強真+董延濤

摘 要：文章按照國土資源部關(guān)于建設(shè)國家規(guī)劃礦區(qū)系列要求，對全國已劃定的144個國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)利用情況進行了跟蹤調(diào)查，總結(jié)了開發(fā)成效和存在的問題，提出生態(tài)文明建設(shè)要求下，未來國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 國家規(guī)劃礦區(qū) 資源開發(fā)利用 問題 建議

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）10-064-02

國家規(guī)劃礦區(qū)是礦產(chǎn)資源法規(guī)定的一項重要制度，是礦產(chǎn)資源規(guī)劃空間布局與分區(qū)體系的重要組成，也是支撐國家資源安全供應(yīng)的核心區(qū)域和重要載體。為系統(tǒng)謀劃“十三五”礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護工作，重點建設(shè)一批國家規(guī)劃礦區(qū)，守住國內(nèi)資源安全供應(yīng)底線。本文按照國土資源部關(guān)于建設(shè)國家規(guī)劃礦區(qū)系列要求，對全國已劃定的144個國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)利用情況進行了跟蹤調(diào)查，總結(jié)了開發(fā)成效和存在的問題，提出生態(tài)文明建設(shè)要求下，未來國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展建議。

一、基本情況

國家規(guī)劃礦區(qū)不是一個新事物，1986年礦產(chǎn)資源法確立了國家規(guī)劃礦區(qū)管理制度，明確規(guī)定國家規(guī)劃礦區(qū)是指是指國家根據(jù)建設(shè)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃，為建設(shè)大、中型礦山而劃定的礦產(chǎn)資源分布區(qū)域。從1989年開始，原地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家計委會同有色總公司、冶金部、化工部以及部分地方人民政府，在全國范圍內(nèi)組織劃定了86個國家規(guī)劃礦區(qū)（49個有色金屬礦區(qū)、27個冶金及輔料礦區(qū)、9個磷礦區(qū)、1個鉀鹽礦區(qū)），分布在河北、山西等18個省份，主要解決改革開放以來礦業(yè)井噴發(fā)展帶來的亂象問題，同時圈定后備資源，支持大中型礦山發(fā)展。國土資源部組建后，陸續(xù)劃定了45個煤炭國家規(guī)劃礦區(qū)，強化規(guī)模開發(fā)，保障資源安全，劃定11個稀土國家規(guī)劃礦區(qū)和2個釩鈦磁鐵礦國家規(guī)劃礦區(qū)，強化國內(nèi)優(yōu)勢保護和合理開發(fā)利用。隨著簡政放權(quán)的深入推進，2015年，國務(wù)院發(fā)布文件，取消設(shè)立、變更或者撤銷國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)審批。為此，部將國家規(guī)劃礦區(qū)納入礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，強化礦產(chǎn)資源宏觀管理。

二、主要成效

國家規(guī)劃礦區(qū)的發(fā)展取得明顯成效，主要體現(xiàn)在“六個促進”。

1.是促進了地質(zhì)找礦突破?！笆濉逼陂g，攀枝花、白馬2個釩鈦磁鐵礦區(qū)實施了6個整裝勘查項目，投資3.7億元，新增鐵礦石資源儲量38.86億噸。圈定稀土找礦靶區(qū)21個，新增資源儲量（離子相）69萬噸。45個煤炭礦區(qū)查明資源儲量占全國50%以上，詳查及以上探礦權(quán)占74%。

2.促進了礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。贛州市稀土產(chǎn)業(yè)主營業(yè)務(wù)收入，占規(guī)模以上工業(yè)主營業(yè)務(wù)收入的16%，已經(jīng)成為支柱產(chǎn)業(yè)之一。攀枝花市鋼鐵釩鈦及配套產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)產(chǎn)值的58%。

3.促進了資源綜合利用?！笆濉逼陂g，依托國家規(guī)劃礦區(qū)豐富的資源，社會各類資金投入超過1000億元，建設(shè)了16個綜合利用示范基地，形成充填開采、區(qū)域礦山建礦、礦山-冶煉-加工一體化等一批資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式。稀土國家規(guī)劃礦區(qū)生產(chǎn)礦山“三率”水平達標率高達74%。

4.促進了布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化。45個煤炭礦區(qū)大中型比例為41.96%，高出全國約25個百分點。稀土礦區(qū)采礦權(quán)數(shù)量從88家整合到55家。蘭尖朱家包包鐵礦和攀鋼白馬鐵礦，設(shè)計開采規(guī)模合計2850萬噸，占攀枝花全市設(shè)計規(guī)模的53.7%。

5.促進了綠色礦業(yè)發(fā)。堅持綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展綠色礦業(yè)。國家級煤炭綠色礦山建設(shè)試點有214家，近一半位于國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)。贛州市積極爭取中央、省級財政資金，用足用活相關(guān)政策，大力推進國家規(guī)劃礦區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

6.促進了管理水平提高。將國家規(guī)劃礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源管理改革的重要平臺，管理能力和水平不斷提升。如贛州市在稀土國家規(guī)劃礦區(qū)管理中，強化規(guī)劃管控，重新總量調(diào)控模式，將指標層層落實到礦山，強化采掘計劃編審、資源儲量動態(tài)檢測和動用礦塊審批制度，建設(shè)視頻監(jiān)控點、實行礦業(yè)秩序?qū)俚攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制，建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級監(jiān)管責(zé)任體系等。

三、存在問題

實踐證明，這是一套操作性強、行之有效、符合實際的宏觀管理手段。但發(fā)展中也存在礦區(qū)范圍不合理、資源開發(fā)空間矛盾突出等問題，需要認真研究，統(tǒng)籌謀劃。

1.礦區(qū)范圍需要優(yōu)化調(diào)整。煤炭礦區(qū)劃定至今已有十余年，資源儲量、開發(fā)條件、生態(tài)要求發(fā)生較大變化，而礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃（方案）未及時修編，部分稀土礦區(qū)劃定時基礎(chǔ)地質(zhì)資料不足，規(guī)劃依據(jù)不充分。

2.資源開發(fā)空間矛盾突出。礦區(qū)開發(fā)與城市發(fā)展、土地資源利用之間的矛盾突出。如雞西礦區(qū)煤礦開采范圍與城市中心區(qū)范圍重疊約7km2，攀枝花、白馬礦區(qū)礦業(yè)用地需求缺口達34287畝，平果鋁土礦區(qū)礦體分布與基本農(nóng)田重疊占礦業(yè)權(quán)面積的15%左右。

3.多礦種協(xié)調(diào)開發(fā)落實不到位。主要是煤炭、油氣、鈾礦礦業(yè)權(quán)設(shè)置、項目實施等方面不銜接、不協(xié)調(diào)問題突出。砂石土礦業(yè)權(quán)不允許與煤炭礦區(qū)平面重疊，導(dǎo)致國家能源資源安全戰(zhàn)略所需的煤炭開發(fā)與地方發(fā)展、民生改善所需的砂石土資源開發(fā)出現(xiàn)矛盾，擾亂了礦區(qū)秩序和砂石土礦產(chǎn)品市場。

4.礦山地質(zhì)環(huán)境治理任重道遠。財政投資不足，多元化投資機制不健全，歷史遺留問題治理缺乏資金保障。企業(yè)主體責(zé)任落實不到位，生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境治理不及時等問題不同程度存在。

5.基礎(chǔ)性地質(zhì)工作投入不夠。攀枝花礦區(qū)對鈦砂礦、鈦多金屬礦等其他伴生元素重視不夠，家底不清。稀土國家規(guī)劃礦區(qū)中，除龍南足洞等部分礦區(qū)和有證礦山稀土勘查達到詳查程度以上外，其它區(qū)域的稀土資源勘查程度僅為評價或普查，影響資源統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)模開發(fā)。

6.資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化不夠。如攀西地區(qū)鐵礦保有資源儲量60億噸，而釩鈦磁鐵礦原礦產(chǎn)量只有5000萬噸左右，與同類型城市承德相比，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和層次差距較大。endprint

四、政策建議

以《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016-2020年）》貫徹落實為契機，從以下四方面入手，加快推進國家規(guī)劃礦區(qū)建設(shè)工作，著力打造成資源綠色開發(fā)的先行區(qū)、資源高效利用的樣板區(qū)、開發(fā)秩序良好的示范區(qū)、資源規(guī)模開發(fā)的重點區(qū)，支撐能源資源基地建設(shè)，維護國家資源安全。

1.將國家規(guī)劃礦區(qū)開發(fā)融入地方經(jīng)濟發(fā)展大局。將國家資源安全保障與地方經(jīng)濟發(fā)展有機統(tǒng)一起來。一要通過省、市縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制，做實礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃工作，保障礦山合理布局，明確開發(fā)準入條件，規(guī)范開發(fā)利用秩序。二要統(tǒng)籌部署礦產(chǎn)資源開發(fā)、選冶、深加工及高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，合理延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)國家規(guī)劃礦區(qū)資源開發(fā)的規(guī)模化集聚化發(fā)展，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁向中高端水平。三要統(tǒng)籌規(guī)劃資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水電路等配套基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)建設(shè)等，推動資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)礦區(qū)資源開發(fā)與土地利用、城鄉(xiāng)建設(shè)空間關(guān)系。國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)資源聚集程度高，是資源安全供應(yīng)核心區(qū)域。應(yīng)借鑒“多規(guī)合一”的思路，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地上地下、用地用礦，保障資源開發(fā)的合理空間訴求，確保資源安全供應(yīng)任務(wù)落到實處。一要與土地利用規(guī)劃做好銜接，為礦區(qū)資源開發(fā)留出合理空間。二要與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃做好銜接，避免建城壓礦或建礦廢城。三要與生態(tài)保護規(guī)劃做好銜接，做好環(huán)境影響評價，促進資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。四要完善壓覆礦產(chǎn)資源管理制度。對于壓覆國家規(guī)劃礦區(qū)內(nèi)的重要礦產(chǎn)資源的，要嚴格論證，盡量做好不壓、少壓。

3.加強頂層設(shè)計建立健全國家規(guī)劃礦區(qū)發(fā)展支持政策。建議在部委層面出臺指導(dǎo)意見或文件，明確國家規(guī)劃礦區(qū)建設(shè)的支持政策體系。一要完善礦產(chǎn)資源配置政策，在基礎(chǔ)性公益性地質(zhì)調(diào)查、老礦山深部外圍找礦、礦業(yè)權(quán)投放、重大項目設(shè)置、綠色礦山建設(shè)等方面向國家規(guī)劃礦區(qū)傾斜。二要完善礦業(yè)用地政策，借鑒平果鋁用地模式的成功經(jīng)驗，開展臨時用地試點，國家規(guī)劃礦區(qū)主礦種開發(fā)所需的用地指標，建議由國家層面統(tǒng)籌安排。三是綜合運用財稅、投融資等政策，大力發(fā)展涉礦金融產(chǎn)品，支持資源整合、兼并重組，培育企業(yè)主體，推動礦區(qū)規(guī)模開發(fā)，高效利用。

4.提高國家規(guī)劃礦區(qū)監(jiān)管服務(wù)能力和水平。一要進一步提高國家規(guī)劃礦區(qū)的法律地位，結(jié)合新形勢新要求，加快礦產(chǎn)資源法修改進程或研究出臺專門部門法規(guī)，完善國家規(guī)劃規(guī)劃礦區(qū)的內(nèi)涵、功能定位、管理程序和有關(guān)要求。二要建立健全國家規(guī)劃礦區(qū)開發(fā)利用數(shù)據(jù)指標統(tǒng)計體系，完善地質(zhì)、礦產(chǎn)、開發(fā)、環(huán)境等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，建立監(jiān)管信息平臺，及時跟蹤分析礦區(qū)開發(fā)形勢變化，分析問題，提出改進意見建議。三要將國家規(guī)劃礦區(qū)作為礦產(chǎn)資源管理改革的重要平臺，加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，激發(fā)市場活力和動力。四要制定監(jiān)管清單，明確監(jiān)管的重點、手段、責(zé)任分工和有關(guān)措施。五要完善動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合地質(zhì)找礦進展和開發(fā)利用條件變化，及時更新調(diào)整國家規(guī)劃礦區(qū)名錄。

參考文獻：

[1] 朱清，余瑞祥.瑞典國家利益礦區(qū)與中國“兩區(qū)”管理比較研究.中國礦業(yè)，2017（8）

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[4] 劉樹臣，崔榮國.我國優(yōu)勢礦產(chǎn)資源調(diào)控政策的思考.中國國土資源經(jīng)濟，2011（8）

（作者單位：強真，中國地質(zhì)大學(xué)，中國國土資源經(jīng)濟研究院；董延濤，中國國土資源經(jīng)濟研究院 北京 100000）

（責(zé)編：賈偉）endprint