2017年9月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）?！秾?shí)施意見(jiàn)》深刻闡述了文物安全工作的基礎(chǔ)性、重要性，以及當(dāng)前存在的主要問(wèn)題和工作目標(biāo)，圍繞解決問(wèn)題和制度安排，提出了5部分共12條具有針對(duì)性的政策措施。近日，筆者圍繞貫徹落實(shí)《實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)田野文物安全保護(hù)工作進(jìn)行了專題調(diào)研，現(xiàn)就當(dāng)前田野文物安全保護(hù)工作存在的問(wèn)題、癥結(jié)談幾點(diǎn)自己的認(rèn)識(shí)。

存在的問(wèn)題

田野文物是我國(guó)優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)的重要組成部分。據(jù)第三次全國(guó)不可移動(dòng)文物普查顯示，我國(guó)不可移動(dòng)文物76.67萬(wàn)處，83.3%散落在縣（區(qū)）以下的農(nóng)村地區(qū)或廣袤的鄉(xiāng)野間。近年來(lái)，由于受分布范圍廣、數(shù)量規(guī)模大、監(jiān)管能見(jiàn)度低等客觀因素制約，全國(guó)鄉(xiāng)野文物失管、失防、失竊案件頻發(fā)，對(duì)鄉(xiāng)野文物安全工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

一是力不從心。據(jù)國(guó)家文物局統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)2853個(gè)縣（區(qū)）政府中單設(shè)文物局的很少，大部分為文廣新、文廣旅或文廣體局，由一位副局長(zhǎng)兼管文物工作，還有近1/3的縣（區(qū)）政府既沒(méi)有編制機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有專人負(fù)責(zé)文物管理工作。有一部分縣甚至連一個(gè)文管所都沒(méi)有，基層一線管理近乎空白。田野文物保護(hù)單位數(shù)量多、分布廣與編制機(jī)構(gòu)缺、文管人員力量弱的矛盾顯而易見(jiàn)。

二是財(cái)不濟(jì)事?！段奈锉Ｗo(hù)法》要求：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。近年來(lái)，隨著文物保護(hù)“四有”、“五納入”工作的推進(jìn)，政府、社會(huì)對(duì)文物事業(yè)重視、關(guān)心程度不斷提升，文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)有所增加，但增加幅度、額度較小，與文物保護(hù)需求差距較大。有的地區(qū)財(cái)政預(yù)算文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)人為設(shè)限，分?jǐn)偟绞?、縣級(jí)文保單位后，往往成了“杯水車薪”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足田野文物保護(hù)管理的需要。

三是人不配位。當(dāng)前田野文物安全保護(hù)工作，除了文管隊(duì)伍配備數(shù)量嚴(yán)重不足和技防網(wǎng)絡(luò)體系缺失外，一個(gè)主要矛盾是縣以下單位的文管人員中，“半路出家”的較多，基層一線老齡化嚴(yán)重。由于工資待遇低、工作條件差，散落于田野的文物單位，幾乎是“一個(gè)老人一條狗”的傳統(tǒng)看護(hù)模式，根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)田野文物的有效保護(hù)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前全國(guó)文管從業(yè)人員為15萬(wàn)余人左右，多數(shù)人員集中在省市文物部門(mén)、文保事業(yè)單位和博物館，而基層文管所專業(yè)人員比例很低。

四是法不長(zhǎng)牙。當(dāng)前田野文物犯罪猖獗，主要有兩個(gè)方面突出的矛盾。一方面，由于文物系統(tǒng)內(nèi)部未編設(shè)專門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍，加之自身執(zhí)法權(quán)限有限，遇有情況常需請(qǐng)求公安、工商等多部門(mén)配合執(zhí)法。另一方面，現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》、《刑法》、《治安條例》等有關(guān)法律對(duì)盜竊、損壞田野文物等行為的，在處罰上尤其在刑罰上缺乏適用的依據(jù)，達(dá)不到應(yīng)有的懲戒和震懾力。因而，要有效遏制田野文物安全亂象，也須讓文物保護(hù)法像現(xiàn)在的《環(huán)保法》一樣“長(zhǎng)牙”。

五是責(zé)不罰失?！段奈锉Ｗo(hù)法》明文規(guī)定，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物工作，各級(jí)文物行政主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?？h、鄉(xiāng)政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起本行政區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)的職責(zé)，逐級(jí)簽定文物安全責(zé)任書(shū)。但現(xiàn)實(shí)工作中，部分縣（區(qū)）尚未將文物安全工作納入政府績(jī)效考核，賦予文物安全“一票否決權(quán)”和嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)權(quán)，因而導(dǎo)致田野文物保護(hù)工作弱化、軟化、邊緣化。

六是名不符實(shí)。依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，凡涉及文物保護(hù)單位本體或未核定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物、地下文物、文物保護(hù)單位保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶等建設(shè)行為都應(yīng)在事前征求文物部門(mén)意見(jiàn)。但現(xiàn)實(shí)中，文物行政部門(mén)顯得地位低缺少話語(yǔ)權(quán)，對(duì)其提出相關(guān)意見(jiàn)建議和保護(hù)措施置之不理，有時(shí)甚至還要背“黑鍋”，受冤枉氣。

問(wèn)題的癥結(jié)

梳理分析存在以上矛盾和問(wèn)題不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)田野文物安全保護(hù)工作雖然有很多客觀上因素，但不可否認(rèn)地是，我們?cè)谥饔^認(rèn)識(shí)上、自覺(jué)擔(dān)當(dāng)上和主動(dòng)作為上仍有很大差距。

一是認(rèn)識(shí)高度不夠。習(xí)近平總書(shū)記歷來(lái)都十分重視文物保護(hù)工作，他在不同的場(chǎng)合都反復(fù)說(shuō)：“文物保護(hù)不好，就是罪人，就會(huì)愧對(duì)后人”、“保護(hù)好文物就是保存歷史”、“讓文物說(shuō)話、把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅(jiān)定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的信心和決心”。然而，個(gè)別地區(qū)開(kāi)展文物保護(hù)工作站立點(diǎn)不高，在正確處理眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系、處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系、處理社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系上，往往是“厚此薄彼”、“輕重不分”。

二是法治意識(shí)不強(qiáng)。習(xí)近平總書(shū)記擔(dān)任福州市委書(shū)記針對(duì)文物保護(hù)現(xiàn)狀，開(kāi)創(chuàng)性地探索形成了“四個(gè)一”（一個(gè)局、一個(gè)隊(duì)、一顆印、一百萬(wàn)元）治理模式，即設(shè)立文物管理局、成立一個(gè)考古隊(duì)、城建項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)需要征求文物部門(mén)的意見(jiàn)，加蓋市文物局的印章、財(cái)政每年撥款一百萬(wàn)元作為文物保護(hù)專項(xiàng)資金?！案Ｖ萁?jīng)驗(yàn)”警示我們，田野文物安全保護(hù)工作離不開(kāi)法治思維、法治方式，各級(jí)黨委政府切實(shí)擔(dān)負(fù)起文物保護(hù)主體責(zé)任，對(duì)歷史文化遺產(chǎn)心存敬畏，樹(shù)立保護(hù)文物也是政績(jī)的科學(xué)理念。

三是隊(duì)伍建設(shè)滯后。由于受編制體制制約，目前各地區(qū)有限的文保人員主要集中在國(guó)保單位，分配用于守護(hù)古遺址、古墓葬、石窟寺、石刻群等田野文物的人數(shù)占比率低，人員比例分布上嚴(yán)重不平衡。此外，伴隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村人口加速流動(dòng)，一些農(nóng)村地區(qū)青壯年外出打工，只有老人、婦女和兒童留守，加之基層文物保護(hù)員工作生活保障機(jī)制不健全，田野文物保護(hù)員的來(lái)源也成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

四是技防基礎(chǔ)薄弱。與博物館安防技術(shù)手段相比，我國(guó)田野文物安全技防工作近年來(lái)才進(jìn)入實(shí)施階段，由于田野文物分布面廣、占多線長(zhǎng)、位置偏遠(yuǎn)、經(jīng)費(fèi)不足、技術(shù)受限，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)不通，現(xiàn)有的技術(shù)防范手段安全監(jiān)管能見(jiàn)度很低，造成大量案件不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或時(shí)過(guò)境遷缺乏偵查條件。endprint

五是制度機(jī)制乏力。當(dāng)前工作中，一些地方政府尚未將文物安全擺到應(yīng)有的位置，缺乏系統(tǒng)謀劃和整體規(guī)劃。尤其是區(qū)縣一級(jí)缺乏相適應(yīng)的目標(biāo)考證體系和責(zé)任制考核制度，尚未建立文物安全工作與文物保護(hù)項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)安排、評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)相掛鉤的機(jī)制，現(xiàn)有的制度措施單一，考核手段有限。此外，公眾參與文保的法律保障和有效機(jī)制尚未形成，公眾參與的權(quán)益缺乏認(rèn)可和保護(hù)，一系列的制度性障礙也亟待克服。

六是開(kāi)發(fā)利用受限。田野文物與館藏文物一樣，有著同等或更高的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值。由于田野文物分布廣、數(shù)量多，具有不可隨意移動(dòng)的特性，通常遵循在原址保護(hù)的原則，因而在保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用工作難度大。不少地區(qū)在發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游項(xiàng)目時(shí)，往往選擇交通便利、綜合環(huán)境較好的田野文物單位進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，對(duì)位置偏僻的文物單位關(guān)注度不高，保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用率低，這也是當(dāng)前田野文物安全保護(hù)工作面臨的一個(gè)“硬傷”。

解決之道

筆者認(rèn)為，解決以上矛盾和問(wèn)題，最根本最有效的辦法是，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)工作的重要論述，全面貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于文物安全工作作出的一系列決策部署，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物安全工作的實(shí)施意見(jiàn)》等措施辦法，把田野文物安全工作作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)籌劃運(yùn)作，從健全機(jī)構(gòu)編制、建立安全網(wǎng)絡(luò)、防范體系、工作機(jī)制、管理措施等方面入手，進(jìn)行全面而有重點(diǎn)的設(shè)防布控。

一是強(qiáng)責(zé)任，讓法律法規(guī)真正通上“高壓電”。文物安全是文物保護(hù)的紅線、底線和生命線。各地政府要充分認(rèn)識(shí)田野文物安全工作面臨嚴(yán)峻形勢(shì)，自覺(jué)地以《文物保護(hù)法》和《實(shí)施意見(jiàn)》為準(zhǔn)繩，將文物安全工作納入地方政府年度考核評(píng)價(jià)體系，細(xì)化市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村的各級(jí)文物安全責(zé)任清單，嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”制度。要借鑒環(huán)境治理“河長(zhǎng)制”模式，逐處明確不可移動(dòng)文物的法定安全責(zé)任人，與之簽訂文物安全責(zé)任狀，著力解決相關(guān)法律法規(guī)“不通電”、“電壓低”等問(wèn)題。

二是壯隊(duì)伍，充實(shí)基層文物安全工作力量。機(jī)構(gòu)不健全、人員少，是當(dāng)前文物工作面臨的普遍性問(wèn)題。要解決田野文物安全問(wèn)題，必須深入推動(dòng)文化體制改革，配齊配強(qiáng)編制人員。市、縣兩級(jí)文物行政部門(mén)要設(shè)立專門(mén)的科室負(fù)責(zé)文物安全工作；對(duì)暫時(shí)沒(méi)有條件設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)的田野文物保護(hù)單位，要全部設(shè)置文物保護(hù)員；對(duì)未公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)的田野文物，要逐處指定專人負(fù)責(zé)；要推動(dòng)群眾義務(wù)守護(hù)與志愿參與方式，向政府給予適當(dāng)報(bào)酬或者補(bǔ)貼的有償勞動(dòng)，或政府買(mǎi)單的“公益性崗位”轉(zhuǎn)變；切實(shí)構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底”的人防體系。

三是抓保障，加大田野文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入。要牢固確立文物安全無(wú)上限的理念。目前，按照屬地管理分級(jí)負(fù)責(zé)的文物經(jīng)費(fèi)保障體制，縣（區(qū)）田野文物數(shù)量多、狀況差、經(jīng)費(fèi)少，不少貧困地區(qū)普遍存在文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)缺的共性問(wèn)題，這也是導(dǎo)致田野文物失管、失修、失竊的重要因素之一。因此，各地政府要切實(shí)按照“五個(gè)納入”要求，編制田野文物保護(hù)規(guī)劃，切實(shí)將文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)列入年度財(cái)政預(yù)算，逐年增加文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，確保文物部門(mén)和文保單位有目標(biāo)、有計(jì)劃、有措施、分步驟地實(shí)施田野文物保護(hù)。

四是上手段，深入推進(jìn)“文物平安工程”。當(dāng)前，不少地方田野文物地處人跡罕至的偏遠(yuǎn)山野，物雖然落實(shí)了專門(mén)看守人員，但很難做到24小時(shí)駐守看護(hù)。各級(jí)政府在重視人防、物防的同時(shí)，加強(qiáng)智能化、信息化等技術(shù)手段的運(yùn)用，深入推進(jìn)“文物平安工程”建設(shè)，努力改變?nèi)朔罏橹鳌⒎啦粍俜赖默F(xiàn)狀。各地要將文物安全工程納入公安部門(mén)天網(wǎng)工程、治安雪亮工程建設(shè)同步規(guī)劃，爭(zhēng)取縣級(jí)以上田野文物保護(hù)單位基本建立視頻監(jiān)控和適用的入侵探測(cè)、自動(dòng)報(bào)警及巡更系統(tǒng)，不斷提升田野文物安全的可見(jiàn)度。

五是出重拳，嚴(yán)厲打擊文物違法犯罪行為。近年來(lái)，一些不法分子針對(duì)田野文物保護(hù)力量弱、隱蔽性強(qiáng)、看護(hù)死角點(diǎn)多等特點(diǎn)，趁此而入、借機(jī)大肆偷盜、販賣田野文物，給文物保護(hù)工作造成了嚴(yán)重破壞。各地政府要加大打擊防范文物犯罪的威懾力，發(fā)揮文物安全工作聯(lián)席會(huì)議制度的作用，統(tǒng)籌工商、公安、文化文物等部門(mén)和各方力量，定期開(kāi)展安全巡檢、市場(chǎng)整頓和打擊犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)犯罪行為惡劣、情節(jié)特別嚴(yán)重、負(fù)面影響大的，要敢于出重拳、下狠心，從重從嚴(yán)查處，始終保持打擊防范文物犯罪的高壓態(tài)勢(shì)。

田野文物保護(hù)工作是一項(xiàng)全面且長(zhǎng)期的國(guó)家工程，既需要地方黨委政府有敢于擔(dān)當(dāng)勇氣與智慧，更需要各地各部門(mén)的密切協(xié)同與探索；既需要不斷健全完善政策法規(guī)與措施，更需要全社會(huì)的共同關(guān)注和參與。否則，田野文物保護(hù)依然難以擺脫“游擊戰(zhàn)”和“突擊戰(zhàn)”的怪圈，最后在廣袤田野上留下一道道抹不去的傷痕??！endprint