摘 要：本文通過厘清政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三者的關(guān)系，明確了民主監(jiān)督的意義和定位。根據(jù)目前民主監(jiān)督面臨的實(shí)際問題，厘清政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三者的關(guān)系，提出了增強(qiáng)民主監(jiān)督職能切實(shí)可行的建議，旨在加強(qiáng)民主黨派、無黨派人士的自身建設(shè)，提高履職能力；建立民主監(jiān)督的激勵(lì)約束機(jī)制，增加民主監(jiān)督內(nèi)生動(dòng)力；完善民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，提高民主監(jiān)督質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：民主黨派；無黨派；監(jiān)督能力

注：本課題為2016年安徽省統(tǒng)一戰(zhàn)線理論政策研究課題三等獎(jiǎng)。

1 新時(shí)期我國民主監(jiān)督的科學(xué)內(nèi)涵

（一）民主監(jiān)督的定義

我們通常所說的民主監(jiān)督，可以這樣理解，“只要是運(yùn)用民主思想所實(shí)施的監(jiān)督行為，都可以理解為民主監(jiān)督”，這是廣義的民主監(jiān)督的定義，從這一點(diǎn)來說，社會(huì)主義監(jiān)督體系的內(nèi)容都可納入民主監(jiān)督的范疇。本文中民主監(jiān)督是指狹義上的民主監(jiān)督，指民主黨派、無黨派人士“在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式對中國共產(chǎn)黨進(jìn)行的政治監(jiān)督”。

（二）民主監(jiān)督、政治協(xié)商、參政議政三者的對比

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定，民主黨派與無黨派的職能是，“參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”。這三者之間，既有相互關(guān)聯(lián)的地方，又有不同的地方。厘清這三者的關(guān)系，有利于我們更清晰地認(rèn)識(shí)民主監(jiān)督的內(nèi)涵，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。

三者的聯(lián)系。首先，主體相同。都是民主黨派與無黨派人士。第二，目的相同。都是民主監(jiān)督的基本職能，是民主黨派和無黨派人士參與國家政治生活的主要方式。再者，對象相同。都是針對國家的重大問題提出意見、批評(píng)和建議。

三者的區(qū)別。

1、內(nèi)容不同。政治協(xié)商的內(nèi)容是國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題。民主監(jiān)督的內(nèi)容是國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作。參政議政是政治協(xié)商和民主監(jiān)督的拓展和延伸，除了前兩者涵蓋的內(nèi)容，還包括其他政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題。

2、形式不同。政治協(xié)商主要是通過會(huì)議的形式開展，如政協(xié)全體會(huì)議、專題座談會(huì)等。民主監(jiān)督主要通過提交提案、議案書面意見，大會(huì)發(fā)言，參與有關(guān)部門組織的調(diào)查研究和專項(xiàng)考察，擔(dān)任特約人員等形式開展。參政議政既包括前二者的形式，還可以自行選擇黨委、政府以及老百姓所關(guān)注的民生熱點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)查，組織研究，反映社情民意。

3、發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)不同。政治協(xié)商一般發(fā)生在決策之前和決策執(zhí)行的過程中。民主監(jiān)督和參政議政是在決策之后的執(zhí)行過程中提出建議與批評(píng)。

4、作用層面不同。政治協(xié)商包括兩個(gè)層面：執(zhí)政黨同各民主黨派與無黨派人士之間的協(xié)商，以及各黨派、各族各界人士、無黨派人士等群體內(nèi)彼此之間的協(xié)商。民主監(jiān)督和參政議政則主要是作為主體的各民主黨派、無黨派一方，對作為執(zhí)政黨的一方，提意見、談對策，是自下而上進(jìn)行的。

5、作用點(diǎn)不同。政治協(xié)商雖然能夠影響執(zhí)政黨和政府的決策，但它沒有做出決定的權(quán)力。民主監(jiān)督和參政議政是對執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，能夠幫助執(zhí)政黨提高行政效率、提高執(zhí)政能力，執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況決定是否采納他們的意見和建議。

（三）實(shí)行民主監(jiān)督的意義

1、民主監(jiān)督是推動(dòng)社會(huì)主義政治文明發(fā)展的需要。首先，民主監(jiān)督打下了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)與思想基礎(chǔ)。開展民主監(jiān)督的過程中，需要深入群眾，傾聽民意；相對應(yīng)的，各類社會(huì)組織和公民獲得了表達(dá)意見、建議的機(jī)會(huì)和參與民主實(shí)踐的途徑，得到了一定程度上的尊重，同時(shí)提升了自身的民主和責(zé)任意識(shí)。其次，民主監(jiān)督促進(jìn)了制度的完善。民主監(jiān)督的發(fā)展，促使民主制度的設(shè)計(jì)越來越細(xì)化，越來越講究科學(xué)性和精巧性，民主制度的水平不斷提高。再者，民主監(jiān)督擴(kuò)大了政治生活的范圍。民主監(jiān)督的發(fā)展，與國家政治生活的公開化同步，與人民行使民主權(quán)利領(lǐng)域的逐步拓寬同步，共同加快了民主政治建設(shè)的步伐。

2、民主監(jiān)督是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。一方面，民主監(jiān)督有利于處理各類社會(huì)矛盾。社會(huì)矛盾多是非對抗性的人民內(nèi)部矛盾，更適合運(yùn)用民主監(jiān)督這種柔性的政治協(xié)調(diào)手段去處理。另一方面，民主監(jiān)督有利于公民權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)。民主黨派都聯(lián)系著不同的社會(huì)人群和階層，他們代表著不同方面群眾的利益與訴求，這能夠保障公民權(quán)利不受侵犯，從而營造安定有序的社會(huì)環(huán)境。

3、民主監(jiān)督是共產(chǎn)黨自身建設(shè)的需要。民主黨派與無黨派人士多是各專業(yè)領(lǐng)域的學(xué)者和專家，素質(zhì)高、見識(shí)廣，涉及社會(huì)范圍比較廣泛，有足夠的能力并且有責(zé)任提醒中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政過程中的各種完善之處，并提出有水平、有高度的意見和對策，這些都將促進(jìn)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的提高。

（四）民主監(jiān)督的定位

1、民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，而非事務(wù)監(jiān)督。民主監(jiān)督是政黨層面的監(jiān)督，它是統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部政黨之間的高層次的政治監(jiān)督，受到法律和制度的保護(hù)與約束。民主監(jiān)督出于協(xié)助執(zhí)政黨執(zhí)政行為的目的，監(jiān)督的內(nèi)容主要包括黨和國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的各種重大問題，重點(diǎn)從政治原則、政治方向、政治安排和路線方針政策上進(jìn)行監(jiān)督，而非對具體瑣事的監(jiān)督。

2、民主監(jiān)督是一種權(quán)利監(jiān)督，而非權(quán)力監(jiān)督。民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督，是“在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評(píng)、建議的方式”1開展的政治監(jiān)督，這就決定了民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是柔性的監(jiān)督，不具有強(qiáng)制力。民主監(jiān)督屬于以權(quán)利制約權(quán)力的模式，是對權(quán)力監(jiān)督模式的補(bǔ)充。

3、參政黨民主監(jiān)督是支持性的監(jiān)督，而非反對性的監(jiān)督。民主黨派和無黨派作為中國共產(chǎn)黨的親密友黨，提出的意見和建議都是善意的、合作的、具有建設(shè)性的，而非對抗的、破壞性。無論是建言獻(xiàn)策還是提出批評(píng)意見，其目的都是為了在接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的前提下，幫助共產(chǎn)黨執(zhí)好政，服務(wù)于國家發(fā)展大局。endprint

2 民主黨派、無黨派人士民主監(jiān)督開展中存在的問題

目前，各民主黨派和無黨派的民主監(jiān)督工作取得了一些成果和經(jīng)驗(yàn)，但民主黨派和無黨派的民主監(jiān)督仍存在著一些問題和不足。

1、監(jiān)督主體的監(jiān)督意識(shí)和能力不足。第一，“不敢”監(jiān)督。盡管民主黨派和無黨派人士具有相對的政治獨(dú)立性和組織獨(dú)立性，但在干部選拔人員、財(cái)物支持等方面仍要依靠于共產(chǎn)黨，顧忌到個(gè)人發(fā)展、黨派利益和黨際和諧，在進(jìn)行民主監(jiān)督時(shí)存在怕得罪人、怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)的想法。第二，“不愿”監(jiān)督。柔性監(jiān)督的性質(zhì)，決定了民主監(jiān)督?jīng)]有強(qiáng)制力，因此對于民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議，執(zhí)政黨及其所領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況決定采納或者不采納，而一些民主黨派和無黨派人士缺乏對民主監(jiān)督這種形式和意義的正確認(rèn)識(shí)，造成他們對民主監(jiān)督參與度低。第三，“不能”監(jiān)督。黨外人士中很大一部分都是某個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)人員，他們在專業(yè)領(lǐng)域比較擅長，但是存在知識(shí)結(jié)構(gòu)單一的問題，尤其是政治素質(zhì)水平往往偏低，制約著他們參加民主監(jiān)督實(shí)踐活動(dòng)的能力和效果。

2、監(jiān)督客體對待民主監(jiān)督態(tài)度消極。一方面，思想上“不理解”被監(jiān)督。中國根深蒂固的封建專制主義政治文化，造成了人們權(quán)力制衡的理念薄弱，有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為既然在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，就沒有反過來再監(jiān)督共產(chǎn)黨的道理，對民主黨派、無黨派人士及民主監(jiān)督的作用不加理會(huì)。另一方面，行動(dòng)上“不配合”被監(jiān)督。有些被監(jiān)督者在民主黨派和無黨派人士的調(diào)研中，不配合，不接待。有些被監(jiān)督者人為設(shè)置障礙，極力掩蓋問題。部分地方的重大決策和重要人事任免，往往是事后征求意見，民主黨派和無黨派人士無法及時(shí)了解情況，提出意見。

3、民主監(jiān)督的形式不夠豐富，內(nèi)容有所偏失，實(shí)效性有待加強(qiáng)。形式上，目前民主黨派廣泛采用的民主監(jiān)督形式，相對于政治協(xié)商和參政議政的方式方法而言，仍顯得單薄。內(nèi)容上，沒有體現(xiàn)政黨監(jiān)督、政治監(jiān)督的特性，事務(wù)性監(jiān)督占較大比例，黨務(wù)與政務(wù)監(jiān)督相對來說較少，特別是對于各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督偏少。

3 提高民主黨派、無黨派人士民主監(jiān)督實(shí)效的建議

（一）加強(qiáng)民主黨派和無黨派人士的自身建設(shè)，提高履職能力

1、加強(qiáng)民主黨派和無黨派的思想建設(shè)，提供思想動(dòng)力。第一，增強(qiáng)政黨意識(shí)。要不斷加強(qiáng)對政治理論和政黨理論的學(xué)習(xí)，站在歷史的高度看到自己在國家中的作用，充分肯定自己的政治地位，做到在接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，保持自己的政黨功能和政黨意識(shí)。第二，增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)。要明確認(rèn)識(shí)到，民主監(jiān)督是一項(xiàng)神圣不可侵犯的民主權(quán)利，是被憲法保護(hù)的，通過民主監(jiān)督行使自己的民主權(quán)利是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｒ獟仐壦枷氚?，積極主動(dòng)地提出自己的意見和建議，共同推動(dòng)執(zhí)政黨和國家各項(xiàng)工作的順利開展。第三，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。要勇于承擔(dān)歷史賦予的職責(zé)，將向執(zhí)政黨建言獻(xiàn)策作為自己的重要工作內(nèi)容，履行好民主監(jiān)督的基本職能。

2、加強(qiáng)民主黨派和無黨派的組織建設(shè)，提供組織保證。一要做好領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)工作。要建立制度，堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持民主決策，提高領(lǐng)導(dǎo)班子的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理事務(wù)能力。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，通過理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐調(diào)研學(xué)習(xí)，開拓社會(huì)視野，提高政治素質(zhì)，提升參政議政能力，起到示范帶動(dòng)作用。二要做好黨派成員工作。要開展對成員的經(jīng)常性培訓(xùn)，提高民主黨派和無黨派整體素質(zhì)。要重視發(fā)展民主黨派和無黨派成員工作，尤其要積極將高層次、高素質(zhì)的人才納入進(jìn)來，同時(shí)遵循健康平穩(wěn)的發(fā)展原則，擴(kuò)大民主黨派和無黨派的數(shù)量，提高質(zhì)量。三要建立健全各項(xiàng)制度。包括各類組織制度、管理制度、考核制度等，確保制度既適合自己特點(diǎn)，能能夠保證組織的規(guī)范、有序運(yùn)行。

3、加強(qiáng)民主黨派和無黨派的能力建設(shè)，提供智力支持。第一，要提高理論學(xué)習(xí)的能力。要自覺學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會(huì)主義等相關(guān)理論，增強(qiáng)自身的政治原則性。第二，要提高建言獻(xiàn)策的能力。必須在社會(huì)實(shí)踐中深入調(diào)查，聽取來自社會(huì)的聲音，同時(shí)結(jié)合自己的智力優(yōu)勢、專業(yè)特長，提出能夠推動(dòng)國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理建議。第三，要提高合作共事的能力。要堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，與共產(chǎn)黨肝膽相照、榮辱與共。要增強(qiáng)民主黨派成員之間的凝聚力，提高黨派成員的團(tuán)結(jié)意識(shí)，調(diào)動(dòng)其積極性。要形成開展民主監(jiān)督、維護(hù)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的合力，做親密關(guān)系中的諍友。

（二）建立民主監(jiān)督的激勵(lì)約束機(jī)制，增加民主監(jiān)督內(nèi)生動(dòng)力

1、嚴(yán)格發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，做到選優(yōu)選強(qiáng)。在發(fā)展黨派成員方面，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，選擇素質(zhì)最優(yōu)的同志，使之成為動(dòng)力和標(biāo)桿，從而帶動(dòng)民主黨派和無黨派整體水平的提升和民主監(jiān)督能力的提高。

2、完善考評(píng)體系，實(shí)行量化考核。每年可在固定的時(shí)間，由統(tǒng)戰(zhàn)部聯(lián)合其他相關(guān)部門開展組織考核評(píng)價(jià)，制定詳細(xì)的考核評(píng)價(jià)方案，逐條將考評(píng)內(nèi)容量化。考評(píng)過程中， 根據(jù)被考核單位每項(xiàng)工作完成的情況和好壞程度，逐項(xiàng)進(jìn)行打分，形成總分。考評(píng)結(jié)束后，上報(bào)考評(píng)結(jié)果，并適時(shí)公布出來，將其作為年終考核評(píng)優(yōu)的內(nèi)容之一。

3、建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，注重結(jié)果運(yùn)用。要將考評(píng)的結(jié)果妥善、合理的加以運(yùn)用，從而變成激勵(lì)民主監(jiān)督工作進(jìn)展的有效方式。對于敢于提出意見建議、取得監(jiān)督實(shí)效、貢獻(xiàn)比較突出的民主黨派和無黨派人士，可以給予物質(zhì)和精神上的雙重獎(jiǎng)勵(lì)。對于那些在民主監(jiān)督過程中自覺接受和配合監(jiān)督，在接受意見過程中虛心采納并切實(shí)運(yùn)用到工作實(shí)踐之中的被監(jiān)督單位，予以相應(yīng)的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

4、實(shí)行責(zé)任追究，設(shè)立制度防線。對于責(zé)任追究的細(xì)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，將責(zé)任追究的具體內(nèi)容，包括適用原則、范圍、懲處方式等進(jìn)行詳細(xì)界定。對于在民主監(jiān)督工作上不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督主體，以及消極對抗、不配合民主監(jiān)督工作的單位，采取適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行問責(zé)，如取消評(píng)優(yōu)資格、誡勉談話等，如有必要，還可以采取通報(bào)批評(píng)、書面檢查等方式進(jìn)行責(zé)任追究。

（三）完善民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，提高民主監(jiān)督質(zhì)量

1.民主監(jiān)督法制的確立。目前我國的民主監(jiān)督是有法可依的，但是這并不等于民主監(jiān)督的法律化。要積極推動(dòng)《政協(xié)法》、《政黨法》、《民主監(jiān)督法》等相關(guān)法律的制定與出臺(tái)，為民主監(jiān)督提供法律依據(jù)。出臺(tái)相對應(yīng)的民主監(jiān)督的補(bǔ)充條例或補(bǔ)充辦法，明確民主監(jiān)督的權(quán)責(zé)，將民主監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、形式及效力等進(jìn)行細(xì)化，能夠保證民主監(jiān)督工作有章可循。endprint

2.民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立。在民主黨派機(jī)關(guān)內(nèi)部可以建立專門的監(jiān)督處（室）或者監(jiān)督委員會(huì)。由專人專職負(fù)責(zé)本黨派的民主監(jiān)督工作，對本黨派的政協(xié)委員、人大代表等的民主監(jiān)督工作進(jìn)行管理和敦促，對于下一級(jí)民主黨派的民主監(jiān)督工作進(jìn)行有效指導(dǎo)。

3、民主監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè)。通過確定比例、制定規(guī)劃、儲(chǔ)備人才，建立科學(xué)合理的年輕干部選拔任用機(jī)制，培養(yǎng)高素質(zhì)的監(jiān)督力量。選拔政治素質(zhì)較好、有參政愿望的成員，充實(shí)到特約人員的隊(duì)伍中，使其在社會(huì)實(shí)踐中得到鍛煉。開展對監(jiān)督隊(duì)伍的經(jīng)常性培訓(xùn)，通過理論學(xué)習(xí)和現(xiàn)場教學(xué)等多種方式，加強(qiáng)民主監(jiān)督的能力。

4、民主監(jiān)督內(nèi)容的明確。通過立法，或者建立制度的方式，對民主監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行明確界定。還可以出臺(tái)關(guān)于民主監(jiān)督內(nèi)容的指導(dǎo)性文件，確定好每一類內(nèi)容所占的比重，敦促民主黨派和無黨派人士嚴(yán)格執(zhí)行，保證民主監(jiān)督內(nèi)容涉及范圍的全面性、廣泛性。

5、民主監(jiān)督形式的完善。要在健全原有的民主監(jiān)督形式的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析總結(jié)，上升為制度機(jī)制。要不斷發(fā)展、創(chuàng)新民主監(jiān)督的形式，拓寬監(jiān)督途徑。要建立健全民主評(píng)議制度，并將民主黨派對黨委政府的評(píng)議列入績效考核體系；建立民主監(jiān)督專報(bào)制度，疏通民主建議與黨委、政府之間的渠道，保證信息有效傳達(dá)；設(shè)立專門的“監(jiān)督案”，與參政議政提案區(qū)別開來，充分體現(xiàn)民主監(jiān)督的特性。

6、民主監(jiān)督程序的規(guī)范。

第一，要暢通知情環(huán)節(jié)。政府方面，要建立重大情況、重要問題和未決重大方針政策的通報(bào)機(jī)制，對于頒布重大方針政策的信息定期公告，對于即將施行的決策予以預(yù)告，保障民主黨派、無黨派人士的知情權(quán)。民主黨派和無黨派方面，要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過調(diào)查、走訪等形式積極獲取信息，增強(qiáng)知情的主動(dòng)性。

第二，要完善反饋機(jī)制?？梢灾付ㄓ蓪Ｈ素?fù)責(zé)處理民主黨派的監(jiān)督建議和意見，做到條條有回復(fù)，時(shí)間有保障。要做好對民主黨派監(jiān)督結(jié)果的評(píng)估工作，對于合理之處，及時(shí)采納，切實(shí)幫助改進(jìn)工作。對于監(jiān)督意見中不能采納的部分，要認(rèn)真說明原因。

第三，要建立評(píng)價(jià)機(jī)制。要采取適當(dāng)方式，對于民主監(jiān)督的實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)定。通過定期或者不定期地召開座談會(huì)、談心會(huì)、問卷調(diào)查等方式，調(diào)研民主監(jiān)督在實(shí)踐中效果，同時(shí)，可以將評(píng)價(jià)的結(jié)果予以通報(bào)，表彰真誠接受民主監(jiān)督的單位，反之，則進(jìn)行嚴(yán)肅批評(píng)和堅(jiān)決糾正，從而強(qiáng)化民主監(jiān)督的有效性。

注釋

[1]李仁質(zhì).試論我國的民主監(jiān)督制度[J].中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（5）：59.

[2]③⑨《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》[N].人民日報(bào)，2015-09-23（1）.

[3]⑤⑥⑦⑧政協(xié)全國委員會(huì).關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》[EB/OL].[1995-01-14].

http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/06/ARTI1315304860593209.shtml.

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[3]唐曉蒙.試論加強(qiáng)我國黨外人士民主監(jiān)督[D].沈陽：東北大學(xué)，2009.

作者簡介

尹明（1984-），女，六安市社會(huì)主義學(xué)院培訓(xùn)科副科長，碩士，研究方向：黨史黨建，馬克思主義基本理論。endprint