楊艷梅+蔣同明

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，首都北京的“大城市病”日益嚴(yán)重，而疏解北京非首都功能，是解決首都“大城市病”的必由之路，也是實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。眾所周知，東京和首爾也曾面臨嚴(yán)重的“大城市病”，但經(jīng)過(guò)一系列疏解舉措后，“病癥”得到了有效緩解，很多方法值得北京學(xué)習(xí)。

一、東京在非首都功能疏解中的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)城市功能合理分工

東京城市發(fā)展思路逐漸從關(guān)注城市規(guī)模向關(guān)注城市布局轉(zhuǎn)變。早在1956年，日本政府就制定了《首都圈整備法》，首次以法律形式明確了以東京為中心、半徑100公里的首都圈地域范圍。此后，日本政府五次編制實(shí)施了《首都圈基本規(guī)劃》，在規(guī)劃中都強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)職能的分散，包括城市副中心和新城的建設(shè)。按照規(guī)劃，東京于1958年、1982年和1987年分步驟、分階段實(shí)施了“副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局。

（二）注重人口調(diào)控，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)人口合理流動(dòng)

東京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)歷了從城市化初期的勞動(dòng)密集型向資本、知識(shí)密集型逐步過(guò)渡的過(guò)程。1959年，日本政府頒布《工業(yè)控制法》，對(duì)一定規(guī)模以上的工業(yè)、大學(xué)等新增項(xiàng)目進(jìn)行控制?！豆I(yè)控制法》的實(shí)施，促使東京大批的勞動(dòng)力密集型企業(yè)和一些重化工業(yè)相繼遷出，而以研究開(kāi)發(fā)型工業(yè)、都市型工業(yè)為主的現(xiàn)代城市型工業(yè)開(kāi)始聚集。通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使勞動(dòng)力逐漸轉(zhuǎn)移，大大降低了東京的人口規(guī)模。

（三）重視公共交通設(shè)施建設(shè)，方便各城市之間的聯(lián)系

在城市發(fā)展過(guò)程中，東京注重依靠軌道交通引導(dǎo)副中心城市的發(fā)展。日本政府修建了一條環(huán)市中心鐵路，依托各交通樞紐將各副中心串聯(lián)起來(lái)。然后再以各副中心為起點(diǎn)，修建了眾多呈放射狀、向近郊或鄰近城市延伸的輕軌線，并在線路末端發(fā)展新的中小城市和工業(yè)中心。目前，東京大都市圈已經(jīng)建有300多公里地鐵線和接近3000公里的鐵路線，方便人們?cè)诟鞒鞘兄g穿梭。

（四）促進(jìn)公共服務(wù)均等化，避免中心城區(qū)公共服務(wù)資源過(guò)度集中

為滿足非中心城區(qū)人們的各種生活需求，日本政府高度重視促進(jìn)公共服務(wù)均等化。以教育為例，東京通過(guò)教育經(jīng)費(fèi)投入和教師輪崗制度促進(jìn)教育均等化的發(fā)展。在經(jīng)費(fèi)保障方面，由較高層級(jí)政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，以保障經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。在提高師資隊(duì)伍待遇方面，日本對(duì)公立中小學(xué)的教師按照公務(wù)員對(duì)待，由政府統(tǒng)一調(diào)劑和管理。根據(jù)法律規(guī)定，教師在同一學(xué)校連續(xù)工作不得超過(guò)5年。政府直接主導(dǎo)和調(diào)整各學(xué)校之間教師的定期輪轉(zhuǎn)流動(dòng)，保證了區(qū)域內(nèi)師資力量和教學(xué)水平的相對(duì)均衡。

二、首爾在非首都功能疏解中的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）實(shí)施機(jī)構(gòu)外遷策略，限制中心城市的發(fā)展規(guī)模

1964年，韓國(guó)政府出臺(tái)了《首爾都市區(qū)限制人口增長(zhǎng)的特別措施》，涉及行政機(jī)構(gòu)的外遷、工業(yè)和高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)張的限制等策略。1969年，政府在非中心化政策中，又實(shí)施了一系列控制首爾人口增長(zhǎng)的措施，比如對(duì)污染產(chǎn)業(yè)及與分區(qū)規(guī)則相沖突的工廠的外遷、大學(xué)的建設(shè)和擴(kuò)張限制、地方學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)到首爾的限制、公共行政部門(mén)的外遷等內(nèi)容。1982年制定的《首都圈整備規(guī)劃法》和1994年制定的《首都圈整備規(guī)劃修訂法》對(duì)轉(zhuǎn)移分散條件又作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，確定轉(zhuǎn)移對(duì)象主要分為公共機(jī)關(guān)、工廠和大學(xué)三類。

（二）出臺(tái)嚴(yán)格的規(guī)劃控制政策，提供法律制度保障

在功能疏解過(guò)程中，韓國(guó)政府出臺(tái)過(guò)一系列有極強(qiáng)法律約束力的規(guī)劃控制政策，其中最典型的是綠化帶制度和首都圈整備戰(zhàn)略。綠化帶制度是為了限制超大城市區(qū)域的膨脹，韓國(guó)政府于1971年修訂了《城市規(guī)劃法》，劃分了開(kāi)發(fā)限制區(qū)即綠化帶，并于1972年首先在首爾周邊實(shí)施。按照綠化帶制度的規(guī)定，幾乎所有的城市開(kāi)發(fā)活動(dòng)在綠化帶內(nèi)都被嚴(yán)格禁止。在主管制度安排上，成立了首都圈整備委員會(huì)。首都圈內(nèi)新建或擴(kuò)建設(shè)施或進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)時(shí)需要通過(guò)首都圈整備委員會(huì)審議通過(guò)。1982—1996年的《第一次首都圈整備規(guī)劃》在產(chǎn)業(yè)布局方面強(qiáng)化首爾的國(guó)家中樞管理職能，對(duì)其作為首都的國(guó)際職能和首爾本身所需職能以外的其他職能都給予限制。1997—2011年的《第二次首都圈整備規(guī)劃》對(duì)區(qū)域劃分作出了調(diào)整，對(duì)首都圈內(nèi)不同區(qū)域規(guī)劃不同主題的城市型產(chǎn)業(yè)帶，承擔(dān)首都圈的不同功能，培育自足型中心城市圈，并通過(guò)構(gòu)建廣域交通體系促進(jìn)職能分散。2006—2020年的《第三次首都圈整備規(guī)劃》繼續(xù)把以首爾為中心的“單核”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化，并進(jìn)一步提高了首都圈的整體競(jìng)爭(zhēng)力。此外，韓國(guó)政府還通過(guò)四次《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》，以間接方式分散首爾過(guò)于集中的職能。

（三）加大新城建設(shè)，疏解城市職能控制人口規(guī)模

新城建設(shè)是韓國(guó)為解決首爾高度集中的職能和人口問(wèn)題而提出的。20世紀(jì)70年代初，韓國(guó)確定了“建設(shè)衛(wèi)星城市，積極分散人口”的方針，制定了第一個(gè)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃（1972—1981），在首爾周邊地區(qū)建設(shè)衛(wèi)星城市，開(kāi)發(fā)了若干新城，轉(zhuǎn)移了市內(nèi)一部分工廠和污染型企業(yè)。20世紀(jì)80年代末，政府又提出了建設(shè)首都圈新城鎮(zhèn)的提案，在首爾外圍距首爾中心20公里的首都圈地區(qū)建設(shè)了5個(gè)新城。進(jìn)入21世紀(jì)，韓國(guó)政府啟動(dòng)了第二階段的10座新城建設(shè)。這10座新城建設(shè)更加注重自足性，注重人性空間與生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建，使住在新城的人既能享受城市的各種便利，也能享受到美麗的自然風(fēng)光。

（四）推行“遷都”政策，滿足城市可持續(xù)發(fā)展的需要

2007年7月，韓國(guó)政府開(kāi)始建設(shè)新的行政首都城市——世宗特別自治市。2012年7月1日，韓國(guó)“行政中心城市”世宗市正式誕生，成為韓國(guó)最年輕的道（省）級(jí)城市。在中央行政職能分工方面，韓國(guó)中央部門(mén)中包括青瓦臺(tái)（總統(tǒng)）和國(guó)會(huì)在內(nèi)的外交、統(tǒng)一、法務(wù)、國(guó)防、行政安全、女性等部門(mén)仍留在首爾，其他位于首爾、果川和京畿道地區(qū)的政府機(jī)關(guān)都搬遷到了世宗市。韓國(guó)政府計(jì)劃分三個(gè)階段，到2030年將世宗市建成人口50萬(wàn)的行政中心復(fù)合城市，成為韓國(guó)平衡國(guó)土經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承接新首都功能的自足發(fā)展、綠色、創(chuàng)新、和諧宜居的行政中心城市。

（五）改善交通利用體系，全面治理交通擁堵

一是構(gòu)建了首都圈廣域交通設(shè)施體系，降低了首爾的交通壓力。比如，通過(guò)首都圈整備規(guī)劃，分階段擴(kuò)充鐵路，把交通體系從道路依賴型改善為低費(fèi)用、高效率的鐵路運(yùn)輸分擔(dān)型。二是通過(guò)全面創(chuàng)新，提高大眾對(duì)公交和軌道出行的主動(dòng)選擇率。首爾于2004年實(shí)施了公交改革，通過(guò)管理模式的創(chuàng)新，打造快速公交系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，引入智能服務(wù)系統(tǒng)，改善乘車環(huán)境，成功躋身為世界公認(rèn)的“公交都市”。三是通過(guò)收取交通擁堵費(fèi)、尾號(hào)限行、停車限制等制度以及一些市政工程改造來(lái)降低汽車的使用率。

三、東京和首爾非首都功能疏解對(duì)北京市的啟示

目前，面對(duì)日益嚴(yán)重的“大城市病”問(wèn)題，北京作為我國(guó)的首都，應(yīng)在京津冀一體化發(fā)展的背景下，加快疏解非首都功能，淘汰低端產(chǎn)業(yè)，調(diào)控人口規(guī)模，朝著更加符合“四個(gè)中心”戰(zhàn)略定位的方向發(fā)展。鑒于北京的發(fā)展與東京、首爾的相似性，東京、首爾的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）加強(qiáng)功能疏解與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的結(jié)合

東京和首爾在解決自身“大城市病”問(wèn)題時(shí)，都注重首都圈整體規(guī)劃的發(fā)展，并通過(guò)地方廣域圈政策等來(lái)均衡區(qū)域發(fā)展。由此，北京可以通過(guò)京津冀協(xié)同發(fā)展來(lái)找發(fā)展出路。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略，中央成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，出臺(tái)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。北京可以將功能疏解戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略密切聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)與河北、天津的協(xié)同合作，加大對(duì)不適合在北京發(fā)展產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移力度，鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)外遷。

（二）重視規(guī)劃指導(dǎo)和法律保障體系的構(gòu)建

日本政府自20世紀(jì)50年代開(kāi)始先后制定了五次發(fā)展規(guī)劃和《首都圈整備法》等數(shù)十項(xiàng)相關(guān)法律，并根據(jù)國(guó)際背景變化、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略要求和東京歷史使命的變遷，不斷作出調(diào)整和完善。同時(shí)，為了保證首都圈建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，還制定了多項(xiàng)操作層面的法律，包括《城市規(guī)劃法》、《建筑基準(zhǔn)法》、《土地基本法》等指導(dǎo)和規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)的法律，還包括一些保證首都圈規(guī)劃實(shí)施機(jī)構(gòu)的建立、相關(guān)稅收和資金政策的法律法規(guī)。韓國(guó)政府也通過(guò)設(shè)立頂層管理制度和制定具有法律地位的《首都圈整備規(guī)劃法》和三次《首都圈整備規(guī)劃》等，強(qiáng)有力地促進(jìn)首爾城市功能的疏解。同樣，北京非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展要想得到持續(xù)有效地推進(jìn)，應(yīng)該有統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)和法律保障，要分別從國(guó)家層面和區(qū)域?qū)用嬷贫ㄟm合發(fā)展的規(guī)劃和法律體系，以理順發(fā)展思路，統(tǒng)一發(fā)展理念。

（三）充分發(fā)揮市場(chǎng)和制度的作用

東京和首爾疏解成功是在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，如對(duì)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)者從業(yè)崗位進(jìn)行疏導(dǎo)，進(jìn)而引導(dǎo)人口流動(dòng)?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中將疏解對(duì)象確定為一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)、部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能以及部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)等四大領(lǐng)域。在具體實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)遵從市場(chǎng)規(guī)律、充分發(fā)揮制度的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，才能保證落到實(shí)處。對(duì)轉(zhuǎn)移出去的企業(yè)，政府要從市場(chǎng)規(guī)律出發(fā)，幫助企業(yè)謀劃好的出路，必要時(shí)要提供制度和政策支持，以扶助企業(yè)在新地區(qū)得到穩(wěn)定發(fā)展。

（四）培育不同層次和各具特色的功能區(qū)

依據(jù)產(chǎn)業(yè)空間分工和協(xié)作規(guī)律，日本首都圈積極推動(dòng)大中小城市的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，有效提升了區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力。例如，在城市開(kāi)發(fā)地區(qū)培育各種類型的功能城市，包括工業(yè)城市、住宅城市、研究學(xué)園以及流通中心等；確立并發(fā)展大城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成大城市間的產(chǎn)業(yè)分工；培育中核都市圈的產(chǎn)業(yè)集群，在中核圈域內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)鏈，加強(qiáng)模塊化產(chǎn)業(yè)協(xié)作；以東京為中心城市的首都圈，以業(yè)務(wù)核城市為核心的據(jù)點(diǎn)城市群、以中核城市為核心的自立都市圈共同形成了分散的網(wǎng)絡(luò)狀空間結(jié)構(gòu)。首爾的經(jīng)驗(yàn)是“對(duì)于新城的建設(shè)必須注重特色和自足性，避免市民‘鐘擺式的工作和生活方式，避免出現(xiàn)‘交通潮汐”。北京自20世紀(jì)90年代開(kāi)始進(jìn)行新城建設(shè)，在《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020）綱要》中提出，要建設(shè)通州等11座具有相對(duì)獨(dú)立性、成規(guī)模的新城，并重點(diǎn)發(fā)展通州、順義和亦莊3個(gè)新城。但是因新城發(fā)展自足性不強(qiáng)，導(dǎo)致中心城和新城出現(xiàn)了交通擁堵嚴(yán)重、人口承載量不足，未能有效發(fā)揮新城的支撐作用。今后，有必要加強(qiáng)新城的自足性建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提供住房保障等，注重特色發(fā)展，將新城真正打造成為發(fā)展主題鮮明、人口和產(chǎn)業(yè)支撐力強(qiáng)，宜居優(yōu)美的城市次中心。

（五）要重視打造便捷的區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

日本首都圈在發(fā)展形成過(guò)程中，始終貫徹立體建設(shè)的原則，構(gòu)筑了城區(qū)地鐵—區(qū)域輕軌—國(guó)家級(jí)高速鐵路立體化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，縮短了中心城市與周邊城市、居住區(qū)與商務(wù)區(qū)之間的時(shí)間距離，有效減緩了汽車交通所帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。首爾也非常重視發(fā)展軌道交通，致力于提高居民乘坐公共交通的出行率。目前，緩解北京巨大的交通壓力，極為重要的是在京津冀大范圍內(nèi)構(gòu)建全方位一體化的交通體系，讓天津和河北部分地區(qū)充分發(fā)揮區(qū)域性交通樞紐職能，適當(dāng)疏解北京作為全國(guó)交通樞紐的巨大壓力。同時(shí)，要借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務(wù)的水平，降低私家車使用率，有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來(lái)的環(huán)境污染。