謝佳+何方+阮夢(mèng)蝶+石偉博+秦瑋+許姚亮+范貴娟+朱琳

摘 要：永久基本農(nóng)田的劃定不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、國(guó)家糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，還關(guān)系到城市發(fā)展布局以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。該文以合肥市市轄區(qū)為例，以上一輪基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，探究永久基本農(nóng)田的劃定，以及劃定工作中遇到的問(wèn)題，并提出建議，以期為其他地區(qū)永久基本農(nóng)田的劃定提供參考。

關(guān)鍵詞：永久基本農(nóng)田；合肥市市轄區(qū)；問(wèn)題；分析

中圖分類(lèi)號(hào) F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）19-0003-3

Demarcation and Analysis of Permanent Basic Farmland in Hefei City

Xie Jia et al.

（School of Resources and Environment，Anhui Agriculture University，Hefei 230036，China）

Abstract： The definition of permanent basic farmland is not only related to agricultural production， national grain security， ecological and environmental protection， but also to the development of urban development layout and economic sustainable development. In this paper， taking the municipal area of Hefei as an example， based on the results of the basic farmland delineation， this paper explores the delineation of permanent basic farmland and the problems encountered in delineating work， and provides reference for the delineation of permanent basic farmland in other areas.

Key words： Permanent basic farmland；Hefei City area；Problem；Analysis

以往我國(guó)基本農(nóng)田依據(jù)土地規(guī)劃而定，隨著規(guī)劃調(diào)整也就出現(xiàn)了基本農(nóng)田重新劃定調(diào)整的現(xiàn)象，基本農(nóng)田完全淪為“政策田”。同時(shí)，各類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)選址落位也經(jīng)常占用基本農(nóng)田，地方政府為了當(dāng)前的發(fā)展利益而對(duì)基本農(nóng)田頻繁進(jìn)行使用調(diào)整，使得基本農(nóng)田保護(hù)失去其應(yīng)有的嚴(yán)肅性和長(zhǎng)久性[1]。永久基本農(nóng)田雖然只是在基本農(nóng)田前面加了“永久”兩個(gè)字，但是彰顯了其剛性和約束性。其劃定不僅有利于滿足我國(guó)未來(lái)人口和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)糧食的需求、國(guó)家耕地保護(hù)政策的有效落實(shí)，而且對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、國(guó)家糧食安全以及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展起到保障作用，同時(shí)也是嚴(yán)防死守我國(guó)“18億畝”耕地紅線的核心工作。

合肥市根據(jù)國(guó)家永久基本農(nóng)田劃定要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將永久基本農(nóng)田任務(wù)指標(biāo)分解到各個(gè)縣區(qū)，在上一輪基本農(nóng)田劃定的成果上，進(jìn)行基本農(nóng)田的劃定調(diào)整，最終確定全域永久基本農(nóng)田劃定范圍。

1 研究區(qū)域概況

合肥市市轄區(qū)包括：瑤海區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)以及廬陽(yáng)區(qū)4個(gè)城區(qū)。其中，包河區(qū)是4個(gè)城區(qū)中面積和人口第一大區(qū)，區(qū)內(nèi)匯聚了眾多的高等院校和研究所，是全省經(jīng)濟(jì)實(shí)力“第一城區(qū)”；蜀山區(qū)是一個(gè)以科技文化教育、高新技術(shù)為主導(dǎo)的新興城區(qū)；瑤海區(qū)是傳統(tǒng)的工業(yè)區(qū)，是全市重要的加工制造業(yè)基地；廬陽(yáng)區(qū)是合肥老城區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和金融中心。

永久基本農(nóng)田劃定前合肥市市轄區(qū)的基本農(nóng)田主要分布在城市周邊范圍界線外，城市周邊范圍內(nèi)基本農(nóng)田分布較少?，幒^(qū)劃定前已有基本農(nóng)田數(shù)量為1698.11hm2，其他地類(lèi)約占2%，主要分布在城市周邊范圍界線外的三十頭鎮(zhèn)，圈內(nèi)無(wú)基本農(nóng)田分布。廬陽(yáng)區(qū)劃定前已有基本農(nóng)田數(shù)量為678.98hm2，其他地類(lèi)約占0.1%；城市周邊范圍界線圈內(nèi)圈外的基本農(nóng)田主要分布三十崗鄉(xiāng)。蜀山區(qū)劃定前已有基本農(nóng)田數(shù)量為23856.36hm2，其他地類(lèi)約占4.64%；城市周邊范圍界線外的基本農(nóng)田主要分布在小廟鎮(zhèn)、高劉鎮(zhèn)和南崗鎮(zhèn)，圈內(nèi)的基本農(nóng)田主要分布在南崗鎮(zhèn)和小廟鎮(zhèn)。包河區(qū)劃定前已有基本農(nóng)田數(shù)量為1815.42hm2，其他地類(lèi)約占8.55%；城市周邊范圍界線外的基本農(nóng)田主要分布大圩鄉(xiāng)，圈內(nèi)的基本農(nóng)田分布在煙墩鄉(xiāng)和大圩鄉(xiāng)。

2 永久基本農(nóng)田的劃定

2.1 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)預(yù)處理 （1）數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換。城市土地利用數(shù)據(jù)一般是CAD格式，而基本農(nóng)田的劃定平臺(tái)是ArcGIS，因此需要將CAD格式轉(zhuǎn)換成矢量數(shù)據(jù)格式。轉(zhuǎn)換方法：右擊CAD文件，導(dǎo)出數(shù)據(jù)，輸出時(shí)保存類(lèi)型選擇為Shpfile；利用工具箱的轉(zhuǎn)換工具（Conversion Tools）里的To Shpfile工具進(jìn)行轉(zhuǎn)換。（2）數(shù)據(jù)提取。主要包括：從瑤海區(qū)2014年變更調(diào)查數(shù)據(jù)總的地類(lèi)圖斑中提取14a耕地圖斑；從規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)中規(guī)劃基本農(nóng)田圖層；從耕地質(zhì)量等別評(píng)定成果中提取耕地的利用等別。（3）確定劃定前全域范圍內(nèi)規(guī)劃基本農(nóng)田和現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量。將規(guī)劃基本農(nóng)田融合成一個(gè)大圖斑，先與14a地類(lèi)圖斑疊加，剔除非耕地，再與城市周邊范圍界線疊加，可得到劃定前圈內(nèi)圈外規(guī)劃基本農(nóng)田的數(shù)量；將14a耕地和城市周邊范圍界線疊加，可確定劃定前圈內(nèi)圈外耕地?cái)?shù)量。（4）確定全域范圍內(nèi)規(guī)劃基本農(nóng)田和現(xiàn)狀耕地的質(zhì)量等別。將規(guī)劃基本農(nóng)田和14a耕地圖層，分別與最新的耕地質(zhì)量利用等圖層疊加，可得到原有基本農(nóng)田質(zhì)量等別和現(xiàn)狀耕地質(zhì)量等別。endprint

2.2 基本農(nóng)田的調(diào)出調(diào)入 （1）基本農(nóng)田調(diào)出。將規(guī)劃基本農(nóng)田圖斑與最新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果疊加，然后與最新遙感影像圖套合，對(duì)占用基本農(nóng)田的建設(shè)用地、未利用地等非耕地（包含可調(diào)整地類(lèi)）全部調(diào)出，不得保留劃定為基本農(nóng)田。對(duì)于占用的基本農(nóng)田要進(jìn)行核實(shí)舉證，并提供相關(guān)證明材料；對(duì)于疑似的圖斑，要進(jìn)行實(shí)地勘察，確保合肥市市轄區(qū)全域范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。（2）基本農(nóng)田調(diào)入。將14a非基本農(nóng)田的現(xiàn)狀耕地和城市周邊范圍界線疊加，進(jìn)行圈內(nèi)圈外基本農(nóng)田的補(bǔ)劃。根據(jù)上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，以基本農(nóng)田劃定要求為依據(jù)，進(jìn)行基本農(nóng)田的補(bǔ)劃，將城鎮(zhèn)周邊和交通沿線易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，補(bǔ)劃的基本農(nóng)田數(shù)量必須大于等于調(diào)出的基本農(nóng)田，質(zhì)量等別不得低于調(diào)出的基本農(nóng)田。

2.3 永久基本農(nóng)田的劃定結(jié)果 合肥市4區(qū)城市周邊范圍界線外規(guī)劃基本農(nóng)田中的非耕地全部調(diào)出，永久基本農(nóng)田劃定達(dá)到上級(jí)下達(dá)指標(biāo)。永久基本農(nóng)田劃定后情況為：瑤海區(qū)全域范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為778.61hm2，上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)是755hm2，劃定后永久基本農(nóng)田主要分布在三十頭鎮(zhèn)和七里街道；廬陽(yáng)區(qū)全域范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為2218.03hm2，上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)是2193.30hm2，劃定后永久基本農(nóng)田主要分布在三十崗鄉(xiāng)、大楊鎮(zhèn)和杏花村街道；蜀山區(qū)全域范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為21175.58hm2，上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)是21118.40hm2，劃定后永久基本農(nóng)田主要分布在小廟鎮(zhèn)、高劉鎮(zhèn)、南崗鄉(xiāng)和井崗鎮(zhèn)；包河區(qū)全域范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積為2001.09hm2，上級(jí)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)是1900hm2，劃定后永久基本農(nóng)田主要分布在義城鎮(zhèn)和大圩鄉(xiāng)、煙墩鄉(xiāng)。

3 劃定過(guò)程中遇到的問(wèn)題與解決方法

3.1 坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換問(wèn)題 規(guī)劃部門(mén)通常采用的坐標(biāo)系是北京54，國(guó)土部門(mén)通常采用的坐標(biāo)系是西安80，2種坐標(biāo)系之間有偏差，因此需要將數(shù)據(jù)的坐標(biāo)系轉(zhuǎn)成一致，以方便后期數(shù)據(jù)的處理與分析。北京54和西安80間的轉(zhuǎn)換，必須借助現(xiàn)有的公共點(diǎn)和2種坐標(biāo)，推算出變換參數(shù)，再對(duì)轉(zhuǎn)換坐標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)換。坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換主要有以下2種方式：（1）打開(kāi)View-Data Frame Properties的對(duì)話框，選擇坐標(biāo)系，點(diǎn)擊Transformations，在打開(kāi)的對(duì)話框中選擇New，新建一個(gè)投影轉(zhuǎn)換公式，在Method中選擇轉(zhuǎn)換方法，然后在參數(shù)表中進(jìn)行參數(shù)設(shè)置（3參數(shù)或者7參數(shù)），最后點(diǎn)擊應(yīng)用、確定，導(dǎo)出數(shù)據(jù)時(shí)選擇此數(shù)據(jù)框；（2）選擇Data Management Tools中的Create Custom Geographic Transformation工具，輸入轉(zhuǎn)換的名稱，在Method中選擇合適的轉(zhuǎn)換方法如 COORDINATE_FRAME，然后輸入3參數(shù)或者7參。其中，3參數(shù)旋轉(zhuǎn)為零、比例為一。再利用投影（project）工具，選擇輸入數(shù)據(jù)、輸出坐標(biāo)系以及自定義的坐標(biāo)系。

3.2 ZM值 在ArcGIS中，常用的幾何類(lèi)型有點(diǎn)、線、面和體，除此之外，可能會(huì)遇到帶ZM值的類(lèi)型，如面ZM；從CAD導(dǎo)出的地形圖數(shù)據(jù)，大部分含有Z值信息，導(dǎo)成shape后，其類(lèi)型都是帶ZM的。其中，Z值用來(lái)存儲(chǔ)高值屬性信息的，M值是用來(lái)存儲(chǔ)其他屬性信息的。利用ArcGIS處理數(shù)據(jù)時(shí)，有時(shí)不能識(shí)別帶ZM的幾何類(lèi)型的Shape文件，且?guī)M值的矢量數(shù)據(jù)無(wú)法進(jìn)行疊加分析；或者可進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，但是會(huì)造成數(shù)據(jù)誤差。所以在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理前要將ZM值去除，以保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

去除ZM值有2種方法：（1）選擇轉(zhuǎn)換工具（Conversion Tools）的To Shapfile工具的環(huán)境設(shè)置，設(shè)置Z值和M值參數(shù)為Disabled；（2）在地理處理—環(huán)境，設(shè)置Z值和M值參數(shù)為Disabled。

3.3 基本農(nóng)田凈面積一致性問(wèn)題 永久基本農(nóng)田的劃定還包括數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，在數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)檢時(shí)，會(huì)檢查基本農(nóng)田圖斑的凈面積和變更調(diào)查（最新的全國(guó)土地變更調(diào)查地類(lèi)圖斑）計(jì)算的凈面積是否一致。質(zhì)檢結(jié)果顯示，基本農(nóng)田圖斑的凈面積與變更調(diào)查計(jì)算的面積不一致。

由于在進(jìn)行基本農(nóng)田劃定時(shí)，破壞了圖斑的完整性，導(dǎo)致圖斑面積發(fā)生變化，利用凈面積公式進(jìn)行計(jì)算面積，顯示基本農(nóng)田圖斑的凈面積與變更調(diào)查計(jì)算的面積不一致。通過(guò)外部數(shù)據(jù)的導(dǎo)入，使用蒼穹軟件的面積維護(hù)工具進(jìn)行面積的維護(hù)。首先，在蒼穹中新建標(biāo)準(zhǔn)MDB數(shù)據(jù)庫(kù)，進(jìn)行配置、連接，將基本農(nóng)田圖斑通過(guò)圖層更換工具更換到蒼穹中。其次，利用基本農(nóng)田圖斑生成基本農(nóng)田片（塊），進(jìn)行面積維護(hù)。最后導(dǎo)出Shp文件。

4 建議

在永久基本農(nóng)田的劃定過(guò)程中，將占用基本農(nóng)田的建設(shè)用地全部調(diào)出，同時(shí)需要補(bǔ)劃的基本農(nóng)田的數(shù)量必須大于等于調(diào)出的數(shù)量；集中連片性較好。但是在實(shí)際劃定過(guò)程中，由于每個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況不一樣，所以執(zhí)行的效果不盡相同。補(bǔ)劃的基本農(nóng)田數(shù)量上達(dá)標(biāo)，但是分布較為零散、地塊面積較小。針對(duì)這種情況提出以下建議：

4.1 調(diào)整基本農(nóng)田劃定體系 從管制要求上看，雖然省級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于上級(jí)政府下達(dá)的80%，但是市、縣級(jí)可改變傳統(tǒng)基本農(nóng)田指標(biāo)的平均分解方式，在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的前提下，加大對(duì)基本農(nóng)田質(zhì)量?jī)?yōu)良地區(qū)重點(diǎn)保護(hù)的力度，提高綜合條件優(yōu)良的重點(diǎn)地區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)率[2]。對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展較快的城市，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在保證全域范圍內(nèi)永久本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的前提下，適當(dāng)?shù)慕档统鞘兄苓叿秶鷥?nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量和占比，或者進(jìn)行區(qū)域間的協(xié)調(diào)，

4.2 建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū) 基本農(nóng)田整備區(qū)是確保基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“彈性”手段，承擔(dān)著在規(guī)劃期間補(bǔ)劃基本農(nóng)田的重要功能[3]。隨著城市的發(fā)展，建設(shè)用地也會(huì)隨之增加，考慮建設(shè)項(xiàng)目的選址等因素，勢(shì)必會(huì)占用一些基本農(nóng)田。將地區(qū)城市發(fā)展規(guī)劃方案和基本農(nóng)田劃定方案、其他規(guī)劃方案相銜接，在中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍界線和城市周邊范圍界線之間做緩沖區(qū)分析，適當(dāng)?shù)膶⒊鞘蟹秶缇€往外擴(kuò)充一些距離，根據(jù)基本農(nóng)田劃定要求，建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū)，為以后城市周邊永久基本農(nóng)田的補(bǔ)劃和調(diào)整做準(zhǔn)備。

5 結(jié)語(yǔ)

永久基本農(nóng)田是耕地中質(zhì)量較高的部分，其劃定對(duì)于保護(hù)耕地、優(yōu)化城市布局和保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。本文以合肥市市轄區(qū)為例，對(duì)永久基本農(nóng)田的劃定以及劃定過(guò)程中遇到的問(wèn)題進(jìn)行探討，以期為其他地區(qū)的永久基本農(nóng)田劃定提供參考。

各地區(qū)要根據(jù)國(guó)家下發(fā)的永久基本農(nóng)田劃定規(guī)程，以上一輪成果為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展情況與城市發(fā)展規(guī)劃方案，合理地劃定永久基本農(nóng)田，避免在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中基本農(nóng)田的不斷補(bǔ)劃和調(diào)整，提高基本農(nóng)田的保護(hù)率，合理優(yōu)化配置國(guó)土資源。

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（責(zé)編：徐煥斗）endprint