楊萬(wàn)東

摘 要：設(shè)立雄安新區(qū)體現(xiàn)了中共中央和國(guó)務(wù)院希望通過(guò)新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，開創(chuàng)一種中國(guó)特色社會(huì)主義的城市化新路。從歷史和空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，借鑒國(guó)內(nèi)外城市化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，雄安新區(qū)的城市化道路建設(shè)：第一，要循序漸進(jìn)，先活后強(qiáng)；第二，中央推動(dòng)，立體開發(fā)，生態(tài)優(yōu)化，綜合試點(diǎn)。此選擇意在長(zhǎng)遠(yuǎn)，利在千秋，故為千年大計(jì)，國(guó)之重謀。

關(guān) 鍵 詞：雄安新區(qū)；城市化；城市群；城市化率；京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-2517（2017）05-0003-04

Abstract： The establishment of Xiongan New District reflects CPC Central Committee and the State Councils hope of creating a new pattern of urbanization with distinctive Chinese socialist characteristics. The paper conducted its research from the perspective of history and space economics and learned lessons from experiences of urbanization home and abroad. The establishment of Xiongan New Districts urbanization pattern should firstly be carried out in an orderly fashion and flexibility should be given more priority and then consolidation. Secondly， the construction should be led by the central government and carried out from every aspect. We should improve the ecology and conduct comprehensive pilot programs and set up long term goals so as to benefit future generations， and that is why it is called Millennium plan， and our nations grand scheme.

Key words： Xiongan New District； urbanization； metropolitan area； urbanization ratio； integrated development of Beijing-Tianjin-Hebei

2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院宣布決定設(shè)立雄安新區(qū)，并稱這是繼20世紀(jì)80年代設(shè)立深圳特區(qū)，90年代設(shè)立浦東新區(qū)之后，黨中央、國(guó)務(wù)院的又一重大舉措，是千年大計(jì)。設(shè)立雄安新區(qū)包含了什么豐富的內(nèi)容？ 有人認(rèn)為只是為了疏解北京的人口壓力，解決其“大城市病”問題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這是題中應(yīng)有之義，僅是如此可能還談不上“千年大計(jì)”， 這一重大決策實(shí)際上體現(xiàn)了中央對(duì)于中國(guó)現(xiàn)代化特別是城市化道路的深刻反思，希望通過(guò)雄安新區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一種突破，找到一個(gè)新路，開創(chuàng)一種中國(guó)特色社會(huì)主義的城市化新路。

一、從城鎮(zhèn)化到都市化與城市群

城市化的英文詞是urbanization，可譯為都市化，也可譯為城鎮(zhèn)化，不同譯法會(huì)有不同的理解， 但城市化可以將這兩種譯法歸為一種，即通過(guò)農(nóng)村工業(yè)化從而走上現(xiàn)代化的道路。中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期在農(nóng)村實(shí)行人民公社體制，大力發(fā)展社隊(duì)企業(yè)，應(yīng)是當(dāng)時(shí)推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的一種嘗試。改革開放以后， 原社隊(duì)企業(yè)比較有基礎(chǔ)的江蘇蘇南地區(qū)出現(xiàn)了以集體經(jīng)濟(jì)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，浙江溫州、臺(tái)州，廣東中山、東莞等原來(lái)是海防前線，國(guó)有企業(yè)和集體社隊(duì)企業(yè)都發(fā)展非常薄弱的地區(qū)則大批地出現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)，這或許是后來(lái)城鎮(zhèn)化成為流行語(yǔ)并成為中國(guó)官方約定表述的重要基礎(chǔ)。

我國(guó)城市人口占總?cè)丝诘谋壤?，?0世紀(jì)50年代初大約為13.26%，60年代中期為18.3%，80年代為20.6%，90年代初為26.23%，2010年為36.09%[1]。顯然這是以戶籍來(lái)統(tǒng)計(jì)的，實(shí)際上從20世紀(jì)80年代起農(nóng)村人口就大批涌進(jìn)城市，常年有兩億以上的青壯勞動(dòng)力在城市或沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工，中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，大量出現(xiàn)空心村和老人兒童村，如果包括每年在城市居住超過(guò)半年的常住人口，1990年中國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率是26.4%，2000年達(dá)到36.2%，2015年上升至56.1%[2] 。另?yè)?jù)中國(guó)社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)所2017年6月一份報(bào)告披露的數(shù)據(jù)， 中國(guó)已有約70%的人口居住在城市或城市附近地區(qū)。這個(gè)估計(jì)可能偏高，但中國(guó)超過(guò)一半的人口已進(jìn)入城市，這個(gè)事實(shí)已無(wú)可懷疑。

從城市變遷來(lái)看，人類早期的城市主要是政治和軍事中心，在社會(huì)安定條件下一般是物品交易中心、交通和貿(mào)易中心，工業(yè)革命興起后成為制造業(yè)中心，在工業(yè)化后期則形成文化、信息和服務(wù)中心，在現(xiàn)代社會(huì)則更進(jìn)一步升級(jí)為集成創(chuàng)新與面向未來(lái)中心，并通常被稱為智慧城市。

城市特別是大城市對(duì)人們具有更大的吸引力。1950年全球超過(guò)500萬(wàn)人的城市只有7個(gè)，2015年增加到73個(gè)。 日本60%的人口在關(guān)東、 關(guān)西都市區(qū)， 韓國(guó)50%的人口在首爾都市區(qū)。1950～2015年， 全球生活在1000萬(wàn)人以上規(guī)模城市的人口占城市人口的比重從3.2%提高到11.9%，生活在100萬(wàn)～500萬(wàn)人、50萬(wàn)～100萬(wàn)人規(guī)模城市的人口所占比重上升了3.9%和0.6%， 但生活在50萬(wàn)人以下規(guī)模城市的人口所占比重下降了7%。1990～2015年中國(guó)城區(qū)常住人口在500萬(wàn)人以上的城市，從2個(gè)增加到16個(gè)。2009—2014年， 中國(guó)35個(gè)一二線城市的人口共增加3778萬(wàn)人，其中前15個(gè)大城市增加了3010萬(wàn)人，約占80%[3]。從城市發(fā)展規(guī)律來(lái)看， 一方面大城市對(duì)年輕人具有吸引力，另一方面城市具有一定規(guī)模后公共設(shè)施可以更充分利用，同時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是稅源和稅基的擴(kuò)大更有利于提高城市財(cái)力，從而可提供更充分的公共服務(wù)。從世界發(fā)展趨勢(shì)看，人們不僅向大城市集中，而且是向城市群集中，世界上已形成的城市群包括紐約為中心的美國(guó)東北城市群、 芝加哥為中心的北美五大湖城市群、法國(guó)巴黎為中心的西歐城市群、 倫敦為中心的英國(guó)城市群、 東京為中心的太平洋沿岸城市群、上海為中心的長(zhǎng)三角城市群、 廣州為中心的珠三角城市群、北京為中心的京津冀城市群。這些城市群具有面積大、人口多，人口密度大、城市化率高等特點(diǎn)，但中國(guó)以上海和北京為核心的城市群城市化率仍然較低，2014年上海約為62%，北京約為62.5%，大大低于其他城市群90%左右的水平[4] 。這也為中國(guó)這兩大城市群的努力趕超標(biāo)明了方向。

中國(guó)內(nèi)地城市群以鐵路線連接，分別有東北的遼中南和哈長(zhǎng)城市群，西北沿隴海線發(fā)展的絲綢之路城市群， 西南以成渝雙核形成的長(zhǎng)江上游城市群、貴昆線連接的云貴城市群，南線沿海則有海上絲綢之路城市群。這些城市潛力巨大， 并成為各區(qū)域人力和資源的匯集地，只要打破行政約束，激活市場(chǎng)潛力，大多可充當(dāng)起地區(qū)增長(zhǎng)極的作用。

目前中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)仍在推動(dòng)過(guò)程中，但已出現(xiàn)大量的有城無(wú)人、有房無(wú)業(yè)的“鬼城”。這些中小城市或城鎮(zhèn)，建設(shè)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，治安和環(huán)境問題突出，交通擁堵，政務(wù)人員素質(zhì)低，公共服務(wù)質(zhì)量差，很多地區(qū)由于外部人員交流少，形成血緣、親緣、學(xué)緣、姻緣、友緣等世俗性盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜社會(huì)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和個(gè)人成長(zhǎng)都受到這些關(guān)系的制約， 從而迫切要求對(duì)中國(guó)的城市化進(jìn)行新的探索，城市群的發(fā)展則是這種發(fā)展的有效選項(xiàng)。

二、胡煥庸線與中國(guó)城市的空間布局

1935年，時(shí)為國(guó)立中央大學(xué)地理系主任的胡煥庸先生通過(guò)數(shù)萬(wàn)個(gè)數(shù)據(jù)一點(diǎn)一點(diǎn)在地圖上摸索出一條直線，稱為黑河—騰沖線或瑗輝—騰沖線。那時(shí)他是從人口的角度看這條線的。 西北方向，占當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)土面積的64%，卻僅有4%的人口；而線的另一側(cè)，僅有36%的國(guó)土，卻聚集著另外96%的人口。這條線作為一條對(duì)角線，將中國(guó)分為適合農(nóng)耕的東部地區(qū)和適合牧業(yè)的西北地區(qū)。這條線兩側(cè)的人口比例直到現(xiàn)在依然只有不到2%的變化（1933年為4∶96，1953年為5.20∶94.8，2000年為5.41∶94.59，2010年為5.59∶94.41）。其間面積因歷史原因雖有變化，東西的變化由原來(lái)的36∶64變?yōu)?3.24∶56.76，但人口分布變化一直很小[5] 。夏海斌等（2012）研究表明，從地理要素的第一本性（自然稟賦）、第二本性（交通和區(qū)位）、第三本性（人力資本和信息化）三個(gè)方面來(lái)看，在中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)的進(jìn)化過(guò)程中胡煥庸線并沒有被打破[6] 。這條線體現(xiàn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的基本格局，顯然，新的城市布局也必須分布在這條線附近， 才可既擁有東部的人氣、財(cái)力與自然稟賦， 又可對(duì)西邊具有影響和擴(kuò)散效應(yīng)。從雄安新區(qū)的布局看，正好處于這條線附近，而且是中國(guó)基本成形的沿海三大城市群中最接近這個(gè)分界線的新的城市布局。

歐盟國(guó)家在空間開發(fā)時(shí)強(qiáng)調(diào)區(qū)域?qū)用娴亩嘀行目臻g結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)效率及區(qū)域平衡中的作用。劉修巖等（2017）也認(rèn)為，在城市內(nèi)部和市域等較小的地理尺度上，單中心的空間結(jié)構(gòu)能夠提高城市經(jīng)濟(jì)效率，而在省域這一較大的地理尺度上，多中心的空間結(jié)構(gòu)更能促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)效率的提升。因此，在城市層面應(yīng)強(qiáng)調(diào)空間集聚， 堅(jiān)持空間緊湊式發(fā)展模式， 而在全國(guó)或省域?qū)用嫔?，則應(yīng)更多地發(fā)展多中心城市網(wǎng)絡(luò)，以形成分布合理的城市體系。這樣可以相對(duì)完備的基礎(chǔ)設(shè)施（高速鐵路、高速公路、地下鐵路）將不同城市聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成城市群。這種城市群在西歐發(fā)達(dá)國(guó)家，如荷蘭、德國(guó)等國(guó)都體現(xiàn)得非常充分，各個(gè)城市各有特色、各有發(fā)展重點(diǎn)和歷史傳承，同時(shí)又緊密相連，往來(lái)交通交流十分便利，不僅能使各個(gè)城市得到充分發(fā)展，也能形成城市群之間的協(xié)作共生關(guān)系，并產(chǎn)生顯著的外溢效應(yīng)[7]。

三、雄安新區(qū)模式承載歷史重托和希望

河北省在中國(guó)地理空間中具有特別重要的地位，是東北進(jìn)入中原的門戶。當(dāng)年清兵入關(guān)開始了對(duì)華夏近三百年的統(tǒng)治，同時(shí)也使東北大地完全融入中華版圖。在清帝退位、北洋政府主持政局時(shí)期，東北張作霖、張學(xué)良父子主持東北事務(wù)，張作霖一度進(jìn)京成為北洋政府首腦，直到張學(xué)良宣布東北易幟，加盟國(guó)民政府，國(guó)民黨蔣介石政府才名義上實(shí)現(xiàn)了中國(guó)的基本統(tǒng)一。河北也是張學(xué)良的東北軍和東北人民“九一八”事變后退居內(nèi)地的必經(jīng)之地。1937年7月7日發(fā)生了北京豐臺(tái)的盧溝橋事變， 開始了中國(guó)對(duì)日全面抗戰(zhàn)，足以體現(xiàn)這一地區(qū)對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略全局的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的八路軍，在整個(gè)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期堅(jiān)持了艱苦卓絕的對(duì)日抗戰(zhàn)，創(chuàng)建了晉察冀、晉冀魯豫、冀中等敵后抗日根據(jù)地，從而在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束不久，就可以移師河北平山縣的西柏坡村，籌劃三大戰(zhàn)役和建國(guó)大業(yè)，以和平的方式實(shí)現(xiàn)了北京這樣的特大型歷史文化古城的和平解放，并將其確定為中國(guó)的首都。因此，河北是中國(guó)共產(chǎn)黨人的情感所系。從河北這一地理區(qū)域產(chǎn)生了北京、天津兩大特大型城市，但吸走了河北的人力資源和經(jīng)濟(jì)資源，河北為京津提供政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保障反而產(chǎn)生了巨大的環(huán)京津貧困帶，這既不公平也不可持續(xù)，這或許是建設(shè)雄安新區(qū)的國(guó)家意志的背景。

雄安新區(qū)的選址是保定市下轄的雄縣、 容城、安新，意味著保定市在雄安新區(qū)建設(shè)中將承擔(dān)重要責(zé)任。保定在明朝即成為京都的衛(wèi)所之一，屯兵備戰(zhàn)，具有軍事價(jià)值，同時(shí)建有二程書院（1531年）和金臺(tái)書院（1606年），很有文化積淀。清代1733年建成的蓮池書院歷時(shí)170年，享有盛名，從而使保定成為全國(guó)教育及學(xué)術(shù)重鎮(zhèn)。保定1669年成為直隸省省會(huì)， 當(dāng)時(shí)即成為與北京相呼應(yīng)的重要城市。1928年南京國(guó)民政府批準(zhǔn)設(shè)立河北省以后， 河北省會(huì)經(jīng)歷了天津（1928）、北平（1928—1930）、天津（1930—1935）、保定（1935—1958）、天津（1958—1960）、保定（1960—1968）、石家莊（1968至今）[8] 。也就是說(shuō)在河北省設(shè)省的近90年時(shí)間里， 有超過(guò)三分之一的時(shí)間省會(huì)都設(shè)在保定。 建設(shè)雄安新區(qū)，保定又迎來(lái)了新的歷史機(jī)遇，機(jī)不可失，失難再來(lái)。

四、雄安新區(qū)模式的啟示

1.城鎮(zhèn)化式微，都市圈興起。中國(guó)的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)經(jīng)過(guò)改革開放近40年的歷程，總體而言基本完成，與城鎮(zhèn)化相伴隨的各級(jí)各類地區(qū)都出現(xiàn)了開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱，但大量出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩和地方債務(wù)累積使去產(chǎn)能、去杠桿、去庫(kù)存、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板成為全國(guó)上下必須面對(duì)的問題，城鎮(zhèn)化過(guò)程中公共服務(wù)不足和資源環(huán)境壓力加大的問題要求提高政府治理水平和加大公共服務(wù)體系建設(shè)，但公共服務(wù)特別是基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)要求人口有規(guī)模、產(chǎn)業(yè)能支撐、資源有保障，從而對(duì)以高鐵、高速公路、地鐵、信息服務(wù)為核心的建設(shè)提出更高要求，要求建設(shè)緊密型城市和鏈接型城市群，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)南方發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)提供了成功案例。雄安新區(qū)雖然就在保定轄區(qū)內(nèi)，但規(guī)劃區(qū)畢竟是以白洋淀水域?yàn)橹饕獏^(qū)域建設(shè)的一個(gè)新城，由于沒有歷史的負(fù)擔(dān)，區(qū)內(nèi)人口少，大量土地處于未開發(fā)狀態(tài)，這就要求把城市規(guī)劃放在至高無(wú)上的地位，謀定而后動(dòng)，規(guī)劃中充分考慮人、地、業(yè)，定位高，要求嚴(yán)，可實(shí)施，財(cái)力能保障，發(fā)展可持續(xù)，則可作為其他類似地區(qū)的發(fā)展樣板。

2.借力鄰城優(yōu)勢(shì)，建立高端平臺(tái)。北京作為中國(guó)政治、文化、外交和科技中心，其他功能就必然外溢到雄安新區(qū)；天津作為中國(guó)北方最大的工業(yè)城市和制造業(yè)中心，其創(chuàng)意設(shè)計(jì)等非主流功能也可能外溢到雄安新區(qū)。雄安新區(qū)只要立足創(chuàng)新，定位高端，特別是能夠吸引到大量國(guó)內(nèi)外一流機(jī)構(gòu)和人才，必然產(chǎn)生巨大的聚合效應(yīng)，在與京津?qū)雍头?wù)中形成自身的特色和優(yōu)勢(shì)。

3.預(yù)示著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的新的開始。雖是造城，謀局在先，雄安新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)昭示了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實(shí)，同時(shí)也預(yù)示著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的新的開始，這是在中國(guó)已經(jīng)成為世界制造業(yè)大國(guó)之后的新的謀劃，這是在中國(guó)深入進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的一個(gè)具體部署，更是在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已到高點(diǎn)，城市格局及協(xié)作方式還有待探索的階段邁出的大膽一步。

五、建議

1.循序漸進(jìn)，先活后強(qiáng)。中央確定的發(fā)展規(guī)劃是起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展面積約200平方公里，遠(yuǎn)期控制區(qū)面積約2000平方公里，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的思路。整體規(guī)劃，分步實(shí)施，進(jìn)度上好控制， 成效易體現(xiàn)， 財(cái)務(wù)壓力也不會(huì)過(guò)大， 便于嘗試多種投融資模式并控制總體風(fēng)險(xiǎn)。循序漸進(jìn)的另一個(gè)理由則是先活后強(qiáng)。中國(guó)已有成百上千個(gè)城市，再造一個(gè)城市不難，但造一個(gè)一開始就充滿生機(jī)和活力，而且是按預(yù)期方向發(fā)展的城市則可能包含一系列創(chuàng)新與試驗(yàn)， 應(yīng)當(dāng)允許犯錯(cuò)，但必須有及時(shí)的糾錯(cuò)機(jī)制和足夠的犯錯(cuò)寬容度，使參與者能輕裝上陣，勇于探索，通過(guò)創(chuàng)新形成活力。

2.中央推動(dòng)，立體開發(fā)，生態(tài)優(yōu)化，綜合試點(diǎn)，意在長(zhǎng)遠(yuǎn)，利在千秋，故為千年大計(jì)，國(guó)之重謀。雄安新區(qū)的設(shè)立是中央和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，定位是繼深圳特區(qū)、 浦東新區(qū)建設(shè)之后的又一重大舉措，這就意味著中央會(huì)為雄安新區(qū)的建設(shè)提供一系列的經(jīng)濟(jì)和政策保障，認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和堅(jiān)決落實(shí)中央和國(guó)務(wù)院在雄安新區(qū)建設(shè)中的戰(zhàn)略部署， 是雄安新區(qū)建設(shè)獲得完全成功的充分保障。 從中央在推動(dòng)“一帶一路” 建設(shè)中體現(xiàn)出的宏大氣魄可以想見， 作為黨和政府在21世紀(jì)在國(guó)內(nèi)建設(shè)中提出的重大戰(zhàn)略設(shè)想，雄安新區(qū)的建設(shè)一定承載著重大歷史使命，將在中華民族的偉大復(fù)興中擔(dān)當(dāng)重要角色。

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（責(zé)任編輯、校對(duì)：李丹）