徐揚(yáng)

摘 要：2017年5月31日，住建部、財(cái)政部和人民銀行三部委聯(lián)合披露了全國(guó)公積金2016年年度報(bào)告，報(bào)告涉及億萬職工的切身利益，在社會(huì)上引起廣泛關(guān)注。自我國(guó)1994年建立住房公積金制度以來，該政策為我國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但近些年來住房公積金在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的各種問題也飽受詬病，例如繳存懸殊、“劫貧濟(jì)富”、提取困難、半數(shù)住房公積金“躺著睡覺”等不斷引起人們質(zhì)疑，社會(huì)對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈。文章在這樣的背景下，從全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告出發(fā)，根據(jù)其中的數(shù)據(jù)分析其運(yùn)行和發(fā)展情況，客觀評(píng)價(jià)其現(xiàn)狀，指出目前住房公積金存在的問題并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：報(bào)表數(shù)據(jù) 住房公積金 改進(jìn)措施

中圖分類號(hào)：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）10-271-03

一、住房公積金運(yùn)行現(xiàn)狀

1.繳存業(yè)務(wù)。2016年，住房公積金實(shí)繳單位238.25萬個(gè)，實(shí)繳職工13064.50萬人，分別比上年增長(zhǎng)2.98%、5.42%。住房公積金繳存額和繳存余額分別比上年末增長(zhǎng)13.84%和12.18%。從繳存單位和職工數(shù)量上看，其增長(zhǎng)速度不及繳存額和繳存余額，說明現(xiàn)階段單位和個(gè)人開戶增速趨緩，未來住房公積金繳存擴(kuò)面具有一定難度；同時(shí)也說明整體繳存基數(shù)提高較快，反映整個(gè)社會(huì)的工資收入水平提高較快（職工住房公積金繳存基數(shù)為其全年月均收入）。

住房公積金繳存單位中，國(guó)家機(jī)關(guān)等公有制經(jīng)濟(jì)單位占42.00%，城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)單位占58.00%。住房公積金繳存職工中，國(guó)家機(jī)關(guān)等公有制經(jīng)濟(jì)單位占57.14%；城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)單位占42.86%，比上年提高6.79個(gè)百分點(diǎn)?？梢娎U存結(jié)構(gòu)趨于均衡，在繳存單位上，非公有制經(jīng)濟(jì)單位數(shù)量已經(jīng)超過公有制經(jīng)濟(jì)單位；在繳存職工上，非公有制經(jīng)濟(jì)職工已經(jīng)成為住房公積金制度的生力軍和直接受益者。無論是單位數(shù)還是職工人數(shù)上，公有制經(jīng)濟(jì)主體一改一家獨(dú)大的局面，不再占有壓倒性的優(yōu)勢(shì)，非公有制經(jīng)濟(jì)主體已經(jīng)崛起為住房公積金資金來源的重要力量。

2.提取業(yè)務(wù)。2016年，住房公積金提取額11626.88億元，比上年增長(zhǎng)5.82%。其中，住房消費(fèi)類提取9397.14億元，非住房消費(fèi)類提取2229.74億元，分別占提取額的80.82%和19.18%。當(dāng)年繳存額16562.88億元，提取率達(dá)70.2%（當(dāng)年提取額占當(dāng)年繳存額的比率）。從數(shù)據(jù)上看，住房消費(fèi)提取仍然占提取的主導(dǎo)地位，凸顯了住房公積金支持職工住房消費(fèi)這一基本職能。

從圖3可以看出，從2012年至2016年住房公積金提取額逐年遞增，提取率總體上也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，尤其是2015年和2016年，當(dāng)年住房公積金繳存額七成以上用于職工提取，半數(shù)住房公積金“躺著睡覺”的說法不攻自破。

3.貸款業(yè)務(wù)。2016年，發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款327.49萬筆、12701.71億元，分別比上年增長(zhǎng)4.80%、14.61%。從圖4上看，住房公積金貸款年度發(fā)放額除2014年外均呈逐年遞增趨勢(shì)，個(gè)人住房貸款率也呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，尤其是2015年和2016年呈加速上漲趨勢(shì)，總體上體現(xiàn)了國(guó)家在房地產(chǎn)市場(chǎng)上去庫(kù)存，促進(jìn)居民住房消費(fèi)的政策。個(gè)人住房貸款率反映了住房貸款的使用力度，該指標(biāo)越高說明住房公積金貸款用于支持職工購(gòu)房的力度越大。

2016年，發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款12701.71億元，平均每筆貸款金額38.79萬元，比上年增加3.33萬元。而2015年平均每筆貸款金額為35.46萬元，2014年為29.63萬元，可見公積金貸款支持力度在逐年增加。

貸款筆數(shù)中，首套住房貸款占83.51%，二套及以上住房貸款占16.49%。貸款支持購(gòu)建的住房中，90（含）平方米以下住房占31.07%，90至144（含）平方米住房占59.20%，144平方米以上住房占9.73%，說明住房公積金支持職工初次和改善性住房消費(fèi)的功能凸顯。

而貸款職工中，低收入群體占35.96%，中等收入群體占58.86%，高收入群體占5.18%，則說明住房公積金主要支持對(duì)象為中低收入者，“劫貧濟(jì)富”和“富人俱樂部”的說法無客觀事實(shí)，有失偏頗。

二、當(dāng)前住房公積金存在的問題

1.繳存人數(shù)分布不均勻。雖然在繳存單位數(shù)量上，非公有制單位已超過公有制單位，但繳存職工人數(shù)上，非公有制職工仍低于公有制職工（比公有制少1864.02萬人）?？紤]到我國(guó)實(shí)際情況，非公有制單位的從業(yè)人數(shù)要遠(yuǎn)多于公有制單位從業(yè)人員，說明非公有制單位并不是給所有從業(yè)人員都繳納住房公積金，仍有相當(dāng)一部分非公有制職工未能獲得單位繳納住房公積金這一福利待遇。

2.公積金的普惠性不足。現(xiàn)行住房公積金制度規(guī)定，住房公積金單位繳存比例在5%至12%之間。目前公有制單位普遍選擇12%這一繳存比例，但非公有制單位則不同，效益高的單位還選擇按12%繳納，但效益一般和不佳的單位都選擇按5%的比例繳存，這就造成了繳存比例高的職工，往往是工資高、購(gòu)房無困難的群體，而繳存比例低的職工，恰恰是工資低，購(gòu)房困難，迫切需要住房公積金支持購(gòu)房的群體。

3.住房公積金提取率各地差異較大。報(bào)表顯示，東部省份住房公積金提取率大多高于全國(guó)平均水平（70.2%），例如天津提取率為85.02%，北京為75.37%；而西部地區(qū)則普遍較低，例如西藏提取率為47.72%，貴州提取率為56.48%。提取率差異大反映住房公積金提取整體上并不均衡，東部地區(qū)住房公積金提取率高，結(jié)余資金少，流動(dòng)性較為緊張；而西部地區(qū)恰恰相反，公積金提取率低，結(jié)余資金較多，流動(dòng)性較為寬松。

4.租房提取住房公積金占比過低。盡管提取額80%都用于住房消費(fèi)，但租房提取公積金只占提取額的3.13%，地位微不足道。近年來，管理部門一直鼓勵(lì)老百姓租房，構(gòu)建“先租后買”的梯次住房消費(fèi)體系，構(gòu)建“兩條腿”走路的住房供應(yīng)體系。尤其是在今年，政府一直倡導(dǎo)“租售同權(quán)”，租房者和購(gòu)房者在就業(yè)、升學(xué)等方面享有同等權(quán)益。而3.13%的提取份額，顯然與政府所希望的相距甚遠(yuǎn)。但現(xiàn)實(shí)中，租房者通常是低收入群體，他們最需要住房公積金這樣實(shí)惠的支持，這也是住房公積金普惠性的最大體現(xiàn)。但3.13%的這樣過低提取份額無疑是非常尷尬的，也反映出公積金制度和管理上存在的不足。endprint

5.個(gè)人住房貸款率過高。住建部等國(guó)家監(jiān)管部門確定的個(gè)人住房貸款率（以下簡(jiǎn)稱個(gè)貸率）風(fēng)險(xiǎn)警戒線為85%，而目前全國(guó)的個(gè)貸率已經(jīng)達(dá)到88.84%，已超警戒線3.84個(gè)百分點(diǎn)。即便之前確定的風(fēng)險(xiǎn)警戒線過于保守，若合理的警戒線為90%，現(xiàn)在全國(guó)的個(gè)貸率離調(diào)高后的警戒線也僅有一步之遙。個(gè)貸率過高有可能會(huì)為公積金資金帶來不安全的隱憂，同時(shí)由于結(jié)余資金的大幅減少，一些公積金中心出現(xiàn)了不同程度的流動(dòng)性緊張的狀況，不得不實(shí)行貸款發(fā)放輪候制，部分職工貸款購(gòu)房受到了一定程度的影響。

6.職工受益不均衡。隨著各地的房?jī)r(jià)直線上漲，即便部分地區(qū)降低了公積金貸款購(gòu)房的首付比例，并且提高了公積金貸款的最高額度，但少數(shù)連房屋首付款都付不起的公積金繳存者，只能將其視為“紙上財(cái)富”，無法通過住房公積貸款購(gòu)房。一定程度上，房?jī)r(jià)越高，這種淘汰機(jī)制越明顯。

三、改進(jìn)措施

1.加大宣傳執(zhí)法力度。一方面，住房公積金中心要加大宣傳力度，讓社會(huì)各界都知道所有單位都必須為每個(gè)建立勞動(dòng)關(guān)系的職工繳存住房公積金，而不是僅僅為部分職工繳存住房公積金。另一方面，從法律層面確定住房公積金制度的權(quán)威性，現(xiàn)行住房公積金制度里最權(quán)威的是國(guó)務(wù)院1999年頒布2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，尚未上升到法律層面，應(yīng)考慮由全國(guó)人大或常委會(huì)制訂《住房公積金法》，從法律上確定住房公積金制度的權(quán)威性。同時(shí)，現(xiàn)行的處罰力度過低，對(duì)于單位不為職工設(shè)立住房公積金賬戶且限期內(nèi)不辦理的，由公積金中心處以1萬元以上5萬元以下罰款，將來如出臺(tái)《住房公積金法》，對(duì)于罰款額度可確定為10萬元以上50萬元以下，加大處罰力度，提高威懾力。

2.修訂各地的《住房公積金業(yè)務(wù)管理規(guī)范》。據(jù)悉，由住建部起草的《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》已經(jīng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議，該修訂送審稿未對(duì)職工貸款首付款和利率等方面作出詳細(xì)規(guī)定，而是由各地住房公積金管理委員會(huì)根據(jù)具體情況制定實(shí)施細(xì)則。那么，為了解決公積金的普惠性不足和職工受益不均衡等問題，各地在修訂《住房公積金業(yè)務(wù)管理規(guī)范》時(shí)，應(yīng)對(duì)低收入繳存職工給予政策傾斜。例如，低收入職工在貸款購(gòu)房時(shí)，可以直接用公積金賬戶余額支付購(gòu)房首付款，首付款比例統(tǒng)一降為20%，貸款額度可在原基礎(chǔ)上放寬等等。

3.建立住房公積金資金調(diào)度機(jī)制。在現(xiàn)行住房公積金管理體制下，各地住房公積管理中心獨(dú)立運(yùn)作，各省之間甚至各省內(nèi)的公積金管理中心資金并不融通，其資金運(yùn)行屬于封閉模式。目前各地公積金中心在資金使用上并不均衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)公積金中心提取率和個(gè)貸率都比較高，資金較為緊張；西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)公積金中心資金則較為充裕。因此有必要由住建部牽頭，會(huì)同財(cái)政部和人民銀行建立住房公積金資金調(diào)度機(jī)制，將提取率較低的公積金中心資金，調(diào)度到在提取率個(gè)貸率較高的公積金中心，調(diào)度期限視情況而定，一般為三個(gè)月至一年，按同期定期存款利率付息，到期還本，以實(shí)現(xiàn)各地公積金中心資金的融通。考慮到直接在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行難度較大，可先行選取部分省份作為試點(diǎn)，在省內(nèi)實(shí)行公積金調(diào)度機(jī)制，待條件成熟后再在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。

4.加大租房提取住房公積金政策支持力度。目前租房提取住房公積金僅占全部提取額的3.13%，比重過低，因此有必要加大租房提取住房公積金的政策支持力度?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》第四章第二十四條規(guī)定“房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例可以提取住房公積金”，并未對(duì)租房提取額度做出具體規(guī)定。各地公積金中心的業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則中對(duì)于租房提取尺度寬嚴(yán)不一，有的條件苛刻，房租超出家庭收入50%以上的才能提??；有的則額度過低，按租房面積計(jì)算每平方米不足百元。因此，各地住房公積金管理委員應(yīng)根據(jù)目前“租售同權(quán)”的政策導(dǎo)向，調(diào)整公積金租房提取細(xì)則，按房租比例提取的，放寬至房租超過家庭收入的10%就可提取；按租房面積計(jì)算的，每平米不低于200元。

5.采取多種措施控制個(gè)人住房貸款率。目前全國(guó)的住房公積金個(gè)貸率已經(jīng)超過警戒線，居于歷史最高水平，個(gè)貸率過高為住房公積金的資金安全帶來隱憂，資金的流動(dòng)性也受到影響。部分公積金中心采取貸款發(fā)放輪候制來應(yīng)對(duì)資金緊張的局面，這也只是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)不治本。真正的解決之道應(yīng)從資金的來源考慮，可行的主要措施有三種：一是銀行直接根據(jù)公積金中心的銀行存款，給予公積金中心一個(gè)信用額度，中心在信用額度內(nèi)借款運(yùn)作；二是公積金貸款資產(chǎn)證券化，即公積金中心存量資產(chǎn)（發(fā)放公積金貸款形成的債權(quán)）與投資者貨幣資金的互換；三是公積金貼息貸款，由銀行代公積金中心發(fā)放公積金貸款，職工按公積金貸款利率月供，銀行按商業(yè)貸款利率回收本息，利息差額由公積金中心支付給銀行。上述融資措施各有利弊，各地住房公積金管委會(huì)可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行選擇，也可同時(shí)采取兩種措施。

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（作者單位：南寧住房公積金管理中心區(qū)直分中心 廣西南寧 530012）

（責(zé)編：賈偉）endprint