檀學(xué)文

完善現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制研究

檀學(xué)文

自從確立精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略以來，中國(guó)扶貧體制機(jī)制經(jīng)歷了快速創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，2016年以來大范圍地進(jìn)入實(shí)踐操作。目前，精準(zhǔn)扶貧體制的主要特點(diǎn)是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、黨政“一把手”負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和各級(jí)政府合力攻堅(jiān)、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制，以及廣泛社會(huì)參與的大扶貧格局；精準(zhǔn)扶貧機(jī)制被概括為六個(gè)方面，分別致力于解決精準(zhǔn)性問題和(或)攻堅(jiān)克難問題。對(duì)照脫貧攻堅(jiān)需要，精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需要還有諸多脫節(jié)、不適和不完善之處，本文從五個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行分析，并進(jìn)而從修補(bǔ)現(xiàn)行貧困識(shí)別機(jī)制、落實(shí)和強(qiáng)化縣為主體的脫貧責(zé)任制、理順和完善脫貧機(jī)制、保障直接扶貧開發(fā)人力投入、補(bǔ)償相對(duì)貧困群體等方面提出了完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制的對(duì)策建議。

精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧； 體制機(jī)制創(chuàng)新； 脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)； 建檔立卡

一、精準(zhǔn)扶貧要求新的扶貧體制機(jī)制

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出并形成了較為完整的精準(zhǔn)扶貧思想，以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧為基本方略，要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧思想是一個(gè)行動(dòng)理論，其內(nèi)涵由精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、脫貧攻堅(jiān)以及“繡花功夫”抓扶貧四個(gè)方面構(gòu)成[1]。精準(zhǔn)扶貧思想，一方面強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)，不僅要精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，更要精準(zhǔn)施策和實(shí)現(xiàn)每一個(gè)貧困戶脫貧；另一方面強(qiáng)調(diào)實(shí)踐，要把扶貧脫貧當(dāng)作一場(chǎng)戰(zhàn)役來打，也要下“繡花功夫”解決關(guān)鍵問題?？偟膩碚f，要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，需要滿足三方面條件：創(chuàng)新扶貧體制機(jī)制；大幅度增加扶貧資源投入；以及開展扶貧實(shí)踐模式的創(chuàng)新。本文主要探討第一方面的條件，即如何實(shí)現(xiàn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新以適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的需要。

中國(guó)政府從1986年起開始大規(guī)模、有計(jì)劃地開展農(nóng)村扶貧工作，建立了一套較為完整的扶貧體制機(jī)制，確定了開發(fā)式扶貧方針，組建了從中央到縣級(jí)的扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)和工作體制。為了確定扶貧開發(fā)對(duì)象，國(guó)家分期分批劃定了扶貧片區(qū)和貧困縣，將主要扶貧資源和政策投向扶貧片區(qū)和貧困縣。開發(fā)式移民扶貧、與貧困掛鉤的扶貧資金分配機(jī)制、企事業(yè)單位定點(diǎn)掛鉤扶貧、東西對(duì)口幫扶、分級(jí)負(fù)責(zé)制、扶貧到村到戶等基本的扶貧體制機(jī)制都在20世紀(jì)90年代建立起來。

2013年底，中央提出精準(zhǔn)扶貧方略，傳統(tǒng)扶貧體制機(jī)制與精準(zhǔn)扶貧的不適應(yīng)性開始體現(xiàn)出來。除了動(dòng)員不力、責(zé)任不明、考核不到位等問題，最主要的是不能找到和瞄準(zhǔn)所有貧困戶[2]。這就要求根據(jù)精準(zhǔn)扶貧需要進(jìn)一步開展體制機(jī)制創(chuàng)新。

二、精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新的主要做法

我國(guó)精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新的依據(jù)主要是2013年12月18日發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱為《意見》)、2015年11月29日公布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(以下簡(jiǎn)稱為《決定》)以及一系列專門政策文件。根據(jù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧思想四方面內(nèi)涵的界定，本文基本上將精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制視為現(xiàn)行扶貧開發(fā)體制機(jī)制的同義語(yǔ)而不只是其一部分。精準(zhǔn)扶貧與開發(fā)式扶貧方針以及扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相互促進(jìn)原則并不矛盾；甚至可以說，后兩者也是前者的應(yīng)有之意。唯有此，精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制創(chuàng)新可以引導(dǎo)政府行為變革，誘導(dǎo)更多資源投入以及實(shí)踐模式創(chuàng)新，既聚焦于區(qū)域性和整體性貧困問題，又著眼于瞄準(zhǔn)所有扶貧對(duì)象，點(diǎn)面結(jié)合，對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用。

(一)精準(zhǔn)扶貧體制創(chuàng)新

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)、黨政“一把手”負(fù)總責(zé)的脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)體制

中國(guó)扶貧開發(fā)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了一個(gè)不斷強(qiáng)化的過程。國(guó)家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”提出分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)(以下簡(jiǎn)稱《綱要1》)提出要實(shí)行貧困地區(qū)扶貧工作黨政“一把手”負(fù)責(zé)制?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要2》)則提出實(shí)行黨政“一把手”負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制。在《意見》中，扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)體制被進(jìn)一步明確為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)，省級(jí)黨委和政府對(duì)扶貧開發(fā)工作負(fù)總責(zé)，黨政“一把手”要向中央簽署脫貧責(zé)任書；縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人。目前，大部分省份都已經(jīng)調(diào)整了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，設(shè)置各級(jí)黨政“一把手”為雙組長(zhǎng)，黨政同責(zé)，大大加強(qiáng)了扶貧開發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)力量。

2.明確從中央到地方合力攻堅(jiān)、分級(jí)負(fù)責(zé)的脫貧攻堅(jiān)管理體制

一直以來，扶貧開發(fā)都是我國(guó)各級(jí)政府的共同職責(zé)。在《綱要1》中，我國(guó)扶貧管理體制為“省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”，具體體現(xiàn)為責(zé)任到省、任務(wù)到省、資金到省、權(quán)力到省的“四到省”制度，以及貧困縣以扶貧開發(fā)工作統(tǒng)攬全局的原則。在《綱要2》中，扶貧管理體制被調(diào)整為“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”，強(qiáng)化了中央的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌職能?！稕Q定》提出要強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，并在2016年底印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)其進(jìn)行具體化：一方面，在“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”的縱向分工體制中，明確由縣級(jí)政府承擔(dān)主體責(zé)任；另一方面，制定層層分級(jí)責(zé)任制，各級(jí)政府依次向上負(fù)責(zé)，各行業(yè)管理部門承擔(dān)與本部門職責(zé)相當(dāng)?shù)姆鲐氶_發(fā)責(zé)任。

3.確立政府主導(dǎo)、廣泛社會(huì)參與的大扶貧格局

多部門、多主體共同參與是我國(guó)一直以來的基本扶貧開發(fā)格局?！毒V要1》首次明確了政府主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與的基本原則?！毒V要2》基本延續(xù)了前期的基本原則，在部門協(xié)作的意義上提出要形成扶貧開發(fā)合力，同時(shí)廣泛動(dòng)員社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)。習(xí)近平在2015年6月部分省(區(qū)、市)扶貧攻堅(jiān)與“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)上首次提出大扶貧概念，即堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局?！稕Q定》對(duì)此予以了確認(rèn)。近兩年來，在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)指引下，行業(yè)扶貧成為各行業(yè)主管部門與行業(yè)發(fā)展同等重要的職責(zé)，企業(yè)、機(jī)關(guān)、公民等社會(huì)扶貧的力度也得到了大大加強(qiáng)。

(二)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新

《意見》從六個(gè)方面提出了新的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，分別是改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制、建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、健全干部駐村幫扶機(jī)制、改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制、完善金融服務(wù)機(jī)制和創(chuàng)新社會(huì)參與機(jī)制。從其內(nèi)容看，還不能完全稱為精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。經(jīng)過3年多的發(fā)展，我國(guó)扶貧機(jī)制創(chuàng)新在更多方面得到了拓展和深化，本文將其重新歸納為六個(gè)方面的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

1.建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制是指扶貧主體如何落實(shí)扶貧措施以精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象脫貧的一整套工作機(jī)制。《意見》提出了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的初步思路，其基礎(chǔ)就是開展統(tǒng)一的扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別，對(duì)識(shí)別出的貧困村和貧困戶建檔立卡，并針對(duì)致貧原因制定扶貧措施。2014年5月，國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門聯(lián)合出臺(tái)《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，提出精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等“四個(gè)精準(zhǔn)”。2015年6月，習(xí)近平總書記在部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上首次提出了精準(zhǔn)扶貧的“六個(gè)精準(zhǔn)”和扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃的“四個(gè)一批”。半年后，《決定》正式將精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧確定為基本方略，其內(nèi)涵主要是“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”。其中，“六個(gè)精準(zhǔn)”以精準(zhǔn)識(shí)別為起點(diǎn)，涵蓋識(shí)別、幫扶、脫貧全過程；“五個(gè)一批”涵蓋各種幫扶、脫貧路徑，包括發(fā)展生產(chǎn)、易地扶貧搬遷、發(fā)展教育、生態(tài)補(bǔ)償以及社保兜底等。資產(chǎn)收益扶貧方式在《決定》中首次提及，涉及財(cái)政扶貧資金、集體資源和資產(chǎn)、農(nóng)民資產(chǎn)等股權(quán)收益向貧困戶的分配。

2.建立面向精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)的扶貧資金管理機(jī)制

改革以前的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制可以大體概括為：以省為主管理，要素法為主分配，項(xiàng)目分頭管理，無法統(tǒng)籌使用，監(jiān)管機(jī)制缺失*關(guān)于印發(fā)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》的通知(財(cái)農(nóng)〔2011〕412號(hào))。?！兑庖姟诽岢鲆母镓?cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制。2014年8月，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見》，其改革要點(diǎn)是增強(qiáng)資金使用針對(duì)性，促進(jìn)資金管理權(quán)責(zé)匹配。新的專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制包括：建立中央和省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入增長(zhǎng)機(jī)制，有的地方還以地方法規(guī)形式予以保障*如貴州省的《大扶貧條例》。；形成競(jìng)爭(zhēng)性資金分配機(jī)制；將絕大部分扶貧項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣；探索扶貧項(xiàng)目和資金到村到戶的精準(zhǔn)使用機(jī)制；整合和統(tǒng)籌使用扶貧資金和涉農(nóng)資金以集中解決突出貧困問題；探索在扶貧開發(fā)中政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)；通過扶貧金融創(chuàng)新發(fā)揮扶貧資金放大效應(yīng)；改革資金監(jiān)管機(jī)制等。對(duì)于整合和統(tǒng)籌使用扶貧資金和涉農(nóng)資金，我國(guó)于2016年出臺(tái)專門政策文件予以規(guī)定*《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào))。。目前，可用于統(tǒng)籌整合使用的中央層面涉農(nóng)資金有20項(xiàng)之多，此外還有社會(huì)事業(yè)資金和地方層面的資金，貧困縣可用的扶貧資金規(guī)模大大增加。

3.建立精準(zhǔn)扶貧工作成效考核機(jī)制

目前，中國(guó)從兩方面建立了針對(duì)精準(zhǔn)扶貧需要的扶貧工作成效考核機(jī)制。一方面，在貧困縣約束機(jī)制基礎(chǔ)上，2014年12月，中組部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見》，建立了更具針對(duì)性的貧困縣考核機(jī)制。這是正式的黨政考核，最主要的是打破或弱化對(duì)地區(qū)GDP、工業(yè)增加值等純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，從貧困縣實(shí)際出發(fā)考核發(fā)展實(shí)績(jī)，把扶貧開發(fā)、與減貧脫貧緊密關(guān)聯(lián)的民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、黨建等作為考核的重要內(nèi)容，并將考核結(jié)果作為干部綜合評(píng)價(jià)和選拔任用的依據(jù)，直接發(fā)揮考核“指揮棒”作用。另一方面，國(guó)家建立精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評(píng)估機(jī)制，以省為單位對(duì)各省精準(zhǔn)扶貧工作成效以及貧困縣退出效果開展獨(dú)立第三方評(píng)估，通過評(píng)估意見反饋、約談評(píng)估結(jié)果落后的省份、表彰評(píng)估結(jié)果先進(jìn)的省份等方式推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧工作的開展。

4.健全干部幫扶機(jī)制

《意見》提出要健全干部駐村幫扶機(jī)制，要普遍建立駐村工作隊(duì)(組)，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)(組)，每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。干部駐村幫扶的目的既是參與扶貧開發(fā)，又是培養(yǎng)鍛煉干部。2014年《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化。干部駐村幫扶制度由于規(guī)模大，涉及面廣，在地方實(shí)踐中開展了大量的創(chuàng)新。首先，各地紛紛實(shí)施了財(cái)政供養(yǎng)單位(機(jī)關(guān)事業(yè)單位)干部聯(lián)系和幫扶貧困戶的制度，他們不需要駐村，但是需要定期走訪和經(jīng)常聯(lián)系貧困戶；其次，一些地方以幫扶單位為主體，建立“單位包村、干部包戶”制度，由單位整體上承擔(dān)貧困村幫扶責(zé)任，派駐扶貧工作隊(duì)，安排本單位職工作為貧困戶的幫扶責(zé)任人；再次，有些地方建立了多級(jí)幫扶責(zé)任鏈，如貴州“省領(lǐng)導(dǎo)包縣、市州領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)、縣領(lǐng)導(dǎo)包村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包戶、黨員干部包人”的“五包”責(zé)任制；還有很多地方將貧困村第一書記和扶貧工作隊(duì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，由第一書記兼任扶貧工作隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)。

5.健全社會(huì)參與扶貧機(jī)制

《意見》提出建立和完善廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)制度，涵蓋定點(diǎn)扶貧、東西部扶貧協(xié)作、統(tǒng)一戰(zhàn)線扶貧、軍隊(duì)和武警部隊(duì)、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等參與扶貧?！稕Q定》出臺(tái)后，社會(huì)參與扶貧力度空前加大，各領(lǐng)域社會(huì)扶貧機(jī)制也不斷得到健全和深化，其目標(biāo)是專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局。

對(duì)于定點(diǎn)扶貧，2015年8月國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善定點(diǎn)扶貧工作的通知》，重新調(diào)整了參與定點(diǎn)扶貧的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)等單位，要求各單位加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立定點(diǎn)扶貧工作機(jī)制，選派優(yōu)秀干部掛職扶貧，還要建立牽頭聯(lián)系機(jī)制，并通過牽頭組織部門強(qiáng)化定點(diǎn)扶貧考核。對(duì)于東西部扶貧協(xié)作，中辦、國(guó)辦于2016年12月印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》，提出要優(yōu)化結(jié)對(duì)關(guān)系，深化結(jié)對(duì)幫扶，提高東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援工作水平。在完善省際結(jié)對(duì)關(guān)系的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)民族自治州和西部貧困程度深的市州全覆蓋，并落實(shí)北京市、天津市與河北省扶貧協(xié)作任務(wù)。扶貧協(xié)作的主要任務(wù)包括：開展產(chǎn)業(yè)合作、組織勞務(wù)協(xié)作和職業(yè)教育協(xié)作、加強(qiáng)人才支援和資金支持，動(dòng)員社會(huì)參與等，并把東西部扶貧協(xié)作工作納入國(guó)家脫貧攻堅(jiān)考核和扶貧督查巡查范圍。對(duì)于統(tǒng)一戰(zhàn)線參與扶貧，除了各民主黨派直接組織扶貧活動(dòng)外，還通過工商聯(lián)系統(tǒng)組織和動(dòng)員民營(yíng)企業(yè)參與扶貧*薛濤：統(tǒng)一戰(zhàn)線聚力定點(diǎn)扶貧 五方面扎實(shí)推進(jìn). 新華網(wǎng)2016-08-24，http:∥news.xinhuanet.com/politics/2016-08/24/c_129233790.htm。。對(duì)于企業(yè)，其參與扶貧的途徑更多，包括自主參與、社會(huì)動(dòng)員等。對(duì)于公民個(gè)人參與扶貧，我國(guó)不僅有通過行政系統(tǒng)實(shí)施的財(cái)政供養(yǎng)干部聯(lián)系幫扶貧困戶制度，還通過“扶貧日”等宣傳活動(dòng)直接動(dòng)員企業(yè)、居民為扶貧脫貧出錢出力。

6.建立貧困退出機(jī)制

《意見》中尚未提出貧困退出機(jī)制。在《決定》出臺(tái)后，建立貧困退出機(jī)制成為必然要求。為此，中辦、國(guó)辦在2016年4月印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，建立了貧困人口、貧困村以及貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序。貧困人口退出以收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁三保障”為標(biāo)準(zhǔn)，貧困村和貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要標(biāo)準(zhǔn)，其他輔助標(biāo)準(zhǔn)一般在省級(jí)退出政策中予以規(guī)定。貧困人口退出一般由村“兩委”研究提出退出名單，村“兩委”和扶貧工作隊(duì)共同核實(shí)、貧困戶簽字認(rèn)可、村內(nèi)公示公告等程序；貧困村退出需要申請(qǐng)、審核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示公告等程序；貧困縣退出則需要有地市、省兩級(jí)核查并向社會(huì)公示公告，還要向國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告并經(jīng)其評(píng)估檢查通過，最后才能由省級(jí)政府批準(zhǔn)退出。為解決不愿退出問題，退出機(jī)制中包括正向激勵(lì)機(jī)制，退出后，在一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，對(duì)提前退出的貧困縣還可以制定獎(jiǎng)勵(lì)政策。

三、當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧中存在的體制機(jī)制問題

總的來看，經(jīng)過3年多時(shí)間的努力，我國(guó)基本建立了較為完善的精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制。其中，精準(zhǔn)扶貧體制的主要特點(diǎn)是各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)、從中央到地方合力攻堅(jiān)、社會(huì)廣泛參與，其廣泛程度前所未有；六個(gè)方面的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制則分別致力于解決精準(zhǔn)性問題和(或)攻堅(jiān)克難問題。目前，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入深水區(qū)。對(duì)照扶貧工作需要以及習(xí)總書記提出的“繡花功夫”抓扶貧的要求，現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制與現(xiàn)實(shí)需要還有諸多脫節(jié)、不適和不完善之處，本文將其歸納為五個(gè)方面。

(一)扶貧與脫貧的主體、客體角色與權(quán)責(zé)劃分尚不夠明確徹底

在現(xiàn)行扶貧體制下，我國(guó)已經(jīng)組建了復(fù)雜的扶貧主體體系，包括從中央到地方各級(jí)黨委和政府、有關(guān)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、各社會(huì)扶貧單位和個(gè)人等。但是，扶貧主體之間的職責(zé)分工，扶貧與脫貧主體的責(zé)權(quán)劃分都還不夠明確徹底。首先是扶貧主體的職責(zé)分工不夠完善。在黨委和政府體系中，中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，地市級(jí)負(fù)責(zé)域內(nèi)協(xié)調(diào)，縣級(jí)承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任。這種表述在各級(jí)政府之間做了恰當(dāng)區(qū)分，尤其是對(duì)縣級(jí)黨委和政府的職責(zé)表述比較明確，但是對(duì)縣級(jí)以下脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任如何落實(shí)還有模糊空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專職工作人員少，承擔(dān)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困人口精準(zhǔn)脫貧任務(wù)是相當(dāng)吃力的。所以，精準(zhǔn)扶貧任務(wù)需要進(jìn)一步下沉到貧困村。我國(guó)目前在村層面形成了村“兩委”、第一書記、扶貧工作隊(duì)、貧困戶幫扶責(zé)任人這四支扶貧力量，此外還有包村單位的整體支持，按說不可謂不強(qiáng)大。但是目前村層面精準(zhǔn)幫扶機(jī)制還存在兩方面問題。一方面，村層面各支扶貧力量的內(nèi)部分工不明確，幫扶責(zé)任人自我角色定位尷尬；另一方面，村層面扶貧力量與上級(jí)扶貧部門的職責(zé)劃分也不明確，遠(yuǎn)沒有達(dá)到村級(jí)提供解決方案、上級(jí)匹配資源的優(yōu)化狀態(tài)。

其次是扶貧主體與脫貧主體的權(quán)責(zé)劃分不明，主要體現(xiàn)為現(xiàn)行體制對(duì)貧困戶作為脫貧主體的責(zé)任沒有很好地界定。貧困戶作為社會(huì)成員，對(duì)自己家庭的發(fā)展承擔(dān)主體責(zé)任，這是理所當(dāng)然的。他們由于缺乏必要的能力和資源，才需要得到幫扶。根本上說，就脫貧而言，貧困戶自身的努力是內(nèi)因，是主要因素；幫扶主體的幫扶是外因，是次要因素。但是現(xiàn)實(shí)并非完全如此。在貧困戶缺乏自我發(fā)展能力的情況下，此時(shí)外力將是他們脫貧的主要因素。當(dāng)扶貧干部抱怨“老弱病殘”的扶貧對(duì)象怎么脫貧時(shí)，這就忽視了脫貧內(nèi)因和外因的相對(duì)地位的轉(zhuǎn)換；或者說，扶貧主體不能夠?yàn)檫@些人提供兜底保障，沒有恰當(dāng)?shù)貫樗麄兂袚?dān)脫貧主體主任。一些貧困戶寧愿“等靠要”也不愿意勞動(dòng)致富(所謂的“懶漢”)，或者為了享受扶貧福利而不愿簽字脫貧，這是自我免除了脫貧主體責(zé)任。如果扶貧部門對(duì)此無能為力，這表明扶貧機(jī)制未能對(duì)扶貧主體和脫貧主體的責(zé)權(quán)邊界進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膭澐?，缺乏?duì)脫貧主體不當(dāng)訴求的約束或否決機(jī)制。

(二)現(xiàn)行貧困識(shí)別機(jī)制只能做到有限精準(zhǔn)

現(xiàn)行的貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別采取的是貧困人口規(guī)模分解控制、逆向排序選擇的方法，即根據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，將貧困人口規(guī)模層層分解到村，為村確定貧困人口名額后，再根據(jù)貧困識(shí)別指標(biāo)，從全村家庭中找出相對(duì)條件最差的，逆向排序確定貧困戶*只有少數(shù)地方能做到全縣統(tǒng)一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，如廣西壯族自治區(qū)。。逆序識(shí)別的關(guān)鍵在于控制性名額，它代表村內(nèi)的相對(duì)貧困，與絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)沒有直接關(guān)系，是便于操作的權(quán)宜之策。它有可能排斥一部分貧困人口，也有可能納入一部分非貧困人口，還會(huì)將不少條件相近的貧困家庭人為地劃分為貧困戶和非貧困戶，每一種情況都代表著不公平。未被識(shí)別的貧困人口無法享受扶貧政策；被識(shí)別為貧困人口的非貧困人口不僅享受了不該享受的政策，甚至由于其致貧原因在邏輯上不成立而無法實(shí)施相應(yīng)的精準(zhǔn)幫扶政策；被貧困名額分割在兩側(cè)的家庭更是會(huì)直接感受到扶貧政策福利差異。同樣地，受分解指標(biāo)的影響，結(jié)合建檔立卡機(jī)制，現(xiàn)行識(shí)別機(jī)制還存在僵化性弊病，在重新識(shí)別過程中，每剔除一人，便要補(bǔ)充一人，以維持?jǐn)?shù)量平衡，不論補(bǔ)充的貧困人口是否真正貧困。從2014年以來一輪又一輪的“回頭看”“再回頭”等貧困數(shù)據(jù)核實(shí)工作顯示，現(xiàn)行貧困識(shí)別機(jī)制的精準(zhǔn)程度是很有限的。此外，現(xiàn)行建檔立卡信息系統(tǒng)是孤立的和封閉的，其自身不承擔(dān)識(shí)別功能，而且與公安部公民身份信息系統(tǒng)、民政部低保信息系統(tǒng)等重要的信息系統(tǒng)無法聯(lián)通，造成許多低水平重復(fù)工作以及低級(jí)錯(cuò)誤，降低識(shí)別準(zhǔn)確率，增加識(shí)別工作量。

(三)脫貧及貧困退出機(jī)制未能予以梳理和厘清

從貧困人口角度看，脫貧攻堅(jiān)結(jié)果并非全部退出那么簡(jiǎn)單。扶貧的結(jié)果可能存在三種情形。第一種情形是正常的脫貧和退出。貧困戶在得到幫扶后，家庭生計(jì)達(dá)到扶貧收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁三保障”標(biāo)準(zhǔn)，可以看到實(shí)際發(fā)生的進(jìn)步。在發(fā)展生產(chǎn)脫貧之外，可以列入脫貧序列的還有那些享受階段性的救助、保障措施可以形成或恢復(fù)生產(chǎn)能力的家庭，包括但不限于教育資助、困境兒童救助、災(zāi)害救濟(jì)后恢復(fù)生產(chǎn)、大病救助后康復(fù)等情形。第二種情形是保障兜底，保障是手段，兜底是狀態(tài)。低保對(duì)象、老弱病殘家庭以及身患大病或慢性病經(jīng)醫(yī)治仍無法恢復(fù)健康的人群，其共同特點(diǎn)是缺少發(fā)展能力，離開保障便會(huì)返貧。第三種情形是“不脫貧”。不乏有勞動(dòng)能力的“懶漢”，他們寧愿坐等補(bǔ)貼也不愿勞動(dòng)。對(duì)于“懶漢”采取動(dòng)員、激勵(lì)措施是精準(zhǔn)扶貧的必要舉措。但是如果沒有結(jié)果而又要強(qiáng)行要求脫貧，就只能給予直接福利補(bǔ)貼，這樣會(huì)打擊獎(jiǎng)勤罰懶的社會(huì)風(fēng)氣。

當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)沒有對(duì)脫貧機(jī)制恰當(dāng)?shù)赜枰允崂怼⒗迩?，從而?dǎo)致誤解、混淆。一是沒有恰當(dāng)?shù)貐^(qū)分脫貧和兜底，以為兜底也是脫貧，或者只是將低保當(dāng)作兜底，從而引發(fā)一旦脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束，取消扶貧政策便會(huì)大面積返貧的擔(dān)憂。二是沒有認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)允許“不脫貧”，以為必須100%脫貧，從而面對(duì)懶漢、不愿脫貧的貧困戶無能為力。由于脫貧機(jī)制沒有被完全認(rèn)識(shí)，對(duì)于如何認(rèn)定哪些貧困人口應(yīng)該屬于哪種脫貧方式，以及如何確定認(rèn)定的權(quán)威性和可靠性，自然也還沒有做好準(zhǔn)備。目前所做的扶貧與低保銜接的工作主要在于標(biāo)準(zhǔn)和政策方面，對(duì)象認(rèn)定、退出機(jī)制都還是各自為政。從而，目前尚無機(jī)構(gòu)能夠權(quán)威地認(rèn)定哪些家庭屬于保障兜底范圍。另一方面，貧困戶脫貧的評(píng)估機(jī)制值得探討。脫貧是從生存向發(fā)展的跨越，其認(rèn)定需要權(quán)威性和可靠性。目前貧困戶脫貧程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——貧困戶收入和家庭狀況調(diào)查，是由一個(gè)在村層面組織的小組來開展的。這個(gè)小組的行為合規(guī)性和專業(yè)能力是保證評(píng)估結(jié)果的要害所在。但是，他們既無充分的履職法源，也缺乏類似于統(tǒng)計(jì)局調(diào)查隊(duì)的專業(yè)能力。這可能是當(dāng)前不少地方產(chǎn)生貧困人口退出不達(dá)標(biāo)并被重新退回為貧困人口現(xiàn)象的重要原因。

(四)精準(zhǔn)扶貧引致的福利懸崖效應(yīng)尚未引起重視

圖1 精準(zhǔn)扶貧的福利懸崖效應(yīng)示意圖

扶貧本是善舉，但是實(shí)踐中卻經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，脫貧后不愿退出等怪現(xiàn)象。這些現(xiàn)象可以用現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的“福利懸崖”效應(yīng)來解釋。假設(shè)將全國(guó)人口按照收入水平排序，以收入水平排序?yàn)闄M坐標(biāo)，以人均收入水平為縱坐標(biāo)，大致可以得到一條類似于洛倫茲曲線形狀的收入分布曲線，盡管其含義不同。在縱軸上，在特定的貧困標(biāo)準(zhǔn)所對(duì)應(yīng)的收入水平(y*)上畫水平線，與收入分布曲線的交叉點(diǎn)對(duì)應(yīng)的橫軸上的點(diǎn)(r*)，即為貧困人口與非貧困人口分界點(diǎn)，代表貧困發(fā)生率，其左側(cè)即為貧困人口。精準(zhǔn)扶貧針對(duì)r*左側(cè)的貧困人口開展幫扶，使其經(jīng)濟(jì)福利達(dá)到和超過y*水平；而r*右側(cè)收入水平僅稍高于左側(cè)的人群則享受不到扶貧帶來的福利改進(jìn)，由此導(dǎo)致r*左側(cè)人群的經(jīng)濟(jì)福利水平反而高于其右側(cè)，這就是本文所稱的“福利懸崖”效應(yīng)，圖中y*AB面積可以表征“福利懸崖”總量。

r*是一個(gè)絕對(duì)貧困分割點(diǎn)，其左右兩側(cè)都是社會(huì)中最困難的群體，只不過左側(cè)是絕對(duì)貧困，右側(cè)是相對(duì)貧困。如果扶貧措施使得左側(cè)人群的總經(jīng)濟(jì)福利反而大大高于右側(cè)人群，那么左側(cè)的人不愿退出，以及右側(cè)的人要求加入，其背后的經(jīng)濟(jì)理性是顯然可見的。目前的精準(zhǔn)扶貧措施，除了需要貧困戶參與的生產(chǎn)措施外，醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助、教育補(bǔ)貼、資產(chǎn)收益分紅、慰問金等都是無需付出的經(jīng)濟(jì)福利。動(dòng)輒上千元的教育補(bǔ)貼以及上萬(wàn)元的醫(yī)療補(bǔ)助使得以AB高度表征的“福利懸崖”是相當(dāng)可觀的。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因，一方面是現(xiàn)行的精準(zhǔn)扶貧政策沒有“封頂”機(jī)制，對(duì)于貧困戶的利益是多多益善；另一方面是對(duì)于r*右側(cè)的相對(duì)貧困人群缺乏必要的補(bǔ)償措施*一些地方，如陜西省榆林市，在實(shí)踐中對(duì)相對(duì)薄弱的村投入更多的發(fā)展資源就屬于這樣類型的補(bǔ)償措施，但是這還只是個(gè)案。。

(五)精準(zhǔn)扶貧中事務(wù)性工作與業(yè)務(wù)性工作的關(guān)系尚未擺正

扶貧攻堅(jiān)是一個(gè)復(fù)雜的工作體系，在具體的扶貧開發(fā)工作前期和后期都有大量的事務(wù)性和程序性工作，也都是必要的。從脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐情況看，事務(wù)性工作與業(yè)務(wù)性工作的關(guān)系尚未擺正。一方面，事務(wù)性和程序性工作量比例過高，擠占了直接用于扶貧開發(fā)的時(shí)間。精準(zhǔn)扶貧需要在精準(zhǔn)施策的基礎(chǔ)上精準(zhǔn)發(fā)力，好鋼用在刀刃上，解決問題需要有人去落實(shí)推動(dòng)。這是用“繡花功夫”扶貧的體現(xiàn)，但是前提是需要有充分的人力保障。目前，隨著建檔立卡工作的深化、貧困退出認(rèn)定、第三方評(píng)估監(jiān)督等機(jī)制的落實(shí)，基層扶貧開發(fā)部門和扶貧干部承擔(dān)了大量的系統(tǒng)信息補(bǔ)錄和更正、扶貧手冊(cè)的反復(fù)重新填寫、迎接和陪同各種檢查和考察、準(zhǔn)備各種報(bào)表和材料等。扶貧部門雖然增加了很多人手，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了扶貧辦和扶貧專干，貧困村配備了第一書記和扶貧專干等，但是其中的大部分力量都用于了上述程序性工作，多數(shù)時(shí)候疲于應(yīng)付。建檔立卡系統(tǒng)的封閉性也人為增加了工作量。這導(dǎo)致扶貧力量不能夠充分地下沉到基層，直接用于扶貧行動(dòng)的人力和精力不足。另一方面，考核、監(jiān)督、評(píng)比等重視結(jié)果的舉措已經(jīng)引起了不小的負(fù)反饋效應(yīng)，包括地方監(jiān)督考核的上行下效、層層加碼、重視形式大于重視內(nèi)容等。

四、完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制的對(duì)策建議

在接下來的不到4年時(shí)間里，我國(guó)還有4 335萬(wàn)貧困人口脫貧任務(wù)，而且越往后難啃的硬骨頭比例越高。為順利完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，除了進(jìn)一步加大投入、保持政策的穩(wěn)定性和連貫性，還要進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制，破除不適應(yīng)精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)脫貧需要以及損害扶貧投入效果的體制機(jī)制障礙。

(一)修補(bǔ)現(xiàn)行貧困識(shí)別機(jī)制，致力于創(chuàng)建一個(gè)真正的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制

現(xiàn)行的貧困識(shí)別機(jī)制只能做到有限精準(zhǔn)。在近期內(nèi)不可能對(duì)貧困識(shí)別和建檔立卡工作機(jī)制進(jìn)行顛覆性調(diào)整的情況下，提升識(shí)別精準(zhǔn)性的可行做法是對(duì)其進(jìn)行修補(bǔ)。方法是基于現(xiàn)行建檔立卡方法和范圍，一把尺子量到底，進(jìn)入和退出采用相同標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)把好“出口關(guān)”和“入口關(guān)”。出口關(guān)是指貧困退出要提高權(quán)威性和準(zhǔn)確性，不要再讓退出指標(biāo)引導(dǎo)退出行為，要讓退出依據(jù)堅(jiān)實(shí)可靠；入口關(guān)是指新生貧困和返貧，也不能對(duì)此設(shè)定指標(biāo)限制，完全以扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，而且進(jìn)入時(shí)要采取自主申請(qǐng)和村級(jí)提名相結(jié)合的辦法，避免貧困人口因信息缺失而被遺漏。在此基礎(chǔ)上，扶貧部門應(yīng)與研究部門一起，致力于研究一個(gè)基于多維貧困框架、覆蓋相對(duì)貧困人群的貧困信息系統(tǒng)。在這樣一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，只要設(shè)定相應(yīng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，便可識(shí)別出絕對(duì)貧困人口以及需要社會(huì)保障兜底的人群，教育資助、大病救助等專項(xiàng)扶貧措施也可以便利地尋找到對(duì)象。

(二)細(xì)化基層扶貧、脫貧責(zé)權(quán)劃分，落實(shí)和強(qiáng)化縣為主體的脫貧責(zé)任制

現(xiàn)行脫貧攻堅(jiān)責(zé)任體系中從中央到縣的分級(jí)責(zé)任劃分都已經(jīng)比較明確，當(dāng)前迫切需要落實(shí)和強(qiáng)化縣為主體的脫貧責(zé)任制。在實(shí)施“四到縣”之后，縣級(jí)黨委政府需要統(tǒng)籌安排縣域脫貧攻堅(jiān)工作，包括掌握全縣貧困形勢(shì)，提供不同層面的公共產(chǎn)品，統(tǒng)籌安排各類扶貧項(xiàng)目和資金，調(diào)配人力物力資源等。其中重要的一點(diǎn)是縣級(jí)黨委政府不能諸事大包大攬，而是要在縣內(nèi)建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)責(zé)權(quán)劃分機(jī)制，包括三個(gè)方面：一是確立三級(jí)主體在提供地方公共產(chǎn)品方面的責(zé)任分工，基本以地域范圍為限，這個(gè)相對(duì)容易；二是確立村級(jí)四類扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧中的職責(zé)分工。大體上說，第一書記和扶貧工作隊(duì)?wèi)?yīng)起主導(dǎo)作用，村“兩委”全力參與和配合，幫扶聯(lián)系人主要起溝通貧困戶和扶貧干部的橋梁作用；三是確立村級(jí)扶貧主體與上級(jí)扶貧部門在精準(zhǔn)扶貧中的權(quán)責(zé)分工，村級(jí)扶貧主體承擔(dān)精準(zhǔn)到戶的幫扶責(zé)任，但是有權(quán)利根據(jù)需要向上級(jí)扶貧部門要求相應(yīng)的政策資源。只有當(dāng)貧困戶求助有門，基層扶貧力量有足夠精力用于扶貧開發(fā)工作，精準(zhǔn)幫扶才能回應(yīng)“扶貧沒有主語(yǔ)”*意指扶貧主體的缺位。的質(zhì)疑。

(三)理順和完善脫貧機(jī)制，確保扶貧工作有的放矢

將從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧概念上的邏輯轉(zhuǎn)化為實(shí)際工作邏輯，需要正確認(rèn)識(shí)和理順脫貧機(jī)制，改變脫貧等于退出的單一思維。根據(jù)上文分析，從貧困戶自身發(fā)展角度，扶貧的結(jié)果除了脫貧退出和保障兜底，還有不能脫貧。脫貧退出意味著貧困戶的生產(chǎn)生活達(dá)到了扶貧標(biāo)準(zhǔn)并獲得了自我發(fā)展的能力；兜底保障意味著該貧困戶必須持續(xù)得到某種扶持才能達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，因此他們不能退出，只能被“兜底”；不能脫貧的含義則是既不能通過正常的扶貧措施脫貧，又沒有資格享受兜底保障，他們是貧困人口中的后進(jìn)者。理順和完善脫貧機(jī)制，首先是要認(rèn)可這三種可能的結(jié)果，尤其是接受不脫貧結(jié)果的存在。其次是要對(duì)每種脫貧機(jī)制適用的對(duì)象以及條件有嚴(yán)格而明確的界定，避免用兜底、不脫貧代替脫貧退出的“懶政”行為；再次，對(duì)每種脫貧機(jī)制都要有嚴(yán)格的審核和認(rèn)定機(jī)制，要使結(jié)果經(jīng)得起檢驗(yàn)。如果規(guī)定允許有限比例的貧困人口在脫貧攻堅(jiān)期結(jié)束時(shí)不脫貧(例如1%)，那么“等靠要”、不愿簽字脫貧等現(xiàn)象將會(huì)大幅度減少，因?yàn)閷?duì)他們沒有任何益處。對(duì)于脫貧退出的認(rèn)定，關(guān)鍵是要采取措施提升脫貧審核的科學(xué)性和質(zhì)量，例如在審核小組中配備統(tǒng)計(jì)調(diào)查員或提供統(tǒng)計(jì)專業(yè)培訓(xùn)，還要在評(píng)估內(nèi)容中增加穩(wěn)定脫貧的指標(biāo)*參考汪三貴：完善第三方評(píng)估，確保貧困人口穩(wěn)定脫貧. 國(guó)務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站，http:∥www.cpad.gov.cn/art/2017/3/3/art_56_60047.html。。對(duì)于保障兜底的對(duì)象，由于他們將會(huì)長(zhǎng)期享受直接的經(jīng)濟(jì)福利，所以關(guān)鍵是要對(duì)其缺乏自我發(fā)展能力的資格進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，這是最有可能弄虛作假的地方。

(四)提升事務(wù)性工作效率，保障直接扶貧開發(fā)人力投入

在扶貧工作中，記錄檔案、填寫表格、核對(duì)信息、接受調(diào)查考核等屬于事務(wù)性工作，行走在村莊和田間地頭，了解疾苦和需求，幫助獲取資源和信息，幫助解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題等屬于業(yè)務(wù)性工作。雖然兩類工作都是必要的，但是畢竟事務(wù)性工作適可而止，業(yè)務(wù)性工作多多益善。受人力物力資源數(shù)量限制，事務(wù)性工作量的增加必然限制業(yè)務(wù)性工作的投入，這就是當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧工作的現(xiàn)狀。為了保障直接扶貧開發(fā)人力投入，必須要從提升事務(wù)性工作效率入手，目前看有兩方面的潛力。一方面，要大力提升扶貧信息管理和辦公自動(dòng)化水平，減少低水平重復(fù)工作量。扶貧信息系統(tǒng)的貧困戶建檔立卡信息應(yīng)當(dāng)與公安部門“全國(guó)人口信息社會(huì)應(yīng)用平臺(tái)”聯(lián)通，以該平臺(tái)的公民身份信息為基礎(chǔ)，收錄貧困人口的貧困相關(guān)信息，并借此與個(gè)人征信系統(tǒng)、社保信息系統(tǒng)、社會(huì)救助信息系統(tǒng)、教育信息系統(tǒng)等重要的相關(guān)信息系統(tǒng)建立聯(lián)系通道，通過信息共享方式實(shí)現(xiàn)扶貧系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)的聯(lián)通，以便于共享和高效利用數(shù)據(jù)。扶貧信息系統(tǒng)還應(yīng)當(dāng)具有基本的統(tǒng)計(jì)報(bào)表功能，可以便利地輸出各種需要的表格，而不是動(dòng)不動(dòng)就需要重新填寫表格。記錄幫扶信息的《扶貧手冊(cè)》可以采取客戶端輸入和云端存儲(chǔ)形式，可以輕易地避免經(jīng)常重填《扶貧手冊(cè)》的困境。另一方面，在做好前期工作基礎(chǔ)上，善用統(tǒng)計(jì)科學(xué)規(guī)律，提升國(guó)家第三方評(píng)估的統(tǒng)計(jì)代表性及其結(jié)果的法定效力，利用統(tǒng)計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)區(qū)域性扶貧成效，限制省級(jí)以下自行組織的各種評(píng)估，尤其是放棄全覆蓋式的事后評(píng)估。

(五)對(duì)相對(duì)貧困群體采取福利補(bǔ)償，弱化福利懸崖影響

絕對(duì)貧困人口從精準(zhǔn)扶貧中獲得的福利懸崖效應(yīng)本身并不意味著過度獲取，畢竟他們的經(jīng)濟(jì)福利水平與社會(huì)平均水平相比也相去甚遠(yuǎn)；其不公平性是相對(duì)于位于絕對(duì)貧困線附近的相對(duì)貧困人口而言的，因?yàn)楦＠麘已滦?yīng)與他們的收入或生活水平差距相比顯得巨大。在精準(zhǔn)扶貧體制下，所有扶貧政策只是針對(duì)建檔立卡貧困戶，對(duì)于相對(duì)貧困人口的福利補(bǔ)償需要另辟蹊徑。我國(guó)在貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的試點(diǎn)政策為此提供了一條可行路徑。統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金的本意是集中財(cái)力用于脫貧攻堅(jiān)，但是由于不是專項(xiàng)扶貧資金，所以沒有規(guī)定只能用于建檔立卡貧困戶。這種情況下，將其用于條件較差的非貧困戶合情合理。由于這些非貧困戶通常不是保障兜底對(duì)象，所以對(duì)他們的支持要以整體性改善生產(chǎn)生活環(huán)境以及促進(jìn)發(fā)展生產(chǎn)為主；在醫(yī)療救助、教育資助領(lǐng)域，可以考慮可承受的普惠性政策，給予適度補(bǔ)助以縮小與建檔立卡貧困戶的福利差距。

[1] 檀學(xué)文，李靜. 習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想實(shí)踐深化研究. 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2017(9)

[2] 李靜.中國(guó)農(nóng)村減貧成就與精準(zhǔn)扶貧∥魏后凱，潘晨光，主編.中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2016)：聚焦農(nóng)村全面建成小康社會(huì).中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016

Precision-TargetedPovertyReductionSystemsandMechanisms:Establishment,ProblemsandSuggestions

Tan Xuewen

Since the establishment of basic state strategy of Precision-Targeted Poverty Reduction, the Chinese poverty reduction systems and mechanisms have experienced fast innovation and transformation, which have been put into practice since 2016. The main features of current Precision-Targeted Poverty Reduction systems are leadership by the Party and the government, administration by joint forces and graded liability between governments, and broad social participation. Precision-Targeted Poverty Reduction mechanisms are summarized in six aspects, which aim at solving problems of targeting and accomplishing poverty reduction missions. With reference to the needs of Campaign of Poverty Reduction, there still exist a lot of problems with the current systems and mechanisms of Precision-Targeted Poverty Reduction, which are analyzed in five aspects. Further, five suggestions are put forward in order to improve the current systems and mechanisms of Precision-Targeted Poverty Reduction, including renewing the current poverty identifying mechanism, deepening and strengthening the county-based poverty-reduction liability system, securing direct poverty-reduction human resources input, and welfare compensation for those relative poor population close to poverty line.

Precision-targeted poverty reduction and alleviation; System and mechanism innovation; Campaign of poverty reduction; Poverty archives and desk account

2017-08-15

檀學(xué)文，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員、貧困與福祉研究室主任；郵編：100732。