謝 丹

江西生態(tài)立法現(xiàn)狀及完善對(duì)策研究

謝 丹

江西以生態(tài)優(yōu)勢(shì)在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)格局中占據(jù)重要地位。深入推進(jìn)江西生態(tài)文明建設(shè)需要完善的生態(tài)立法作為制度保障，而江西現(xiàn)有的生態(tài)立法不足以承擔(dān)這一重任，為保障江西生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行，應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)整體性理念指導(dǎo)江西生態(tài)立法，加強(qiáng)江西生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快江西生態(tài)文明制度體系建設(shè)，并適時(shí)以立法形式提升。

生態(tài)立法；現(xiàn)狀；完善對(duì)策

江西以生態(tài)優(yōu)勢(shì)在全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)格局中占據(jù)重要地位。2014年江西全省入選首批國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)，2016年江西進(jìn)一步提升為首批三個(gè)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)之一，擔(dān)當(dāng)起在全國(guó)率先開展生態(tài)文明體制改革綜合試驗(yàn)，為完善生態(tài)文明制度體系提供地方實(shí)踐的重任。深入推進(jìn)江西生態(tài)文明建設(shè)需要完善的生態(tài)立法作為制度保障，而江西現(xiàn)有的生態(tài)立法不足以承擔(dān)這一重任，為保障江西生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行，應(yīng)對(duì)相關(guān)法規(guī)制度予以完善。

一、江西生態(tài)立法現(xiàn)狀

生態(tài)立法是江西地方立法的重要組成部分，截至2017年8月，有60余件現(xiàn)行有效生態(tài)環(huán)保法規(guī)。①江西生態(tài)立法最早可以追溯到1980年省五屆人大常委會(huì)通過的 《江西省關(guān)于貫徹執(zhí)行〈環(huán)境保護(hù)法（試行）〉的決定》。30多年來歷屆省人大常委會(huì)都非常重視生態(tài)立法，基本每年都有一件甚至多件生態(tài)環(huán)保法規(guī)出臺(tái)（見表1）。生態(tài)環(huán)保法規(guī)在江西省頒布實(shí)施的地方性法規(guī)中也占有較大比重（見表2），從江西省歷屆人大常委會(huì)生態(tài)立法的立法數(shù)量來看，平均每屆生態(tài)環(huán)保法規(guī)的立法數(shù)占總立法數(shù)的32.6%。

江西生態(tài)立法覆蓋面較寬，主要分為兩種類型：一是為執(zhí)行國(guó)家法律的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定而頒布的法規(guī)。這一類型的法規(guī)一般以實(shí)施辦法的形式頒布，涉及節(jié)約能源、氣象、煤炭、土地管理、水土保持、野生動(dòng)物保護(hù)、漁業(yè)等方面（見表3）；二是屬于地方性事務(wù)需要制定的法規(guī)。這一類型的法規(guī)覆蓋污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、災(zāi)害防御等多方面（見表4）。

表1 搖江西省人大常委會(huì)歷年生態(tài)立法情況②單位：件

表2 搖江西省歷屆人大常委會(huì)生態(tài)立法情況分析表③單位：件

表3 搖江西以實(shí)施辦法形式頒布的生態(tài)地方性法規(guī)

表4 搖江西地方性事務(wù)需要制定的主要生態(tài)法規(guī)④

除加強(qiáng)生態(tài)立法外，江西還緊緊圍繞生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)和國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)出臺(tái)規(guī)范性文件推進(jìn)江西生態(tài)文明制度建設(shè)。江西省人大通過《江西省人民代表大會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的決議》，這是江西首次由省人大通過決議的形式推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。江西省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實(shí)施意見》，明確要從完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考評(píng)機(jī)制、建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度、探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立健全市場(chǎng)化機(jī)制、嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)管理制度五方面構(gòu)建科學(xué)長(zhǎng)效的生態(tài)文明制度體系。近期獲得中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過的 《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(江西)實(shí)施方案》進(jìn)一步明確到2020年，建成具有江西特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，即基本建立山水林田湖系統(tǒng)治理制度；基本建立有利于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度；基本建立質(zhì)量?jī)?yōu)先的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理制度；基本建立綠色價(jià)值全民共享制度；基本建立體現(xiàn)綠色政績(jī)觀的評(píng)價(jià)考核制度。

二、江西生態(tài)立法現(xiàn)狀的評(píng)析

總體來說，江西生態(tài)立法取得一定成績(jī)，為保護(hù)江西生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)江西生態(tài)文明建設(shè)提供了立法支撐，但仍存在一些不足之處，江西目前的生態(tài)立法現(xiàn)狀還不足以保障國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的需要。

（一）江西生態(tài)立法取得的主要成績(jī)

相對(duì)其他省份，江西生態(tài)立法頻率較高，幾乎每年有1至多件相關(guān)法規(guī)出臺(tái)，生態(tài)立法數(shù)占總的立法數(shù)的比重也較大，立法覆蓋面涉及污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、災(zāi)害防御等多領(lǐng)域，同時(shí)對(duì)公眾關(guān)切的環(huán)境污染問題及時(shí)回應(yīng)，出臺(tái)《江西省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《江西省大氣污染防治條例》等地方性法規(guī)。同時(shí)及時(shí)回應(yīng)了江西生態(tài)文明建設(shè)的需要，先后通過《江西省人民代表大會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的決議》，江西省委、省政府《關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實(shí)施意見》，《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(江西)實(shí)施方案》等，以規(guī)范性文件的形式保障江西生態(tài)文明建設(shè)。

（二）江西生態(tài)立法的不足之處

江西生態(tài)環(huán)保法規(guī)雖然立法覆蓋面較廣，涉及污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、災(zāi)害防御等多方面，但仍缺乏把生態(tài)環(huán)境立法當(dāng)成系統(tǒng)性工程的立法理念，法規(guī)體系相對(duì)雜亂，不夠完整，水、土壤、固體廢棄物等作為重要污染防治對(duì)象沒有制定專門的防治條例，有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)相對(duì)滯后。生態(tài)文明各項(xiàng)制度建設(shè)尚未上升到法規(guī)層次，多數(shù)仍處于出臺(tái)規(guī)范性文件予以規(guī)定的階段?？傮w離建立科學(xué)系統(tǒng)完備的生態(tài)環(huán)保法規(guī)體系還存在一定距離。

三、完善江西生態(tài)立法的對(duì)策

（一）以生態(tài)系統(tǒng)整體性理念指導(dǎo)江西生態(tài)立法

生態(tài)系統(tǒng)整體性理念是建立在生態(tài)系統(tǒng)的各個(gè)部分不可分割性和各環(huán)境要素的整體演化規(guī)律基礎(chǔ)之上對(duì)自然的認(rèn)知，任何一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)都是由無生命物質(zhì)、生產(chǎn)者、消費(fèi)者和分解者四部分組成，缺一就不能構(gòu)成完整的生態(tài)系統(tǒng)。整體性意味著生態(tài)系統(tǒng)的任何一個(gè)組成要素或部分都應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)，具有不可替代的地位和功能。［1］山水林田湖生命共同體就是生態(tài)系統(tǒng)整體性的一個(gè)有力證明。生態(tài)系統(tǒng)的整體性，要求江西生態(tài)環(huán)境立法必須有綜合調(diào)整生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，而江西于2008年修訂，根據(jù)1989年《環(huán)境保護(hù)法》制定的《江西省環(huán)境污染防治條例》不能達(dá)到這一要求?！董h(huán)境保護(hù)法》雖然被學(xué)界認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，以此為基礎(chǔ)制定的《江西省環(huán)境污染防治條例》理應(yīng)是調(diào)整江西生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，但事實(shí)是 《江西省環(huán)境污染防治條例》通篇提及的只是環(huán)境污染防治，未涉及資源和生態(tài)保護(hù)。雖然這種局面很大程度上是由國(guó)家層面立法造成，但江西應(yīng)抓住入選首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的有利時(shí)機(jī)，出臺(tái)《江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》作為綜合調(diào)整生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)，納入生態(tài)文明建設(shè)、污染防治、資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，規(guī)定基本原則、基本制度、基本權(quán)利義務(wù)，不涉及具體的制度和措施?！督魇∩鷳B(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》一方面能作為江西生態(tài)環(huán)境立法的指導(dǎo)性法規(guī)，另一方面也能提升江西目前有關(guān)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)僅有江西省委、省政府《關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)的實(shí)施意見》《江西省人民代表大會(huì)關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的決議》《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(江西)實(shí)施方案》等規(guī)范性文件的立法層次。

（二）加強(qiáng)江西生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域立法

一是加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法。江西作為農(nóng)業(yè)大省，環(huán)保工作的重點(diǎn)主要集中在城市和工業(yè)污染防治方面，對(duì)農(nóng)村的環(huán)境問題重視不夠，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定散落于多項(xiàng)法規(guī)中。省十二屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目庫將 《江西省農(nóng)業(yè)面源污染防治條例》《江西省耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例》《江西省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》《江西省農(nóng)村飲用水管理?xiàng)l例》列入立法規(guī)劃，但目前均未出臺(tái)。由于缺乏地方性法規(guī)保護(hù)，江西農(nóng)村環(huán)境特別是農(nóng)業(yè)面源污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖、農(nóng)村垃圾、農(nóng)藥化肥施用等，都造成農(nóng)業(yè)面源污染。農(nóng)村環(huán)境亟待立法保護(hù)，江西應(yīng)加強(qiáng)這一領(lǐng)域立法。

二是加強(qiáng)對(duì)公眾關(guān)注的水、土壤制定污染防治條例。江西專門的污染防治條例相對(duì)較少，目前僅有 《江西省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》《江西省大氣污染防治條例》，而水、土壤作為環(huán)境功能的重要載體，未專門制定污染防治條例，水污染防治只在《江西省環(huán)境污染防治條例》作專章規(guī)定，土壤污染防治還沒有相關(guān)法規(guī)涉及。國(guó)家層面的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》均已發(fā)布，這三大行動(dòng)計(jì)劃是系統(tǒng)開展污染治理的重要戰(zhàn)略部署，需及時(shí)跟進(jìn)立法，加強(qiáng)水、土壤污染防治領(lǐng)域立法。

（三）加快江西生態(tài)文明制度體系建設(shè)，并適時(shí)以立法形式提升

黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的意見》明確設(shè)立國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的重要意義在于將中央關(guān)于生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐相結(jié)合，探索可復(fù)制、可推廣的制度成果和有效模式，引領(lǐng)帶動(dòng)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和體制改革。為完善生態(tài)文明制度體系探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)，是國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重中之重。

江西緊緊圍繞中央設(shè)立國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的這一出發(fā)點(diǎn)，初步形成“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的生態(tài)文明制度框架。一是建立健全“源頭嚴(yán)防”制度體系。劃定生態(tài)保護(hù)范圍，建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。啟動(dòng)水流、森林、山嶺、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)工作，完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度。啟動(dòng)編制省域空間規(guī)劃，健全空間管控制度。二是建立健全“過程嚴(yán)管”制度體系。完善“河長(zhǎng)制”，建立健全區(qū)域與流域相結(jié)合的5級(jí)河長(zhǎng)組織體系和區(qū)域、流域、部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善全流域生態(tài)補(bǔ)償制度，在全國(guó)率先實(shí)行全流域生態(tài)補(bǔ)償。完善環(huán)境管理與督察制度，出臺(tái)《江西省環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》。完善生態(tài)文明市場(chǎng)導(dǎo)向制度，制定 《江西省主要污染物初始排污權(quán)核定與分配技術(shù)規(guī)范（試行）》《江西省排污權(quán)出讓收入管理實(shí)施辦法》。三是建立健全“后果嚴(yán)懲”制度體系。完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步提高生態(tài)文明在考核中的權(quán)重。探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及離任審計(jì)制度，出臺(tái)《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)施意見》。完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，出臺(tái)《江西省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》，建立精準(zhǔn)追責(zé)機(jī)制。

江西生態(tài)文明制度體系建設(shè)雖取得初步成果，但要實(shí)現(xiàn)2020年建成具有江西特色、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系建設(shè)目標(biāo)，還須加快多領(lǐng)域生態(tài)文明制度建設(shè)。構(gòu)建山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)與綜合治理制度體系，突出山水林田湖生命共同體的完整性和系統(tǒng)性，探索完善流域綜合管理、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等制度；構(gòu)建嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管制度體系，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警機(jī)制，完善以質(zhì)量為核心的環(huán)境保護(hù)管理制度；構(gòu)建促進(jìn)綠色發(fā)展的制度體系，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，著力完善符合生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)政策和制度體系；構(gòu)建環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境價(jià)值的制度體系；構(gòu)建綠色共治共享制度體系，積極探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益的新模式，大力實(shí)施生態(tài)扶貧，進(jìn)一步完善全民參與生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制；構(gòu)建生態(tài)文明績(jī)效考核和責(zé)任追究制度體系，進(jìn)一步提升生態(tài)文明績(jī)效考核和責(zé)任追究制度體系的科學(xué)性、完整性和操作性。對(duì)于江西生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域走在全國(guó)前列的重要制度成果，如果已出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，存在一定立法基礎(chǔ)，可以適時(shí)將其以立法形式提升為地方性法規(guī)層次，以立法的形式長(zhǎng)效鞏固生態(tài)文明制度建設(shè)成果，提高生態(tài)文明制度成果的效力水平。

注釋：

①數(shù)據(jù)由江西省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提供的資料統(tǒng)計(jì)得出。②③表1和表2，轉(zhuǎn)引自彭賢鴻等：《當(dāng)前江西環(huán)境資源保護(hù)立法分析與完善》，載《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期，第36-41頁。但因原作者統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2014年10月，表1和表2對(duì)2014年、2015年、2016年和2017年的數(shù)據(jù)作了補(bǔ)充，因此江西省十二屆人大常委會(huì)立法總數(shù)和生態(tài)立法數(shù)都有所調(diào)整，表1和表2統(tǒng)計(jì)時(shí)間截至2017年8月。④由于篇幅所限，本表格未完全羅列資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的立法。

［1］王燦發(fā).論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建［J］.中國(guó)法學(xué),2014，(3).

謝 丹（1978—），女，江西省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境法研究。（江西南昌 330077）

［責(zé)任編輯：熊文瑾］