理結(jié)果的考核中心。通過“一長五員”的巡查上報，由指揮中心實現(xiàn)信息匯聚-派分處置-跟蹤監(jiān)督，形成事件處理“閉環(huán)”。將行政觸角延伸到企業(yè)和群眾身邊，大大縮短了信息傳遞與處理的時間，提高了行政效率，避免了公共管理資源的浪費。

二是大數(shù)據(jù)。指揮中心集中了黨建、社保、綜治等38個領域相關事項數(shù)據(jù)，并實時采集、更新來自基層社會的海量動態(tài)數(shù)據(jù)，形成徐霞客鎮(zhèn)大數(shù)據(jù)庫。同時，整合社保預警、輿情監(jiān)控、應急處置、治安交通遠程監(jiān)控、水利農(nóng)機信息系統(tǒng)、環(huán)保監(jiān)測、安全生產(chǎn)、路燈控制系統(tǒng)等8大監(jiān)測系統(tǒng)1223個監(jiān)控點，利用云計算等技術，結(jié)合大數(shù)據(jù)對監(jiān)控點的管理服務需求和熱點問題進行分析研判，為日常管理提供了第一手決策依據(jù)，有效提升了公共管理能力，有力保障了生產(chǎn)生活秩序的穩(wěn)定。endprint

三是大督查。指揮中心通過清單管理、定位管理、節(jié)點管理和績效管理四種方法，從事前、事中和事后全面對單元網(wǎng)格的部件和事件進行監(jiān)察，確保問題及時發(fā)現(xiàn)、矛盾迅速處理，形成了“天上有云、地上有格、格中有人、人能有事、管理有序、序后評估、評后考核、考核入檔、歸檔入云”九環(huán)閉合的基層日常事務管理新模式。

二、江陰市行政管理體制改革的設想

為進一步復制推廣徐霞客鎮(zhèn)改革試點成功經(jīng)驗，我們設想在江陰全市范圍開展行政管理體制改革試點工作，以此來破解經(jīng)濟社會發(fā)展各領域行政管理體制障礙，進一步放大全面深化改革的整體效應。

（一）主要目標

在江陰市域范圍內(nèi)，以行政管理體制改革為重點，以放管服改革為突破口，復制推廣徐霞客鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的成功經(jīng)驗，全面優(yōu)化政府職能配置和組織結(jié)構(gòu)，全面優(yōu)化市鎮(zhèn)權力配置，加快構(gòu)建以“集中高效審批、強化監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”為基本特征的現(xiàn)代基層治理架構(gòu)，進一步下放權力、下沉人員、下移事責，著力降低制度性交易成本，加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力為全省全國基層行政管理體制改革，提供更多可復制、可推廣的制度創(chuàng)新成果。

（二）基本原則

1.問題導向、精準施策。準確查找、緊緊抓住制約縣域、鎮(zhèn)（街）基層治理的突出問題短板，聚焦放管服改革推進實施過程中的主要制約因素，全面提升改革試點工作精準化、精細化、針對性和可操作性，以重點工作帶動全局工作、以關鍵突破打開整體局面。

2.系統(tǒng)推進、集成攻關。牢固樹立系統(tǒng)思維和全局觀念，準確把握各領域各方面改革的內(nèi)在聯(lián)系，注重相關領域特別是同一領域改革舉措的統(tǒng)籌推進，有效避免改革“單兵突進”，使各項改革舉措同步向中心目標靠攏，共同助推改革目標實現(xiàn)。

3.整體設計、市鎮(zhèn)聯(lián)動。把江陰全市域作為一個有機整體，對行政管理體制改革試點各項工作統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計，所有改革舉措在市鎮(zhèn)兩級一體部署、一體落實、一體督辦。鼓勵解放思想、大膽創(chuàng)新，找準結(jié)合點，打造新亮點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結(jié)合。

4.創(chuàng)新模式、高效便民。建立“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”模式，打造集審批、執(zhí)法等信息共享互通的工作平臺，提供更精準、更高效、更靠前、更優(yōu)質(zhì)的“店小二”式服務，讓廣大群眾和各類市場主體辦事更便捷、滿意度更高、獲得感更強。

（三）試點內(nèi)容

1.編制權責“大清單”，優(yōu)化權力配置。這里涉及兩個層面：一是市級層面。按照中央和省市關于深化放管服改革的相關文件精神，加快實現(xiàn)“市縣同權、扁平管理”，依法賦予江陰設區(qū)市經(jīng)濟社會管理權限，提升江陰市級層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理的能力和水平。二是鎮(zhèn)級層面。按照權責一致、能放即放的原則，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、城市管理、項目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、市場監(jiān)管、社會管理、民生事業(yè)等方面，依法賦予全市所有鎮(zhèn)（街）部分縣級經(jīng)濟社會管理權限。對于下放的具體管理權限，我們設想以409項省定賦權清單和220項國家級開發(fā)區(qū)全鏈條審批賦權清單為基礎，實施權責清單管理，由市政府以文件形式下達。在此基礎上，將徐霞客鎮(zhèn)改革試點中相對成熟的工作方法、業(yè)務體系、實踐經(jīng)驗進行標準化、規(guī)范化、流程化再造，在所有鎮(zhèn)（街）全面推廣。一方面，優(yōu)化內(nèi)設機構(gòu)。設想各鎮(zhèn)、街道設置7—9個職能機構(gòu)。行政事業(yè)人員統(tǒng)籌使用、分類管理。除管理服務指揮中心、綜合執(zhí)法局、政務服務中心等三大必設機構(gòu)外，其他內(nèi)設機構(gòu)按照各鎮(zhèn)（街）人口狀況、產(chǎn)業(yè)特色、經(jīng)濟發(fā)展等實際情況，因地制宜設立。另一方面，完善治理模式。打造綜合執(zhí)法局、政務服務中心兩個“前臺”，建好服務窗口，所有下放、委托的執(zhí)法權限一律進入綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使城管、安監(jiān)、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化等與社會管理相關的行政處罰權；所有下放、委托的行政審批和公共服務事項一律進入鎮(zhèn)（街）政務服務中心，實行“一窗式”服務。同時，將網(wǎng)格化治理理念與網(wǎng)絡化信息手段深度融合，形成“網(wǎng)格+網(wǎng)絡”“全科服務、協(xié)同監(jiān)督、綜合執(zhí)法”基層治理新模式，切實提升全市鎮(zhèn)（街）治理能力。

2.構(gòu)建管理“大網(wǎng)格”，實現(xiàn)市域全覆蓋。打破原有條線限制，變線為塊，構(gòu)建“上面千條線、下面一張網(wǎng)”的基層網(wǎng)格化管理新模式。一是全面建網(wǎng)。在尊重歷史沿革、兼顧鄉(xiāng)土風情、滿足現(xiàn)實需求、預設發(fā)展愿景的基礎上，按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，將全市域劃分為市、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級大網(wǎng)格，并參照徐霞客鎮(zhèn)的做法，依據(jù)戶籍人口、流動人口和管轄面積，以每個網(wǎng)格大約200—300戶（企）、600—900人為基本單位，把全市每寸土地、每個人員都納入網(wǎng)格之中。二是定人定責。建立“一長五員”網(wǎng)格管理體系，實行“六定”管理模式，及時收集、受理、監(jiān)督、處理各自網(wǎng)格范圍內(nèi)的城管、環(huán)保、安監(jiān)、國土等問題，同步融入黨建、群團等職能，做到把支部建在網(wǎng)格上。

3.建設政務“大平臺”，打造政務服務“一張網(wǎng)”。全面深化行政審批制度改革，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。一是開展相對集中行政許可權改革。組建江陰市行政審批局，將市場準入、建設投資和權證辦理等需要集中的相關許可服務事項全部集中，加快實現(xiàn)全市域“一枚公章管審批”。二是集中審批、全市通辦。依托全省“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的“一張網(wǎng)”，整合全市面向企業(yè)、群眾的政務服務事項，大力推行“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”，做到一窗口受理、一平臺共享、一站式服務，在全省率先實現(xiàn)“3550”的基礎上，努力實現(xiàn)“企業(yè)注冊開業(yè)2日以內(nèi)、不動產(chǎn)權證4日以內(nèi)、施工許可40日以內(nèi)”的“2440”目標。三是推進審批標準化建設。全面實施審批服務事項標準化建設，行政權力事項“一數(shù)一源”，實現(xiàn)市鎮(zhèn)（街）政務服務中心的“一窗通辦”。統(tǒng)一編制行業(yè)聯(lián)合審批標準，做到審批服務一套標準、行業(yè)發(fā)展一個規(guī)范。全面推動行政事業(yè)性收費、經(jīng)營服務性收費、政府性基金收費等網(wǎng)上收繳。健全市鎮(zhèn)（街）兩級政務服務中心聯(lián)動機制，全市使用統(tǒng)一的政務服務平臺和政務服務規(guī)范標準，構(gòu)建協(xié)同聯(lián)辦服務標準，推動基本建設項目多級事物“一次辦理、一次檢查，一次辦結(jié)”。endprint

4.推動全市“大執(zhí)法”，形成綜合執(zhí)法格局。一是加快整合部門執(zhí)法職能。按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，整合政府部門間相同相近的執(zhí)法職能和資源，在鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)實現(xiàn)區(qū)域“一支隊伍管執(zhí)法”的基礎上，全面歸并執(zhí)法隊伍，真正實現(xiàn)“一個領域一支隊伍管執(zhí)法”。二是全面理順執(zhí)法關系。突出市場監(jiān)管、交通運輸、安全生產(chǎn)、農(nóng)林水利、城鄉(xiāng)建設等領域，進一步厘清不同執(zhí)法領域之間執(zhí)法權限橫向關系，理順市級綜合執(zhí)法隊伍和鎮(zhèn)（街）綜合執(zhí)法局之間縱向職責關系，建立執(zhí)法工作銜接、重大案件移送、公安保障、聯(lián)合查處等機制，有效解決“多頭管理、相互推諉”的難題。

5.全面健全“大監(jiān)管”，強化事中事后監(jiān)管。一是在全市層面建立起以企業(yè)信用信息和個人信用信息系統(tǒng)為基礎的信息共享平臺，通過推動各相關部門進一步強化信用信息歸集、共享，形成企業(yè)、社會組織、自然人和政府部門、事業(yè)單位信用監(jiān)管支柱體系。建立信用聯(lián)合懲戒機制、經(jīng)營異常名錄、失信企業(yè)黑名單制度等，通過信用信息與行政許可、行政處罰和監(jiān)管信息互聯(lián)互通、有效銜接，充分發(fā)揮信用信息平臺的監(jiān)管作用，使“守信者一路綠燈、失信者處處受限”。二是建立健全“雙隨機一公開”機制，線上線下相結(jié)合的事中事后更嚴格、更有效的監(jiān)管體系。建立安全、環(huán)保事中事后監(jiān)管“零容忍”機制，通過隨機抽查、獎勵舉報、專項督查、聯(lián)合抽查、事后稽查等方式，實現(xiàn)信息實施傳遞和無障礙交換，推動跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)應用，有力支撐事中事后監(jiān)管。三是充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管和社會監(jiān)督作用，強化市場監(jiān)管體系與監(jiān)管能力建設，引導市場主體自治，推進行業(yè)自律，鼓勵社會監(jiān)督，充分發(fā)揮市場專業(yè)化服務組織監(jiān)督作用。進一步理清市場監(jiān)管部門、審批部門和行業(yè)主管部門的市場監(jiān)管職責，建立政府部門、行業(yè)協(xié)會、社會組織信用信息共享的監(jiān)管平臺。

6.建設全市“大數(shù)據(jù)”，全面實現(xiàn)互聯(lián)互通。一是打造“智慧江陰”，建設“共享、開放、融合”的市級大數(shù)據(jù)中心，推動建立全市層面的“大網(wǎng)格”“大執(zhí)法”“大監(jiān)管”“大平臺”，實現(xiàn)全市基礎數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，為各級綜合執(zhí)法平臺和政務服務平臺提供統(tǒng)一的信息資源，推動信息共享、業(yè)務協(xié)同。二是重點建立政務數(shù)據(jù)資源目錄體系，建成統(tǒng)一的事項庫、企業(yè)庫、人員庫、投資項目庫、電子證照庫等基礎資源庫，并健全完善常態(tài)化更新機制。三是推動網(wǎng)上服務與實體政務服務聯(lián)動，形成“線上為主、線下為輔”的服務模式；探索“物聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，變?nèi)罕姟罢曳铡睘槲锫?lián)“幫服務”。

7.穩(wěn)步推行“大部制”改革，完善行政運行機制。按照“最大限度實現(xiàn)同一件事情由同一個部門負責”的原則，按照有利于推進市鎮(zhèn)兩級“一門式”政務服務和綜合行政執(zhí)法的要求，堅持統(tǒng)籌職能和統(tǒng)籌權力配置相結(jié)合，整合不同部門相同相近、交叉重疊的職責，健全新型黨委和政府權責體系，建立符合江陰縣域特點的黨政管理體制和運行機制。優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展、科技信息、市場監(jiān)管、農(nóng)業(yè)水利、城鄉(xiāng)建設管理、交通運輸?shù)炔块T機構(gòu)設置，強化生態(tài)環(huán)保、大數(shù)據(jù)管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、安全生產(chǎn)等方面職責。□作者系江蘇省江陰市編辦副主任E：ZLH

關鍵詞：縣域 徐霞客 經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn) 改革endprint