文｜高曉雨，閆寒

美國互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型演進及對我國的啟示

文｜高曉雨，閆寒

一、引言

美國是互聯(lián)網(wǎng)的起源地。早期互聯(lián)網(wǎng)的建立是美國針對蘇聯(lián)在1957年10月4日發(fā)射人造衛(wèi)星所作出的回應(yīng)。1958年，美國防部發(fā)布5105.15號指令并創(chuàng)建了美國國防部高級研究計劃局（ARPA）。上個世紀60年代后期，世界第一個計算機網(wǎng)絡(luò)（ARPANET）應(yīng)運而生。此后數(shù)十年時間里，互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展壯大，各國相繼接入并最終形成了聯(lián)通全球的巨大網(wǎng)絡(luò)，融入經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，深刻改變著全球經(jīng)濟格局、利益格局和安全格局。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)治理問題自始至終地伴隨著整個發(fā)展過程。在長期的理論研究基礎(chǔ)上，美國的互聯(lián)網(wǎng)治理框架和政策體系日趨成熟，形成了相對完善的互聯(lián)網(wǎng)分層治理概念模型。該模型將互聯(lián)網(wǎng)劃分為基礎(chǔ)設(shè)施層、技術(shù)協(xié)議層、軟件應(yīng)用層和內(nèi)容層，美國政府根據(jù)每層的行為主體決定相應(yīng)的治理政策。按照相應(yīng)的層級制定互聯(lián)網(wǎng)治理政策，有助于將模糊的、籠統(tǒng)的政策困境轉(zhuǎn)變成更加可控、結(jié)果目標更清晰的問題。

二、美國互聯(lián)網(wǎng)治理模型演進

關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)治理”的概念，聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（Working Group on Internet Governance）將其定義為“圍繞互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用和演進的原則、標準、規(guī)范、決策程序等，政府、私營企業(yè)和公民社會之間基于各自不同的作用和角色，不斷博弈并逐步達成共識”?？梢?，在互聯(lián)網(wǎng)治理中，不同的行為主體各自發(fā)揮不同的作用。這就帶來了一個問題：哪些行為主體在什么樣的場合下發(fā)揮著治理的主要作用？或者說，哪些行為主體擁有發(fā)揮主要作用的能力？

為了回答上述問題，近年來，美國政界和學(xué)界經(jīng)過充分討論，在互聯(lián)網(wǎng)治理的概念模型中引入“層級”（Layers）的概念，將互聯(lián)網(wǎng)拆分成不同層級，每層都擁有相應(yīng)的解決方案和治理機制。

（一）層級治理模型的提出

美國哈佛大學(xué)貝克曼互聯(lián)網(wǎng)與社會研究中心（Berkman Klein Center for Internet&Society at Harvard University）教授尤查·本科勒（Yochai Benkler）于2000年最早提出用分層概念來識別和分析互聯(lián)網(wǎng)治理問題，他將互聯(lián)網(wǎng)分為三層：基礎(chǔ)設(shè)施層（主要包括線路、電纜及無線頻譜），代碼層（主要包括軟件）和內(nèi)容層。

本科勒層級概念的提出最初是為了解決去中心化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中的媒體監(jiān)管問題。他認為，以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了一個健康、開放、人人參與的社會輿論環(huán)境，因此，對互聯(lián)網(wǎng)上信息傳播的監(jiān)管應(yīng)避免繼續(xù)套用傳統(tǒng)的大眾媒體監(jiān)管模式。一個開放、自由、平等的網(wǎng)絡(luò)能更好地促進公平的參與，進而有利于營造健康、自由的輿論氛圍。

本科勒認為在基礎(chǔ)設(shè)施層和內(nèi)容層，政府應(yīng)逐步降低網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)送的門檻，消除頻譜授權(quán)或者知識產(chǎn)權(quán)保護等政策障礙。在代碼層，政府應(yīng)該出臺政策支持免費軟件、開源軟件的開發(fā)，賦予普通用戶參與和影響軟件設(shè)計以滿足自身需求的權(quán)利。本科勒的三層模型為研究美國互聯(lián)網(wǎng)政策提供了一個概念化的治理框架，但他的設(shè)計初衷只是為了解決網(wǎng)絡(luò)傳媒的監(jiān)管問題，并沒有涉及更廣泛的行為體，也沒有對不同類別的互聯(lián)網(wǎng)治理問題進行更深層次的闡述和分析。

（二）層級治理模型的發(fā)展

2001年，斯坦福大學(xué)法學(xué)教授勞倫斯·萊斯格（Lawrence Lessig）進一步完善了本科勒治理模型。他認為，分層治理模型可以分析任何信息通信系統(tǒng)，并且識別每一層上系統(tǒng)的運行狀況，因此可以成為解讀和指導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)和政策選擇的概念模型。

萊斯格在本科勒的基礎(chǔ)上，使用三層治理模型來分析整個互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管體系。在萊斯格看來，網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)作的繁榮在很大程度上得益于互聯(lián)網(wǎng)上創(chuàng)新的公共資源。讓互聯(lián)網(wǎng)成為中立的平臺，需要在自由和管制之間尋找平衡。他提出，基礎(chǔ)設(shè)施層的頻譜應(yīng)當(dāng)能夠自由分配，不受私人控制，并鼓勵私人企業(yè)參與信息高速路的建設(shè)。而在代碼層，應(yīng)當(dāng)鼓勵、支持開放源代碼。

可以看出，萊斯格沒有局限在互聯(lián)網(wǎng)治理的某個單一領(lǐng)域或議題，而是將層級治理模型擴展到整個互聯(lián)網(wǎng)治理的政策制定上。但是，他對每一層級上不同行為體的研究仍然帶有局限性。

（三）層級治理模型的成熟

2015年，羅伯特·多曼斯基（Robert J. Domanski）在總結(jié)、借鑒本科勒和萊斯格概念模型的基礎(chǔ)上，對層級的劃分和行為主體的識別進一步明確和細化，將代碼層劃分為技術(shù)協(xié)議層和應(yīng)用層后提出了四層治理概念模型：基礎(chǔ)設(shè)施層、技術(shù)協(xié)議層、應(yīng)用層和內(nèi)容層。這標志著以層級治理模型為代表的美國互聯(lián)網(wǎng)治理框架逐步走向成熟。

因為互聯(lián)網(wǎng)治理問題日益復(fù)雜，在多曼斯基的四層模型中，互聯(lián)網(wǎng)治理政策和行為都能獨立分析，政策執(zhí)行者比較容易辨識，這有助于理解互聯(lián)網(wǎng)治理政策制定過程中各個利益相關(guān)方，包括政治組織和技術(shù)團體等不同行為體的參與方式，以及每個利益相關(guān)方背后的政治動機。多曼斯基的四層模型為互聯(lián)網(wǎng)治理政策制定者提供一個分析框架，將政策目標分解到不同層級上，使得措施的落實更具可行性和可操作性。

三、多曼斯基的互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型分析

通過梳理美國互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型的演進過程，我們可以看出，多曼斯基的四層互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型已經(jīng)構(gòu)建出了一個比較成熟的理論框架，也為我們提供了一個較為全面的、具有一定可操作性的互聯(lián)網(wǎng)治理框架（如表1所示）。近年來美國發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)政策，基本上都基于此類四層概念模型。在分析具體的網(wǎng)絡(luò)空間政策之前，本文將詳細闡述該模型各層級的內(nèi)涵、范圍和行為主體。

表1：互聯(lián)網(wǎng)分層概念模型

（一）基礎(chǔ)設(shè)施層

互聯(lián)網(wǎng)是不同通信設(shè)備之間互聯(lián)的集合，沒有網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，互聯(lián)網(wǎng)上所有信息通信都將無法實現(xiàn)，所以，基礎(chǔ)設(shè)施層的重要性無可置疑。

在基礎(chǔ)設(shè)施層的政策制定中，政府、私營企業(yè)和技術(shù)社群等行為主體都發(fā)揮著重要作用。從全球來看，電信公司、有線公司及電纜公司擁有并運行網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。在美國，對于有線網(wǎng)絡(luò)而言，盡管主要的幾家電信公司，如AT&T、Verizon和Qwest以及一些骨干運營商如Level 3和Sprint Nextel負責(zé)管理和運行網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，但在制定法律法規(guī)來規(guī)范行業(yè)標準、市場競爭規(guī)則等方面，聯(lián)邦政府發(fā)揮著不可替代的作用。無線頻譜則由美國聯(lián)邦政府直接管理，私營廣播公司需要從美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）獲得執(zhí)照之后才可以在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)運營，而且必須遵照政府的長期規(guī)劃和規(guī)章制度。

（二）技術(shù)協(xié)議層

互聯(lián)網(wǎng)上的技術(shù)標準和協(xié)議是不同設(shè)備間進行數(shù)字通信的語言。雖然設(shè)備之間首先需要通過基礎(chǔ)架構(gòu)來進行物理連接，然而一旦連接完成，機器之間就需要用一種共通的語言互相通信。協(xié)議很重要，因為它是一種具有約束力的規(guī)范形式。

互聯(lián)網(wǎng)上主要的技術(shù)標準和協(xié)議是國際技術(shù)工作組牽頭制定的，主要成員還包括：國際互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會（Internet Society）、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（Internet Engineering Task Force）及萬維網(wǎng)聯(lián)盟（The World Wide Web Consortium）。在協(xié)議層，這些組織的運營大大超出了所有國家政府的監(jiān)管范圍，其政策開發(fā)和執(zhí)行流程的最大特點是“大致共識”原則。所謂“大致共識”原則，是指一項決策須經(jīng)80%～90%的人贊成，才能獲得通過的一種投票決議方式。在這種原則下，提議者必須面對各種質(zhì)疑并進行解釋，直到獲得絕大多數(shù)人的支持?；ヂ?lián)網(wǎng)上所有的主要技術(shù)標準和協(xié)議都要用這種公開透明的方式去檢驗和完善。

（三）軟件應(yīng)用層

網(wǎng)絡(luò)空間是一個虛擬環(huán)境，是通過應(yīng)用軟件而存在。換言之，誰來開發(fā)軟件，誰就握有在應(yīng)用層制定政策的權(quán)利。一旦基礎(chǔ)設(shè)施和不同的設(shè)備連接，技術(shù)標準和協(xié)議保障了設(shè)備間的通信，每個人都需要一個接口去連接網(wǎng)絡(luò)，這也是應(yīng)用程序所提供的功能。軟件為人們在線活動設(shè)置了規(guī)則，所以軟件在互聯(lián)網(wǎng)治理中占有非常重要的地位。

在應(yīng)用層上，理論上所有編寫網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用代碼的計算機程序員都可以稱得上有影響力的行為主體，他們可以設(shè)定私人網(wǎng)絡(luò)空間中的行為準則。但一般意義上，商業(yè)軟件公司才是主要影響應(yīng)用層上政策制定的行為主體。人們遇到的絕大部分代碼都是私營企業(yè)編寫的，如微軟、谷歌、蘋果等公司，通過其開發(fā)的應(yīng)用軟件定義人們上網(wǎng)的行為模型。當(dāng)然，在應(yīng)用層政策制定過程中，仍然不能忽視國家的法律法規(guī)和商業(yè)環(huán)境的作用。

（四）內(nèi)容層

內(nèi)容層是四層治理框架中最直觀、最具爭議并且最政治化的一層。因為內(nèi)容是人們實際看到、讀到、聽到、下載以及在線互動的實際材料，它是所有前三層活動的最終結(jié)果，也是最直接影響大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)用戶的最終產(chǎn)品。

在內(nèi)容層上，網(wǎng)絡(luò)上的內(nèi)容是由政府、網(wǎng)站運營商和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商來管理的。其中，美國政府在保護未成年人遠離色情內(nèi)容、減少垃圾郵件危害等規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容方面發(fā)揮著重要作用。網(wǎng)站運營商（如Facebook等）則有自己的規(guī)則，它們通過規(guī)范用戶的行為來控制網(wǎng)站發(fā)布的內(nèi)容和信息。互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商越來越多地轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行的代理人，例如封鎖包含兒童色情內(nèi)容的網(wǎng)站。

（五）基于分層治理模型的政策制定案例

2016年2月9日，奧巴馬政府公布了《網(wǎng)絡(luò)安全國家行動計劃》（Cybersecurity National Action Plan ，以下簡稱CNAP）。相比2011年發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，CNAP更強調(diào)從宏觀方面加強同世界各國的合作，共同應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)?；诙嗦够乃膶踊ヂ?lián)網(wǎng)治理模型，CNAP的設(shè)計更加聚焦于美國網(wǎng)絡(luò)威脅感知能力的提升和網(wǎng)絡(luò)安全防護能力的增強，政策措施也更加具體：

在基礎(chǔ)設(shè)施層，政府依然是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施最重要的保護者，通過加強與運營商、商業(yè)公司之間的合作來進一步提高基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和恢復(fù)能力。CNAP提出設(shè)立國家網(wǎng)絡(luò)空間安全卓越中心（National Cybersecurity Center of Excellence）作為政府、企業(yè)的合作平臺，研究制定網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)解決方案。

在協(xié)議層上，技術(shù)社群通過加強技術(shù)設(shè)計來確保國家網(wǎng)絡(luò)安全。CNAP提出與一些組織開展合作，確保技術(shù)能夠滿足安全需求。例如與Linux基金會（Linux Foundation）共同提出“核心基礎(chǔ)設(shè)施倡議”來資助和保障常用的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用工具，包括開源軟件、協(xié)議和標準等。

商業(yè)軟件公司在軟件應(yīng)用層的網(wǎng)絡(luò)安全政策中扮演著不可或缺的角色。為提升美國民眾個人網(wǎng)絡(luò)安全防護能力，政府將與商業(yè)公司、非營利組織加強合作，新成立的“國家網(wǎng)絡(luò)安全聯(lián)盟”（The National Strategy for Trusted Identities in Cyberspace）將與處于行業(yè)領(lǐng)先地位的谷歌、Facebook、 DropBox、微軟以及一些民間團體合作。

在內(nèi)容層上，CNAP呼吁民眾在登錄在線賬戶時要利用多種驗證手段。政府與商業(yè)公司、非營利組織合作，加大宣傳力度，幫助保護美國民眾的網(wǎng)絡(luò)信息安全。在面向公眾提供的數(shù)字服務(wù)中，聯(lián)邦政府正在加強多重身份驗證和身份證明，確保公眾在聯(lián)邦政府部門辦理事務(wù)時，其個人稅收和福利信息可以得到最大限度的安全保障。

四、對我國的啟示

我國接入互聯(lián)網(wǎng)23年以來，網(wǎng)民數(shù)量迅速增加、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)成就斐然，截至2016年12月，網(wǎng)民規(guī)模超過7.3億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達53.2%，5G研發(fā)步入全球領(lǐng)先梯隊，阿里巴巴、騰訊、百度、京東等互聯(lián)網(wǎng)公司躋身世界十強，互聯(lián)網(wǎng)對個人生活方式的影響進一步深化，中國正在從網(wǎng)絡(luò)大國走向網(wǎng)絡(luò)強國。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展，習(xí)近平總書記結(jié)合中國國情及全球發(fā)展新形勢，多次就互聯(lián)網(wǎng)治理發(fā)表重要講話。

“互聯(lián)網(wǎng)的未知遠大于已知?！被仡欉^去20多年互聯(lián)網(wǎng)在中國的發(fā)展，我國對互聯(lián)網(wǎng)的治理也恰是在學(xué)習(xí)中不斷完善、在探索中不斷規(guī)范。美國作為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)源地，其在互聯(lián)網(wǎng)治理方面的做法有很多值得我們借鑒的地方。美國的四層互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型在實踐中可以指導(dǎo)其解析互聯(lián)網(wǎng)治理政策架構(gòu)，將高度復(fù)雜的問題拆解為相對具體、可操作的部分，政策制定也隨之更加有針對性。相比提出“美國如何加強國家網(wǎng)絡(luò)安全”這一籠統(tǒng)的問題，這一問題可以分解成目標更詳細的問題，比如“軍方如何幫助防止洲際海底電纜被切斷”、“三大國際工程聯(lián)盟組織：IETF、IEEE和W3C在設(shè)計下一代網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)議時應(yīng)朝著哪個方向邁進”等?？梢哉f，互聯(lián)網(wǎng)治理概念模型有助于確認一項政策所針對的層級以及該層上的行為主體，以便獲得更有效的政策執(zhí)行結(jié)果。

對于我國而言，我們應(yīng)結(jié)合自身實際，提前謀劃、部署應(yīng)對之策。具體而言，有以下幾點：

第一，加快構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理的概念模型和框架，指導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展實踐。近年來，盡管我國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展全球矚目，但在互聯(lián)網(wǎng)研究領(lǐng)域的成果和突破不能與我國網(wǎng)絡(luò)空間國際地位相匹配。應(yīng)著力探索建立適應(yīng)我國互聯(lián)網(wǎng)治理的概念模型和框架，為政策制定提供有效支持。

第二，加強政府和企業(yè)之間的配合和協(xié)作，引入優(yōu)質(zhì)社會力量“協(xié)同治理”。美國的經(jīng)驗表明，電信運營商、軟件公司、互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商等企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用不可忽視。我國在注重政府主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理的同時，也應(yīng)著力發(fā)揮企業(yè)的能動性，政府利用政策和其他手段引導(dǎo)市場，使企業(yè)成為互聯(lián)網(wǎng)治理的重要補充，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)公司積極承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)治理的社會責(zé)任，參與網(wǎng)絡(luò)空間治理。

第三，積極參與國際規(guī)則制定，提升我國網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)。積極選派專家參加IETF及W3C等國際技術(shù)組織的重要會議和活動，更多參與到互聯(lián)網(wǎng)治理不同層面的規(guī)則制定之中，為互聯(lián)網(wǎng)治理提供中國方案，唱響中國聲音，作為負責(zé)任的新興大國為構(gòu)建全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系作出更大貢獻。

作者單位：國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心