于勇修

[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級(jí)地方政權(quán)組織，是聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁?，F(xiàn)階段隨著形勢的發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何強(qiáng)化鎮(zhèn)政府職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。帶著這一問題，我們通過調(diào)查鎮(zhèn)級(jí)政府部門間協(xié)調(diào)配合有關(guān)情況，來探索解決這一問題的思路。

[關(guān)鍵詞]鎮(zhèn)級(jí)政府：部門協(xié)調(diào)：配合制度

一、產(chǎn)生鎮(zhèn)政府部門協(xié)調(diào)配合的原因

（一）職能界定不夠明晰

《地方組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須“執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”，“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”。這種行政管理體制有其組織性強(qiáng)、政令渠道暢通、貫徹落實(shí)迅捷的優(yōu)越性，但在實(shí)施管理過程中，由于以上法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范圍只是原則規(guī)定，并未規(guī)定具體的職責(zé)范圍、內(nèi)容和各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，更未規(guī)定具體的職責(zé)權(quán)限。而實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作千頭萬緒，實(shí)施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級(jí)政府均按“屬地管理、守土有責(zé)”的原則要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抓好落實(shí)。

（二）法定職權(quán)缺失

作為一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中，其很多職能部門都只是上級(jí)政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，諸如工商、稅務(wù)、公安、交通、財(cái)政、電力等，已經(jīng)被上級(jí)政府部門直接治理或設(shè)置為派出機(jī)構(gòu)一般都在20個(gè)左右。這些權(quán)力性職能部門被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政隸屬關(guān)系中分離出去，必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能被分解，擁有的行政權(quán)力和手段受到限制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)、不配合，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以統(tǒng)籌安排力量而有效管理本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)公共事務(wù)。這種“條條掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)”的體制，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府部門的協(xié)調(diào)，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，導(dǎo)致其履行公共服務(wù)職能水平降低。

（三）職能行使偏差

按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任。同時(shí)，在日常具體工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力用于應(yīng)付“中心工作”，達(dá)標(biāo)檢查驗(yàn)收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)給上級(jí)機(jī)關(guān)辦事，依靠上級(jí)的指標(biāo)工作，用于農(nóng)民所盼、社會(huì)所需的時(shí)間就少了，未能履行好所應(yīng)承擔(dān)的公共職責(zé)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系難把握

村委會(huì)組織法規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”這一規(guī)定，不僅明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系，也明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作指導(dǎo)內(nèi)容和范圍。但在實(shí)際工作中，則難以把握。一是遇到信訪、收款、搬遷等重大問題，上級(jí)有關(guān)部門往往沿用行政方式安排鎮(zhèn)政府，而村委會(huì)和鎮(zhèn)政府的關(guān)系是指導(dǎo)和配合關(guān)系，這時(shí)，鎮(zhèn)政府往往是“硬法不敢用、軟法不管用”，加大了鎮(zhèn)政府與村委會(huì)協(xié)調(diào)解決問題的難度。

二、鎮(zhèn)政府部門協(xié)調(diào)配合的有益探索

一是人力配置“條塊結(jié)合”。為適應(yīng)新的工作要求，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能和事務(wù)幾大塊，成立“五大辦”，即黨政辦公室、財(cái)經(jīng)辦公室、社會(huì)事務(wù)管理辦公室、鎮(zhèn)村建設(shè)辦公室、經(jīng)濟(jì)工作辦公室。二是開展部門聯(lián)合執(zhí)法。三是建立健全“鎮(zhèn)級(jí)政府工作規(guī)則”等一系列制度。四是創(chuàng)新鎮(zhèn)政府與村委會(huì)工作機(jī)制。把所有的村分成相應(yīng)的幾個(gè)片，每一個(gè)工作部包一個(gè)片，按照各司其職、各負(fù)其則的原則，把干部工作職責(zé)、工作任務(wù)進(jìn)行明確和細(xì)化，并以此為依據(jù)進(jìn)行考核。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門協(xié)調(diào)配制相關(guān)工作建議

（一）更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

在整個(gè)行政治理體制改革的背景下去考量、運(yùn)作行政治理體制綜合改革，促進(jìn)各級(jí)行政體系協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)進(jìn)行必要的綜合配套改革，進(jìn)一步理順?biāo)姆N關(guān)系：即縣鄉(xiāng)關(guān)系、條塊關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系以及黨政組織與民間組織之間的關(guān)系，才能達(dá)到預(yù)期效果。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)

現(xiàn)階段，要加快有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律規(guī)范的創(chuàng)制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)。按照黨的十六大提出的“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”的要求，結(jié)合現(xiàn)有《地方組織法》，盡快制定規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、部門機(jī)構(gòu)及管理活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的地方性法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變切實(shí)做到有法可依、有章可循，以法治的剛性手段來規(guī)范、界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

（三）整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理要借鑒無縫u政府的理念，克服務(wù)職能部門之間各自為政的狀況，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)完整性和相應(yīng)的自主性框架內(nèi)對(duì)條塊體制進(jìn)行改革，從體制上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一性，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)、責(zé)權(quán)分離、條塊不協(xié)調(diào)的問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的整合。對(duì)于“條塊”體制的改革要繼續(xù)實(shí)行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主的體制，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的功能。縣級(jí)有關(guān)部門要進(jìn)一步下放權(quán)力，所有駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)在人、權(quán)、事上均按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，有關(guān)部門配合指導(dǎo)的原則進(jìn)行改革，“條條”管理權(quán)以業(yè)務(wù)管理為限。通過理順條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)統(tǒng)一、人權(quán)與事權(quán)一致，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共權(quán)力的完整統(tǒng)一。

（四）理順村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的工作指導(dǎo)關(guān)系與村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的協(xié)助關(guān)系，是具有不同指向性的，也就是前者是立足于村民自治角度，后者則立足于基層政權(quán)行政工作角度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作和村委會(huì)的工作都是代表和體現(xiàn)廣大村民的意志和根本利益的，堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)及村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的協(xié)助，二者在本質(zhì)上是完全一致的。作為農(nóng)村基層群眾自治組織，村委會(huì)工作的核心內(nèi)容就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過各種途徑和形式，辦理好本村村民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的落實(shí)，使村民自治工作依法進(jìn)行。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種政策和法律，指導(dǎo)村委會(huì)工作，把政府的行為變?yōu)榇迕竦囊庵荆逦瘯?huì)在J法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，實(shí)現(xiàn)其行政管理目標(biāo)，這樣就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)與村委會(huì)的協(xié)助有機(jī)統(tǒng)一起來。endprint