陳莉莉+李燈強+蔡紅英

[摘 要] “十二五”時期，湖北經(jīng)濟和地方一般公共預(yù)算收支高速增長，財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，民生領(lǐng)域取得長足進展。但與此同時，相比其他中部省份，湖北民生支出比重依然偏低，政府的行政管理經(jīng)費比重依然偏高，在前有標兵、后有追兵的激烈地區(qū)競爭中，湖北必須牢牢抓住各種有利條件與政策機遇，深入推進財政改革創(chuàng)新，加快轉(zhuǎn)型升級，保障改善民生，為“建成支點、走在前列”奠定堅實基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞] 湖北省；財政運行；財政改革；財政支出結(jié)構(gòu)；中部經(jīng)濟發(fā)展

[中圖分類號] F810.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）10-0095-13

一、地方一般預(yù)算收入比較分析

（一）收入增速第一，規(guī)模排序進位

“十二五”時期，由于湖北經(jīng)濟和地方稅收高速增長，推動地方一般公共預(yù)算收入規(guī)模不斷登上新臺階。地方一般公共預(yù)算收入年均增長24.3%，高于全國平均增幅11.4個百分點，在中部6省中，收入增幅居第1位（見表1）。2015年，湖北省完成地方一般公共預(yù)算收入3005.5億元。在收入規(guī)模全國排序中，湖北由“十一五”期末的第16位上升到第9位，前進了7位；在中部6省收入規(guī)模排序中，湖北由第4位上升為第2位，前進了2位。

“十二五”末期，我省中口徑宏觀稅負（地方財政總收入占GDP比重）為15.9%，低于全國平均水平6.2個百分點，居中部6省第4位。在中部6省中，宏觀稅負最低的是河南?。?2%）。

（二）一般預(yù)算收入質(zhì)量下滑

地方一般公共預(yù)算收入主要由地方稅收收入和非稅收入組成。其中，地方稅收收入又由建安房地產(chǎn)行業(yè)稅收與其他行業(yè)稅收兩大部分構(gòu)成。一般說來，稅收收入在一般公共預(yù)算收入中的占比越高，非稅收入在一般公共預(yù)算收入中的占比越低，建安房地產(chǎn)稅收在地方稅收入中的占比越低，表明地方一般公共預(yù)算收入質(zhì)量越好，財政經(jīng)濟可持續(xù)增長的能力越強。

1.地方稅收占一般公共預(yù)算收入的比重。稅收占一般公共預(yù)算收入的比重，是衡量財政收入質(zhì)量最重要的指標。2015年湖北地方稅收收入規(guī)模在全國排第9，中部6省排第2位。但是，湖北地方稅收占一般公共預(yù)算收入的比重并不高，且占比有所下降。

“十二五”期間，湖北的稅收占比有以下三個特點：一是稅收占比波動較大，波幅在69.4-73.2%之間。二是“十二五”期間，稅收占比降幅較大，由2013年的73.2%下降為2015年的69.4%，為5年來最低。三是稅收占比排序與收入規(guī)模排序不匹配。2015年，全國地方稅收占一般預(yù)算收入的平均比重為75.5%，湖北低于全國平均水平6.1個百分點，在全國排名第20位，在中部6省中排名第4位（見表2）。

2.建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收入的比重。在地方經(jīng)濟發(fā)展的某一特定階段，建安房地產(chǎn)稅收大幅度增長，有其客觀必然性。但是，這類稅收大多為階段性或一次性收入，缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性。從這個意義上說，建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收入比重的高低，是衡量稅收收入質(zhì)量乃至整個財政經(jīng)濟增長質(zhì)量的另一個重要指標。

“十二五”時期，湖北建安房地產(chǎn)稅收年均增長26.2%，增幅居中部6省第1位，高出全國平均水平10.6個百分點（詳見圖1）。到了“十二五”末期的2015年，湖北建安房地產(chǎn)稅收占地方稅收收入的比重為48.5%，比全國平均水平高出8.7個百分點，居中部6省第3位。建安房地產(chǎn)稅收占比最高的是河南省（51%）；最低的為山西?。?0.4%）（見表3）。

2015年，湖北建安房地產(chǎn)稅收加上與土地相關(guān)的4項基金收入（國有土地使用權(quán)出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費收入、國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金），其收入規(guī)模達到2445 億元，相當于當年全省地方一般公共預(yù)算收入的81%，表明湖北財政對源自土地、房地產(chǎn)的收入依賴程度較高。

3.非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重。“十二五”時期，湖北非稅收入增長具有以下三個特點：一是非稅收入增長快。年均增長31.5%，增幅位列中部6省第1位，高于全國同期非稅收入增長平均水平10.7個百分點（見圖2）。二是非稅收入增長大大超過地方稅收增長?！笆濉逼陂g，地方稅收收入年均增幅雖然高達21.8%，增幅亦位列中部6省第1名，但同期非稅收入增幅仍高于稅收增幅9.7個百分點。三是非稅收入占一般公共預(yù)算收入的比重較高。2015年，湖北非稅收入占比為30.6%，高于全國平均水平（24.5%）6.1個百分點，位列中部6省第3位。非稅收入占比最高的為湖南省（39.3%），占比較低或財政收入質(zhì)量相對較好的是安徽省為（26.7%）（見表4）。

二、地方一般預(yù)算支出比較分析

（一）預(yù)算支出持續(xù)增長，社保和科技支出占比增大

“十二五”期間，在湖北地方稅收持續(xù)、快速增長支撐下，地方一般公共預(yù)算支出年均增長19.6%，增幅居中部6省中第1位，高于全國平均增幅4.3個百分點。其中，民生方面的支出大幅度增長，科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障等5項支出增幅均居中部6省首位。科技支出年均增長率更是高達39.2%，其次為城鄉(xiāng)社區(qū)支出、住房保障支出、醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出，增長率依次為35.4%、29.3%、23.5%和20%（見表5）。

到“十二五”末期，湖北財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，教育、科技、文化體育與傳媒、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、住房保障支出等八項民生支出合計占一般公共預(yù)算支出比重為55.9%，比“十一五”末期的50.1%，提高了5.8個百分點。其中，科技支出占全省地方一般公共預(yù)算支出比重為2.6%，高于全國平均水平0.3個百分點，在中部6省排名第2；社會保障支出占比為14.0%，高于全國平均水平1.8個百分點，在中部6省排名第2（見表6）。

（二）民生支出比重偏低endprint

“十二五”與“十一五”相比，雖然湖北地方一般公共預(yù)算支出年均增長19.6%，居中部6省中第1位，但支出增幅仍要低于同期地方一般公共預(yù)算收入增幅（年均增長24.3%）4.7個百分點。另一方面，湖北與中部其他5省相比，雖然民生支出增長較快，但它占地方一般公共預(yù)算支出的比重依然偏低。2015年，湖北8項民生支出合計占比在中部6省中排名墊底，比第1名安徽省低了6.8個百分點，比全國平均水平低了1.9個百分點。其中：教育支出占比為14.9%，低于全國平均水平1.7個百分點，在中部6省排名第6；文化體育與傳媒支出占比為1.4%，低于全國平均水平0.5個百分點，在中部6省排名第6；醫(yī)療衛(wèi)生支出占比為8.4%，雖然高于全國平均水平0.5個百分點，但在中部六省排名第6；住房保障支出占比為3.3%，低于全國平均水平0.3個百分點，在中部6省中也是排名最后。湖北其他民生支出如：城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比為8.9%，低于全國平均水平1.7個百分點，在中部6省排名第4；節(jié)能環(huán)保支出占比為2.4%，雖然高于全國平均水平0.5個百分點，但在中部6省排名中與安徽省并列第4名（見表6）。

以下就教育支出、社會保障支出和醫(yī)療衛(wèi)生等三項重大民生支出作進一步分析。

1.教育支出?！笆濉逼陂g，盡管湖北的教育支出年均增長率高達20%，居中部6省第2位，但是，教育支出占一般公共預(yù)算支出比重在中部六省排名中依然是長期靠后，除2012年排名第5外，其他年份均排名第6。此外，2011-2015年，教育支出占比呈現(xiàn)“先升后降”的總趨勢，除2012年占比略有回升外，其他年份均呈逐年遞減之勢。2015年，教育支出占比為14.9%，為近五年來最低，低于全國平均水平1.7個百分點，與湖北教育大省地位不相匹配（見表7）。

2.社會保障支出。“十二五”期間，湖北社會保障支出年均增長18.4%，增幅居中部六省第1位。但是，2015年與2011年占比相比，湖北社會保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重沒有增加，在中部六省中，其他省份均有不同程度上升（見表8）。

3.醫(yī)療衛(wèi)生支出?！笆濉逼陂g，湖北醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長23.5%，增幅居中部6省第1位。2015年與2011年相比，湖北醫(yī)療衛(wèi)生支出占一般公共預(yù)算支出的比重由7.7%上升到8.4%，上升了0.7個百分點。但是，中部其他5省的同期醫(yī)療衛(wèi)生支出占比增幅卻都高于湖北省。例如安徽占比上升0.9、江西1.3、河南2.1、湖南1.3、山西1.7，而湖北的醫(yī)療衛(wèi)生支出占比增幅0.7是最低的（見表9）。

（三）行政支出增長過快，“其他支出”規(guī)模偏大

“十二五”期間，湖北地方一般公共預(yù)算在總收入和總支出兩方面都以高于其他中部5省的增速，實現(xiàn)大幅度增長，在這種情況下，為什么會出現(xiàn)部分民生支出項目的增速偏低或支出占比“擺尾”“墊底”？原因主要有三個：一是償還歷史欠賬，如社會保障支出等；二是部分民生支出項目增長過快，“消耗”了較多的增量資金，如科技支出等。三是一部分增量財力過多地用于了增加行政管理經(jīng)費和政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展項目支出。

1.一般公共服務(wù)支出。一般公共服務(wù)支出的主要部分是政府部門行政管理經(jīng)費。2015年，湖北一般公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重為10.1%，高于全國平均水平1.8個百分點，在中部6省中排名第3，比江西高0.8、比安徽高2.5、比山西高2.9個百分點（見表10）。2015年與2011年相比，湖北一般公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出的比重，雖然下降了2.2個百分點，但在整個“十二五”期間，湖北省行政管理經(jīng)費年均增長率為14.4%，居中部6省首位，增幅高于全國平均水平6.4個百分點。

2.其他支出?！笆濉逼陂g，湖北一般公共預(yù)算支出中的“其他支出”規(guī)模始終居于中部6省前列。2015年，湖北的“其他支出”為71.2億元，是安徽省的4倍多，而同期湖南省的“其他支出”只及湖北的60%（見表11）。湖北省的“其他支出”主要用于了政府主導(dǎo)的地方經(jīng)濟發(fā)展項目或事務(wù)。2015年，這類支出約為50億元，占“其他支出”的70%。具體構(gòu)成如下：（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金支出10.0億元，占比14.1%；（2）持股入股支出9.5億元，占比13.3%；（3）拆遷及補償費5.9億元，占比8.3%；（4）償債支出4.3億元，占比6.0%；（5）招商引資、貿(mào)易洽談支出3.1億元，占比4.4%；（6）還貸準備金3.1億元，占比4.4%；（7）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出2.4億元，占比3.4%；（8）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制結(jié)算支出4.5億元，占比6.3%；（9）非稅收入繳庫安排支出9.4億元，占比13.1%；（10）其他。

三、社會保障收支結(jié)余和地方政府債務(wù)情況比較分析

（一）社會保障收支面臨“穿底”風(fēng)險

社會保障收支結(jié)余，是反映社?；疬\行狀況、社保支出兌付能力、社?；鸸芾硭胶驼疂撛谪斦L(fēng)險的一個重要的綜合指標。2015年，湖北社保資金結(jié)余僅有15.7億元，2016年結(jié)余44.3億元，在中部6省中排第5位，收支“穿底”的風(fēng)險日益加大（見表12）。

（二）政府債務(wù)風(fēng)險基本可控

1.政府債務(wù)率（政府債務(wù)余額/政府綜合財力）。它是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵指標，以100%為警戒線。其中，綜合財力為政府的公共財政收入、轉(zhuǎn)移支付收入、政府性基金收入，以及國有資本經(jīng)營收入之和。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)，2015年，全國地方政府平均債務(wù)率為86%，湖北債務(wù)率為72.62%，低于全國地方債務(wù)率平均值，在中部6省中排第3位（見表13）。

2.政府債務(wù)負擔(dān)率（政府債務(wù)余額/GDP）。其一般涵義是，地方政府承當?shù)膫鶆?wù)總量相對于當年地方經(jīng)濟總產(chǎn)出規(guī)模的比例關(guān)系。債務(wù)負擔(dān)率越高，政府面臨的財政風(fēng)險越大。2015年，湖北地方債務(wù)負擔(dān)率為15.9%，在中部6省中排第6位，表明政府債務(wù)負擔(dān)率尚有潛力（見表14）。endprint

3.政府債務(wù)付息支出。2015年，湖北地方政府債務(wù)付息支出為24.3億元，在中部6省中排第4位（見表15），政府債務(wù)付息支出處于政府財力可能的范圍之內(nèi)。

四、政策建議

基于上述對湖北等中部6省“十二五”財政運行情況的比較分析，特提出以下政策建議：

第一，進一步加快湖北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級的步伐，適時調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行的省對下財政管理體制，從根本上改變一部分市州、縣級政府過度依賴土地財政和房地產(chǎn)稅收的現(xiàn)狀，努力提高財政收入質(zhì)量。（1）落實“營改增”政策，完善“營改增”相關(guān)配套措施，進一步發(fā)揮“營改增”稅改政策在推動我省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、消費升級、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的作用。（2）落實財政支持和稅收優(yōu)惠等導(dǎo)向性政策，推動新一代信息技術(shù)、高端裝備與材料、生物醫(yī)藥、新能源汽車、數(shù)字創(chuàng)意等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為新的支柱產(chǎn)業(yè)。（3）完善縣級基本財力保障機制。以縣級財政為責(zé)任主體，建立科學(xué)化、精細化的財政管理機制，動態(tài)調(diào)整縣級財力保障水平，建立保障范圍逐步擴大、保障標準逐步提高的動態(tài)保障機制。（4）研究省以下事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。重點圍繞民生保障、社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，分領(lǐng)域、分行業(yè)逐步提出事權(quán)和支出責(zé)任劃分的方案。（5）完善與財政體制相關(guān)的考核機制。適當調(diào)減經(jīng)濟發(fā)展進位、收入增長類考核指標和權(quán)重，增加相關(guān)政策目標落實情況、債務(wù)風(fēng)險狀況等考核指標和權(quán)重。（6）完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制并逐步提高在全部轉(zhuǎn)移支付中的比重。修訂完善轉(zhuǎn)移支付管理辦法，研究建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。

第二，湖北在高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障等四大民生領(lǐng)域，既存在財力保障不足的問題，也存在著體制改革不到位的問題。建議深入研究財政支持與體制改革“雙輪聯(lián)動”的大思路和大政策，以推動這四大民生領(lǐng)域的搞活與發(fā)展。（1）加大民生保障支出力度。節(jié)約下來的預(yù)算資金重點向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、住房保障等民生領(lǐng)域傾斜。同時，探索將一部分非稅收入用于民生支出，如彩票公益金收入、國有資本經(jīng)營收入等。（2）創(chuàng)新財政投入方式。財政可以通過政府采購、項目補貼、定向資助、捐贈配比等政策措施，鼓勵社會資本參與民生領(lǐng)域投資和運營。嘗試將財政投入方式的創(chuàng)新與擴大投融資渠道的方式方法聯(lián)系起來，靈活運用，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和財政資金“四兩撥千斤”的放大作用。大力推廣和應(yīng)用PPP模式，推動政府和社會資本合作。（3）加強財政支出績效評價管理制度建設(shè)。探索形成一套科學(xué)的支出績效評價指標體系，建立行之有效的激勵、約束、反饋機制，同時為決策者提供有力的決策依據(jù)，提高財政投入資金的使用效率。

第三，要高度重視湖北社會保障資金來源面臨的“穿底”風(fēng)險。建議構(gòu)建省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“地稅征收、財政管理、社保發(fā)放、審計監(jiān)督”四位一體的社會保險基金管理體制。當務(wù)之急是要在資金征管體制上借鑒先進省份的經(jīng)驗，將目前湖北養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等收入征管中存在的“多部門治水”亂象，改革、調(diào)整為由湖北省地方稅務(wù)局一家“集中征收、全責(zé)征管”的新體制，以確保未來全省社保收入的持續(xù)、穩(wěn)定增長。

第四，按照黨的十八大提出的“切實發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的理念，對“十二五”期間省級和市州設(shè)立的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、持股入股支出，以及各類政府投資平臺的財政資金使用績效，進行全面審計和評估，防止財政資金的浪費和濫用，防范潛在的政府債務(wù)風(fēng)險和政府包攬過多的風(fēng)險。

第五，向安徽、山西和江西3省學(xué)習(xí)，要更加嚴格地控制各級政府的行政管理支出，把節(jié)約下來的預(yù)算資金更多地用于民生保障支出。各級政府要樹立經(jīng)常性支出過“緊日子”的思想，進一步壓縮“三公經(jīng)費”，積極探索利用新技術(shù)、新手段（如釘釘辦公、滴滴公務(wù)打車等）進一步降低行政管理支出。

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[責(zé)任編輯：曾 菡]endprint