楊志　李淑芬

摘要：為了適應(yīng)組織變革，解除高校內(nèi)部行政化弊病，回應(yīng)高校改革共識，很多高校推行校級權(quán)力下放。通過訪談發(fā)現(xiàn)，當前高校權(quán)力下放存在事權(quán)下放權(quán)責(zé)不一致、人事權(quán)下放內(nèi)容標準不統(tǒng)一、財權(quán)下放難以推動等問題。為了響應(yīng)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，高校校級權(quán)力下放需要做到如下幾點：明確權(quán)力下放的基本內(nèi)容和原則、將權(quán)力下放納入制度化建設(shè)之路、理順職能部門和學(xué)院的關(guān)系、加強對學(xué)院的評估和監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略；高校內(nèi)部治理；權(quán)力下放

黨中央、國務(wù)院2016年5月印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確指出，要“加快中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，深入推進管、辦、評分離，擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。”從邏輯關(guān)系來講，“深入推進管、辦、評分離”、“擴大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”和“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”都屬于中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，而前兩項改革的推動主體無疑是高校的主管機構(gòu)，“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”更多是高校本身需要思考和推動的改革任務(wù)。在落實《綱要》理念，推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略在高校落地方面，高校的主管機構(gòu)無疑走在了前列。國務(wù)院2016年5月印發(fā)了《2016年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號），《通知》明確要求教育部、科技部牽頭相關(guān)高校主管部門擴大高校和科研院所自主權(quán)：凡是束縛教學(xué)科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要取消或修改；凡是高校和科研院所能夠自主管理的事項，相關(guān)權(quán)限都要下放，特別是要擴大高校和科研院所在經(jīng)費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。在《通知》精神引領(lǐng)下，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部和人力資源社會保障部等五部門于2017年3月31日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），進一步將《通知》精神落到實處，給予了高等學(xué)校在學(xué)科專業(yè)設(shè)置等八個方面的辦學(xué)自主權(quán)。

要想真正激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，不能僅將權(quán)力集中在校級層面，而應(yīng)該繼續(xù)將一些權(quán)力下放到基層科研組織，從而使科研人員真正享受到廣泛的科研自主權(quán)以及由此帶來的切實利益，進而激勵他們?nèi)氖驴蒲袆?chuàng)新活動。因而，校級權(quán)力下放將成為我國高校相當一段時間內(nèi)進行完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要改革措施。本文重點關(guān)注在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校校級權(quán)力下放的現(xiàn)狀和改革方向。筆者通過與22名高校中層領(lǐng)導(dǎo)的各種訪談和研討，分析其對高校權(quán)力下放的看法和期待，了解其所在高校權(quán)力下放的經(jīng)驗和路徑，進而總結(jié)出未來幾年高校校級權(quán)力下放的方向，并結(jié)合不同高校改革的成敗經(jīng)驗，提煉出一些成功的改革建議。22所高校里有中央部委所屬10所，地方所屬高校12所；22名中層領(lǐng)導(dǎo)人中有學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)11人，學(xué)校職能部門領(lǐng)導(dǎo)11人；22名學(xué)員中男性18人，女性4人。

一、高校校級權(quán)力下放的必然性分析

通過梳理22所高校在近十年，尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來的六年時間內(nèi)在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面的改革措施，我們發(fā)現(xiàn)這些高校都將高校校級權(quán)力下放作為一項重要改革內(nèi)容，分析其改革動機，總結(jié)如下。

（一）體現(xiàn)組織變遷的新動向

隨著知識經(jīng)濟社會的到來，國際化競爭日益加劇，學(xué)習(xí)型組織理念日益深入人心，當前組織結(jié)構(gòu)變革呈現(xiàn)出新特色，那就是從縱向型結(jié)構(gòu)向橫向型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)組織多屬于縱向型組織，即組織結(jié)構(gòu)從上到下按照工作相似性進行歸并和分組，整個組織控制依賴縱向鏈條，決策制定權(quán)集中于高層管理者手中。橫向型結(jié)構(gòu)的組織則與之相對應(yīng)，強調(diào)圍繞橫向的流程和過程設(shè)置新的結(jié)構(gòu)，強調(diào)縮短縱向?qū)蛹夋?，強調(diào)團隊自我管理。 [1]當前國內(nèi)的高校絕大多數(shù)屬于傳統(tǒng)的縱向型結(jié)構(gòu)組織，大都采用了“學(xué)校-校級職能部門-學(xué)院”三級管理架構(gòu)，即黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校各項事業(yè)，校長在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使職能并配備分管副校長；學(xué)校下設(shè)覆蓋所有事務(wù)的職能部門，形成強大的校級行政體系，控制著學(xué)校幾乎所有事務(wù)的決策和管理權(quán)；院長承擔(dān)學(xué)院的運行和發(fā)展職責(zé)，形式上向校長負責(zé)，學(xué)院實質(zhì)是校長和職能部門意志和決策的執(zhí)行機構(gòu)。而國外著名的跨國公司和一流大學(xué)都正在或已經(jīng)完成了縱向型組織結(jié)構(gòu)向橫向型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，國內(nèi)很多高校，如西交利物浦大學(xué)在這方面也做出了表率。在這種背景下，國內(nèi)很多高校也在積極改變組織結(jié)構(gòu)，縮短縱向?qū)蛹夋?，強調(diào)團隊自我管理，以適應(yīng)經(jīng)濟社會挑戰(zhàn)，貫徹學(xué)習(xí)型組織理念，從而出現(xiàn)了校級權(quán)力下放的風(fēng)潮。

（二）破解高校行政化難題

高校過度行政化的問題早就引起了相關(guān)方面的注意并成為社會各界關(guān)注的高等教育領(lǐng)域的改革焦點。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出要“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！睂W(xué)界很多人士認為高校行政化是一種教育病，包括外部行政化疾病和內(nèi)部行政化疾病兩個方面。[2]人社部新聞發(fā)言人李忠曾明確表示：“人社部正在研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。這標志著我國高校去行政化將取得跨越式進展，高校行政化的外部行政化疾病將得到有效緩解，這也意味著針對高校內(nèi)部行政化的改革也有必要跟進。高校內(nèi)部管理上的行政化主要表現(xiàn)為職能部門權(quán)力過大、對學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)干預(yù)過多以及行政權(quán)力的“泛化”與學(xué)術(shù)權(quán)力的“弱化”。訪談中，很多院長反映，為了學(xué)院的辦學(xué)利益，有時候不得不去刻意與相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)建立親密關(guān)系。為了破解高校行政化難題，以武漢大學(xué)、華中師范大學(xué)等高校為代表的一批高校通過推行校院兩級改革，賦予學(xué)院更大辦學(xué)自主權(quán)，最大限度的減少高校內(nèi)部管理中的過度行政化行為。當前國內(nèi)一些高校已經(jīng)認識到高校校級權(quán)力下放對于緩解高校內(nèi)部行政化的意義，并且取得了較為顯著的改革效果，因此其他高校的相關(guān)改革也在不斷推進。endprint

（三）校級權(quán)力下放正在成為高校各級管理者的改革共識

各高校在進行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革時，都以世界一流大學(xué)的內(nèi)部治理模式作為模仿對象。其中，英、美、法、德、日五國大學(xué)內(nèi)部管理構(gòu)架引起了國內(nèi)大學(xué)管理者的興趣。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，這些大學(xué)的內(nèi)部管理構(gòu)架具有若干相似之處。首先，大學(xué)管理重心均落在基層學(xué)術(shù)組織，享有高度自治權(quán)。其次，通過建立緊縮型扁平式組織，使大學(xué)內(nèi)部管理變得靈活、敏捷、高效。[3]面對這些共同特征，國內(nèi)高校也紛紛將之作為改革方向。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，22名高校中層領(lǐng)導(dǎo)干部都對將管理重心落在基層組織、建立緊縮性扁平組織的國外經(jīng)驗表示認同。學(xué)校職能部門領(lǐng)導(dǎo)人表示：“本部門人員編制少，日常工作繁重，壓力過大，推動各項工作時受到學(xué)院掣肘”，因此支持將管理重心下放到學(xué)院，“我們只要負責(zé)協(xié)調(diào)和檢查就行了，具體工作應(yīng)該交給學(xué)院”。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)者對此也表示認同：“學(xué)院應(yīng)該獲得更多的自主權(quán)，這樣才能調(diào)動教員的工作積極性”。

總之，22所高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革中都將推動校級權(quán)力下放作為重要改革內(nèi)容，既是基于遵循組織變革的最新動向和將去行政化作為重要的改革目標的考量，也是各高校學(xué)習(xí)世界一流大學(xué)先進經(jīng)驗以及凝聚本校員工改革共識的結(jié)果。

二、高校權(quán)力下放的現(xiàn)狀以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者態(tài)度傾向

自從上世紀八十年代中期以來，我國高校將學(xué)院制作為改革方向，校級權(quán)力下放已經(jīng)成為重要的改革內(nèi)容，尤其是上世紀九十年代末的高校合并以及隨之而來的高校擴招，巨型大學(xué)的形成，使校級權(quán)力下放成為高校的必然選擇。隨著《綱要》的發(fā)布，大批高校在進行現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)中，都推行了或多或少的權(quán)力下放措施?；\統(tǒng)來看，這些被下放的權(quán)力大致可以歸到事務(wù)管理、人事管理和財務(wù)收支三個主要領(lǐng)域。對22所高校權(quán)力下放情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)每個領(lǐng)域的權(quán)力下放情況以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度都有所不同。

（一）事務(wù)管理領(lǐng)域權(quán)力下放情況

所謂事物管理領(lǐng)域的權(quán)力主要指教學(xué)、學(xué)生和科研等諸多具體管理事權(quán)。[4]對22所高校進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革都涉及到該領(lǐng)域，應(yīng)該說是三個領(lǐng)域中權(quán)力下放最多和最大的領(lǐng)域。教學(xué)方面，學(xué)校層面雖然對公選課有一定控制，但學(xué)院基本獲得了專業(yè)課課程設(shè)置以及教學(xué)的自主權(quán)，學(xué)校只負責(zé)服務(wù)和監(jiān)控；學(xué)生管理方面，絕大多數(shù)學(xué)校，尤其是巨型學(xué)?；緦?quán)力下放到學(xué)院，學(xué)校的學(xué)生管理和服務(wù)措施大多要通過院級學(xué)生管理機構(gòu)才能影響到具體學(xué)生；科研層面，基本所有學(xué)校都將校級科研機構(gòu)的任務(wù)定性為服務(wù)而不是管理。當然，具體到不同學(xué)校，該領(lǐng)域的權(quán)力下放狀況也不同：總體來講，學(xué)校規(guī)模越大，事務(wù)管理領(lǐng)域權(quán)力下放種類越多，力度越大；學(xué)校規(guī)模越小，權(quán)力下放種類越少，力度越小。至于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人對于此領(lǐng)域權(quán)力下放的態(tài)度，對學(xué)校職能部門領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，都認為此領(lǐng)域的權(quán)力應(yīng)該進一步下放，校級職能部門工作繁忙，不堪重負；而學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)則對此表示了質(zhì)疑，很多院領(lǐng)導(dǎo)抱怨學(xué)院編制太少，學(xué)校下放事情太多，根本難以完成這么多繁重的任務(wù)。由此可見，很多高校在此領(lǐng)域的權(quán)力下放實際上僅僅是責(zé)任下放，相關(guān)權(quán)力和利益并未隨之下放，因此引起了很多高校院領(lǐng)導(dǎo)的不滿。

（二）人事管理領(lǐng)域權(quán)力下放情況

學(xué)校的人事管理領(lǐng)域的權(quán)力包括崗位設(shè)置、員工招聘、人員聘任、職稱評定等一系列相關(guān)權(quán)力。總體來看，此領(lǐng)域各高校差異較大。改革前沿的大學(xué)如浙江大學(xué)等，已經(jīng)把該領(lǐng)域的權(quán)力全部下放二級學(xué)院，二級學(xué)院獲得了從聘任到職稱評定的所有權(quán)力，學(xué)校只負責(zé)宏觀指標控制；有些大學(xué)如華東師范大學(xué)則又收回了相關(guān)權(quán)力，如人員聘任權(quán)，其目的是為了防止近親繁殖及人員聘任方面的腐敗問題；更多學(xué)校則是介于二者之間，一方面學(xué)院有提名權(quán)，通常提名人數(shù)多于最終選聘或晉升的指標，學(xué)校在學(xué)院提名的基礎(chǔ)上進行進一步篩選。對于人事管理領(lǐng)域的權(quán)力下放問題，校級職能部門領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)者也有不一致的看法。校級職能部門尤其是人事部門領(lǐng)導(dǎo)者多傾向于保留最終審核權(quán)，即給予學(xué)院提名推薦權(quán)，但最終招聘人員和晉升人員由學(xué)校通過相關(guān)學(xué)術(shù)委員會確定。院級領(lǐng)導(dǎo)則對該領(lǐng)域不同的權(quán)力內(nèi)容有不同的態(tài)度：對于招聘權(quán)，絕大部分院領(lǐng)導(dǎo)希望保持在學(xué)院，他們認為學(xué)院相關(guān)專家比學(xué)校更清楚本學(xué)科學(xué)術(shù)發(fā)展所需要人才的種類；對于晉升等權(quán)力，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)大多希望保留在學(xué)校層面，因為學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)與員工接觸太多，很難處理類似矛盾。

（三）財務(wù)收支領(lǐng)域權(quán)力下放情況

財務(wù)收支領(lǐng)域的權(quán)力主要指預(yù)算制定權(quán)、學(xué)院創(chuàng)收權(quán)和剩余經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)。相對于其他兩個領(lǐng)域，財務(wù)收支領(lǐng)域校級權(quán)力下放幅度更小。首先看預(yù)算制定權(quán)，雖然很多高校都在推行二級學(xué)院自主制定預(yù)算，但真正嚴格按預(yù)算執(zhí)行的高校并不多，學(xué)?？倳懈鞣N手段控制學(xué)院預(yù)算。再看學(xué)院創(chuàng)收權(quán)，隨著當前財務(wù)管理的收緊，很多高校也收緊了學(xué)院的創(chuàng)收權(quán)，很多院長表示束手束腳，為了安全，寧可放棄創(chuàng)收。最后看剩余經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)，雖然絕大部分學(xué)校都將所有經(jīng)費下?lián)艿綄W(xué)院，但由于專款專用，很多學(xué)院實際上并沒有多少可供統(tǒng)籌使用的經(jīng)費。在這個領(lǐng)域國內(nèi)還是有些高校走在了改革的前沿，如武漢大學(xué)等高校探索財務(wù)管理的二級分類管理改革已經(jīng)實施多年且效果顯著，這些高校通過下放預(yù)算編制權(quán)和剩余經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)，鼓勵學(xué)院多種渠道創(chuàng)收，利用創(chuàng)收資金引進人才、提高教學(xué)科研質(zhì)量、提升教師滿意度，取得了很好的改革效果。在這些學(xué)校的引領(lǐng)下，其他高校也開始了財務(wù)收支領(lǐng)域的權(quán)力下放探索，各職能部門領(lǐng)導(dǎo)人雖然沒有明確表達反對意見，但還是表達了對二級管理部門領(lǐng)導(dǎo)人的憂慮，擔(dān)心“出事”。

總體而言各院級部門領(lǐng)導(dǎo)人歡迎財務(wù)領(lǐng)域的權(quán)力下放，他們認為對于如何花錢學(xué)院比學(xué)校更有發(fā)言權(quán)。當前財務(wù)管理體制之下，學(xué)校下?lián)芙?jīng)費?？顚Ｓ?，導(dǎo)致有些領(lǐng)域存在資金嚴重浪費，有些領(lǐng)域則存在資金嚴重短缺，而學(xué)院缺乏統(tǒng)籌資金，難以推動相關(guān)改革，激發(fā)教職員工創(chuàng)新積極性。雖然有些高校在校級權(quán)力下放方面走在了改革前沿，但絕大部分高校還處在改革的攻堅階段，急需明確的改革思路，理順院校兩級關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)利明確的兩級管理體制。被訪談的高校中層領(lǐng)導(dǎo)一致表示：要想推進高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，必須推動校級權(quán)力下放，校級需要保留規(guī)劃制定權(quán)、學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)考核權(quán)以及學(xué)院辦學(xué)績效評估權(quán)等宏觀權(quán)力，至于學(xué)科建設(shè)權(quán)、學(xué)生管理權(quán)、教學(xué)科研管理權(quán)、人才引進權(quán)、職稱晉升權(quán)、預(yù)算制定權(quán)以及經(jīng)費統(tǒng)籌權(quán)等事關(guān)學(xué)院發(fā)展的重要權(quán)力都應(yīng)該一定程度的下放到學(xué)院。endprint

三、當前高校權(quán)力下放中存在的問題

在國內(nèi)一些著名高校的引領(lǐng)下，通過校級權(quán)力下放實現(xiàn)校院二級改革已經(jīng)成為很多高?！笆濉币?guī)劃的重要內(nèi)容，尤其是在《綱要》和《通知》的引領(lǐng)下，下放校級權(quán)力以推動科技創(chuàng)新已經(jīng)成為許多高校的重要選項。當然，我們在訪談中發(fā)現(xiàn)，推動校級權(quán)力下放現(xiàn)在仍然面臨很多思想和體制上的障礙，主要表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)層不敢放權(quán)，職能部門放權(quán)不徹底，學(xué)院不敢接權(quán)三個方面。

（一）對學(xué)院的不信任仍然存在

很多校級領(lǐng)導(dǎo)在推行權(quán)力下放時首先擔(dān)憂學(xué)院是否會用好這些權(quán)力，這反映出對學(xué)院的不信任仍然是很多領(lǐng)導(dǎo)的思維慣性。他們擔(dān)心下放人事權(quán)有可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)近親繁殖，甚至形成“武大郎開店”現(xiàn)象（即學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)為了維護自己在學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)地位，只引進能力不如自己的人才，排斥比自己優(yōu)秀的人才）。他們還擔(dān)心下放經(jīng)費統(tǒng)籌使用權(quán)以及學(xué)院創(chuàng)收權(quán)可能會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，某些院長會禁不住誘惑。這些改革中出現(xiàn)的問題都可以在改革中通過制度建設(shè)來解決，如擔(dān)心人才引進可能導(dǎo)致學(xué)術(shù)近期繁殖，可以將人才引進權(quán)下放到學(xué)院的學(xué)術(shù)委員會，擔(dān)心經(jīng)費統(tǒng)籌使用以及創(chuàng)收可能出現(xiàn)腐敗，可以將此項權(quán)力下放到學(xué)院黨政聯(lián)席會議，甚至下放到學(xué)院教師代表大會。

（二）權(quán)責(zé)利下放不統(tǒng)一問題比較嚴重

近年來，很多高校都在推行以校級權(quán)力下放為核心改革內(nèi)容的校院二級改革，對此，職能部門比學(xué)院表現(xiàn)出了更大熱情，更積極的參與相關(guān)改革。對于很多改革結(jié)果，職能部門表示滿意，而學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)則叫苦不迭。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為很多學(xué)校將權(quán)力下放簡單理解成了責(zé)任下放，結(jié)果職能部門將自身應(yīng)該承擔(dān)的各項職責(zé)紛紛下放到學(xué)院一級，而學(xué)院一級由于編制限制，實際辦公人員緊缺，難以完成如此眾多的下放職責(zé)。學(xué)院承接了更多責(zé)任的同時卻沒有收獲相應(yīng)權(quán)力和利益，責(zé)權(quán)利下放的不統(tǒng)一導(dǎo)致改革難以進一步推進。要想改變此種局面，各高校必須理清邏輯：責(zé)任下放必須伴隨權(quán)力和利益下放，否則學(xué)院不會支持此類改革。

（三）學(xué)院權(quán)力使用存在一定困難

對于權(quán)力下放，院級領(lǐng)導(dǎo)并不總是表示歡迎，恰恰相反，很多時候院領(lǐng)導(dǎo)更多表示質(zhì)疑和反對。如對浙江大學(xué)等權(quán)力下放比較徹底的高校的院長進行訪談發(fā)現(xiàn)，他們一致認為權(quán)力下放過多，容易導(dǎo)致工作困難。他們對此的解釋是：院領(lǐng)導(dǎo)距離基層教師太近，私人感情會影響其權(quán)力的正確運用，相關(guān)教師對院級領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的質(zhì)疑會導(dǎo)致大量上訪甚至對院領(lǐng)導(dǎo)的攻擊和侵犯。因此他們抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對權(quán)力下放并不熱心。之所以出現(xiàn)此種現(xiàn)象，其原因有三：第一，并不是所有權(quán)力都適宜下放，從管理效益的角度來看，很多權(quán)力保持在校級更有利于基層積極性的發(fā)揮，比如職稱晉升權(quán)，如果很多教師成果資歷相近，那院領(lǐng)導(dǎo)很難做出取舍，因此他們寧愿要職稱晉升的推薦權(quán)而不愿意擁有職稱晉升的決定權(quán)；第二，當前院領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)有待提高，尤其是財務(wù)管理能力，當前很多院領(lǐng)導(dǎo)不具備此種能力，因此對財務(wù)權(quán)力下放并不熱心；第三，下放到院級的權(quán)力沒有清晰界定責(zé)任主體，不能將所有權(quán)力都集中到院長個人，而應(yīng)該根據(jù)權(quán)力內(nèi)容分散到黨政聯(lián)席會、院級教代會、院級學(xué)術(shù)委員會等機構(gòu)，這樣院長能減輕相關(guān)責(zé)任，從而對權(quán)力下放持更為積極的態(tài)度。

總之，當前權(quán)力下放面臨的障礙主要是發(fā)展性障礙，不是根本抵制性障礙。發(fā)展性障礙只能在發(fā)展中解決，在制度完善中解決，不能因噎廢食，因為發(fā)展面臨困難而放棄改革和發(fā)展。

四、高校權(quán)力下放的建議

在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校權(quán)力下放必須以提高基層組織創(chuàng)新能力為核心標準，將《通知》的放權(quán)原則作為高校校級權(quán)力下放的總原則，即凡是束縛教學(xué)科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要修改或取消；凡是二級學(xué)院或基層學(xué)術(shù)組織能夠自主管理的事項，相關(guān)權(quán)限都要下放，特別是要擴大二級學(xué)院在經(jīng)費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)。在這個過程中遵從管理規(guī)律和高等教育發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)學(xué)校管理方式由“行政主導(dǎo)”向“學(xué)術(shù)主導(dǎo)”、由“大學(xué)辦學(xué)院”向“學(xué)院辦大學(xué)”的根本轉(zhuǎn)變，最大限度地激發(fā)學(xué)院辦學(xué)活力。[5]具體建議如下。

（一）明確權(quán)力下放的基本內(nèi)容和基本原則

高校權(quán)力下放的根本依據(jù)是提高校院兩級辦學(xué)效益，權(quán)力配備必須依據(jù)校院兩級工作定位和發(fā)展目標。當前國內(nèi)高校內(nèi)部管理機制中，學(xué)院實質(zhì)上承擔(dān)了教學(xué)、科研、學(xué)生管理，并對人、財、物進行嚴格控制。為了適應(yīng)學(xué)院定位以及實現(xiàn)辦學(xué)目標，學(xué)校必須下放相應(yīng)的權(quán)力。根據(jù)相關(guān)訪談，院級領(lǐng)導(dǎo)在事權(quán)領(lǐng)域希望獲得與責(zé)任相匹配的權(quán)力和利益；在人事權(quán)領(lǐng)域希望獲得比較廣泛的招聘權(quán)、晉升的話語權(quán)以及績效分配權(quán)；在財務(wù)權(quán)領(lǐng)域希望獲得更廣泛的創(chuàng)收權(quán)和更多的經(jīng)費結(jié)余統(tǒng)籌權(quán)。當然，由于每個高校具體情況不同，對學(xué)院的定位和目標期待也不同，因此下放的權(quán)力內(nèi)容和幅度也會有所差異，但匹配與責(zé)任相當?shù)臋?quán)力等基本下放原則必須堅持。

（二）重視制度建設(shè)

為提高二級學(xué)院創(chuàng)新積極性而實施的權(quán)力下放政策不是權(quán)宜之計，而是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的必然要求。權(quán)力下放首先沖擊的就是當前高校普遍存在的權(quán)力分配的官僚科層制結(jié)構(gòu)，要想打破這種權(quán)力分配慣性，根本途徑要靠法治。具體來說，學(xué)校和學(xué)院各自的定位、職責(zé)以及所需的權(quán)力必須通盤考慮，集合更多校內(nèi)外共識，然后納入大學(xué)章程中，并作為一項重要內(nèi)容，非經(jīng)教職工大會等程序，不能輕易改變。在此基礎(chǔ)上，修改與校院兩級權(quán)力劃分相違背的其他相關(guān)制度規(guī)章，從而使整個大學(xué)內(nèi)部管理制度條理化、清晰化。沒有制度建設(shè)，校院兩級權(quán)力劃分很容易出現(xiàn)動搖，國內(nèi)一些高校已有類似情況，為了避免出現(xiàn)改革的波動，增加改革的權(quán)威性，將校級權(quán)力下放置于大學(xué)章程的建設(shè)中勢在必行。

（三）理順職能部門與學(xué)院關(guān)系

當前高校管理體制中，學(xué)校職能部門無疑處于較為強勢的地位，其功能定位更多傾向于“管理”學(xué)院，而非“服務(wù)”學(xué)院。盡管職能部門的強勢管理對于現(xiàn)代大學(xué)運營的效能、秩序至關(guān)重要，但是這種失衡的權(quán)力配置已經(jīng)嚴重影響到我國高等教育的發(fā)展質(zhì)量，不利于大學(xué)本質(zhì)使命的實現(xiàn)。高校校級權(quán)力下放改革的關(guān)鍵就在于轉(zhuǎn)變學(xué)院和職能部門的角色定位，理順二者之間的關(guān)系。將原本屬于職能部門的權(quán)力下放到學(xué)院，轉(zhuǎn)變學(xué)院的角色定位。由執(zhí)行部門轉(zhuǎn)變?yōu)檗k學(xué)的主體，充分的行使辦學(xué)自主權(quán)，進而激發(fā)教師員工的創(chuàng)新性，提高辦學(xué)效益。失去部分權(quán)力的職能部門也應(yīng)該順應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變，將一切工作的重心放在如何服務(wù)學(xué)院上，從而提升整個學(xué)校的辦學(xué)效益。學(xué)院和職能部門角色定位的改變，關(guān)鍵在于學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和職能部門領(lǐng)導(dǎo)觀念的改變，雙方角色定位清晰后，其關(guān)系必然理清。

（四）加強績效考核和監(jiān)督

高校校級權(quán)力下放是手段不是目的，根據(jù)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，更多的權(quán)力必須匹配更多的責(zé)任。在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略背景下，高校下放權(quán)力必然匹配對學(xué)院創(chuàng)新績效的考核和監(jiān)督，而對創(chuàng)新績效考核監(jiān)督的結(jié)果將反過來作為校級權(quán)力下放內(nèi)容和下放程度的確定依據(jù)。在這種背景下，高校的創(chuàng)新績效必將成為各高校關(guān)注的焦點。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，當前各高校的創(chuàng)新績效指標還比較單薄，集中于科研論文。顯然，學(xué)院的創(chuàng)新除了科研論文還有很多值得考慮的指標，相關(guān)績效指標的確認必須遵循創(chuàng)新規(guī)律，不能急功近利。

總之，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，高校校級權(quán)力下放必須納入各高校重要改革議程中，在推進過程中必須始終堅持創(chuàng)新驅(qū)動的基本目標，堅持權(quán)力下放的基本原則，堅持管理科學(xué)的基本規(guī)律，不能貿(mào)然推進，也不能停滯不前。

參考文獻：

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[5]張德高，浦玉忠.探索三級運行機制完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[J].中國高等教育，2014（9）：52-54.

（責(zé)任編輯賴佳）endprint