趙智聰 馬之野 莊優(yōu)波

美國國家公園管理局丹佛服務(wù)中心評述及對中國的啟示

趙智聰 馬之野 莊優(yōu)波

1 前言

丹佛服務(wù)中心（Denver Service Center, 簡稱DSC）是美國國家公園管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是負(fù)責(zé)美國國家公園系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理的中樞部門[1]。丹佛服務(wù)中心為美國國家公園系統(tǒng)提供全面的規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)，也包括與其相關(guān)的研究項(xiàng)目、信息系統(tǒng)及其管理等技術(shù)服務(wù)。該中心成為美國國家公園系統(tǒng)高質(zhì)量的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目控制的基本保障。

國內(nèi)對于美國國家公園規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理的引介集中在以下幾個(gè)方面：其一，對于美國國家公園規(guī)劃內(nèi)容、程序、相關(guān)制度和特征的評述[2-3]；其二，對于美國國家公園總體管理規(guī)劃（General Management Plan, 簡稱GMP ）這一重要規(guī)劃類型的評述[4-5]，以及與之相關(guān)的公眾參與制度等內(nèi)容進(jìn)行分析[6]；其三，對于美國國家公園各類專項(xiàng)規(guī)劃的介紹，如體系規(guī)劃、解說教育規(guī)劃等[7-8]。總體上，對美國國家公園的總體管理規(guī)劃關(guān)注較多，而總體管理規(guī)劃雖然對國家公園管理和發(fā)展方向具有重要作用，但它也僅僅是美國國家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)體系中的部分內(nèi)容，其背后不僅有完善的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理制度作為支撐，同時(shí)也配備著豐富的科學(xué)研究內(nèi)容和信息管理技術(shù)手段。以丹佛服務(wù)中心為主要構(gòu)架形成的管理體系是美國國家公園系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理得以高效、高質(zhì)量完成的重要基礎(chǔ)，值得關(guān)注。

本文從介紹美國國家公園管理局丹佛服務(wù)中心的基本組織機(jī)構(gòu)、工作內(nèi)容和技術(shù)手段入手，分析其特征，以期尋找美國國家公園高質(zhì)量規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)出的制度緣由，為我國正在進(jìn)行的國家公園體制試點(diǎn)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2 丹佛服務(wù)中心的規(guī)劃設(shè)計(jì)管理概述

2.1 機(jī)構(gòu)概況

丹佛服務(wù)中心由美國國家公園管理局的運(yùn)營副局長分管，隸屬于公園規(guī)劃、設(shè)施和土地部門。該部門除下設(shè)丹佛服務(wù)中心外，還設(shè)有建設(shè)項(xiàng)目管理部、土地資源管理部、公園設(shè)施管理部和公園規(guī)劃與特殊研究部①。

丹佛服務(wù)中心由6個(gè)部門構(gòu)成，除了行政部門外，其他5個(gè)為業(yè)務(wù)部門，分別是設(shè)計(jì)與建設(shè)部、規(guī)劃部、交通部、信息管理部、合同事務(wù)部，部門構(gòu)成及其分支詳見圖1。

1 丹佛服務(wù)中心機(jī)構(gòu)設(shè)置簡圖DSC organization chart

2.2 技術(shù)服務(wù)

2.2.1 設(shè)計(jì)與建設(shè)管理

設(shè)計(jì)與建設(shè)部負(fù)責(zé)為設(shè)計(jì)項(xiàng)目、新建或已建設(shè)施、歷史建構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)等提供項(xiàng)目管理、質(zhì)量控制、合規(guī)審查、許可和技術(shù)支持服務(wù)。項(xiàng)目管理涉及所有階段，從項(xiàng)目建設(shè)到建成后管理。

設(shè)計(jì)與建設(shè)部對于設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目的管理主要通過設(shè)計(jì)流程管控實(shí)現(xiàn)。其中，設(shè)計(jì)流程有兩類，分別是設(shè)計(jì)—競標(biāo)—建設(shè)（Design-Bid-Build，簡稱DBB）①，設(shè)計(jì)—建設(shè)（Design-Build，簡稱DB）①；建設(shè)流程分為3個(gè)階段，分別是建設(shè)前活動、建設(shè)活動、建設(shè)后活動①。設(shè)計(jì)與建設(shè)部提出了每類流程或各階段的內(nèi)容要求和步驟要求。

針對設(shè)計(jì)和建設(shè)質(zhì)量的控制，設(shè)計(jì)與建設(shè)部發(fā)布或整理了一系列標(biāo)準(zhǔn)（Design Standards）、要求（Requirements）、導(dǎo)則（Guidelines）和格式要求（Formats）等文件。標(biāo)準(zhǔn)一般為強(qiáng)制性要求，包括建筑規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)為美國國家層面和相關(guān)行業(yè)制定的通行標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)與建設(shè)部將其分為可達(dá)性通用設(shè)計(jì)、建筑、制圖、土木和環(huán)境工程、電氣工程、消防工程、景觀設(shè)計(jì)、照明、機(jī)械工程、安全、結(jié)構(gòu)工程、可持續(xù)性這12類匯集呈現(xiàn)，方便設(shè)計(jì)和管理人員查詢。要求一般是設(shè)計(jì)和建設(shè)部針對國家公園系統(tǒng)的具體情況，在國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上做出的更為細(xì)致的規(guī)定。如《無障礙通道設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（Accessible Route Design Standards）中，關(guān)于坡度的限制，行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的緩坡的最大坡度為8.33%，DSC要求將最大值限定在7.5%[10]。導(dǎo)則，包括一些手冊（Handbooks）、參考資料（Reference Manuals）、檢查清單（Checklist）等，部分上位規(guī)劃、前期規(guī)劃設(shè)計(jì)也被包括其中，各類導(dǎo)則為設(shè)計(jì)和建設(shè)提供了指導(dǎo)和參考。格式要求是對設(shè)計(jì)和建設(shè)活動應(yīng)提交的成果文件的質(zhì)量提出的要求，并提供了很多樣例（Samples）供參考。這些要求不僅用于設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目的成果文件，也用于丹佛服務(wù)中心其他部門。如《丹佛服務(wù)中心編輯風(fēng)格指南》，制定了十分詳細(xì)的格式要求，包括成果的封面樣式、文字的字體和字號、圖紙的排版、圖名圖號的規(guī)定、照片質(zhì)量等[11]。

2.2.2 規(guī)劃服務(wù)

基于國家公園管理局使命，丹佛服務(wù)中心為整個(gè)國家公園系統(tǒng)提供全套公園規(guī)劃及相關(guān)服務(wù)，由規(guī)劃部負(fù)責(zé)。規(guī)劃部是美國國家公園管理局中最大的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)。2015年，規(guī)劃部負(fù)責(zé)或參與了368個(gè)項(xiàng)目，價(jià)值800萬美元[1]。

規(guī)劃部的作用在于“實(shí)施可追蹤的規(guī)劃過程，形成規(guī)劃文件以幫助公園管理者做出決策，實(shí)現(xiàn)在保護(hù)自然和文化資源的同時(shí)，提供卓越的訪客體驗(yàn)”①。

根據(jù)丹佛服務(wù)中心規(guī)劃部和公園規(guī)劃與特殊研究部共同提供的《產(chǎn)品和服務(wù)分類》，目前規(guī)劃部提供的產(chǎn)品和服務(wù)共76種，文件中簡要介紹了各產(chǎn)品或服務(wù)的主要內(nèi)容、預(yù)算和聯(lián)系人，全面反映規(guī)劃部的業(yè)務(wù)內(nèi)容。規(guī)劃部還在不斷擴(kuò)展規(guī)劃和服務(wù)內(nèi)容以適應(yīng)公園和區(qū)域的需求。表1[12]依據(jù)其產(chǎn)品或服務(wù)的主要功能進(jìn)行分類整理。

表1 規(guī)劃部提供的產(chǎn)品和服務(wù)類型Tab.1 The catalog of products and services provided by the planning department

續(xù)表

2.2.3 交通規(guī)劃與設(shè)計(jì)

交通部的首要職責(zé)是直接參與區(qū)域和各公園的交通規(guī)劃相關(guān)項(xiàng)目，為其提供風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程、自然和文化資源保護(hù)，以及項(xiàng)目管理方面的專家，并支撐項(xiàng)目管理服務(wù)。

交通部與聯(lián)邦高速公路管理局（Federal Highway Administration，簡稱FHWA）密切合作，為交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)和植被恢復(fù)規(guī)劃及其實(shí)施提供支持。交通部組織有設(shè)施方面經(jīng)驗(yàn)的骨干力量，領(lǐng)導(dǎo)工作組，進(jìn)行價(jià)值研究，選擇更好的規(guī)劃路策略來解決交通問題[1]。

該部門有2個(gè)方面的業(yè)務(wù)值得關(guān)注，一是在與其他部門關(guān)于交通規(guī)劃的合作中，交通部起到協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)的作用，包括確定議題、開發(fā)建議和提出有創(chuàng)造性的解決辦法，以保證公園資源得到保護(hù)。二是由交通部主導(dǎo)的國家公園內(nèi)可持續(xù)小徑（Sustainable Trails）的設(shè)計(jì)。美國國家公園體系致力于提供最高品質(zhì)的游客體驗(yàn)，并以保護(hù)好公園資源為核心目標(biāo)，小徑的設(shè)計(jì)要求十分嚴(yán)格。一方面，要對自然、歷史、文化、風(fēng)景和美學(xué)資源影響最小化，另一方面，強(qiáng)調(diào)在偏僻地區(qū)設(shè)計(jì)小徑的科學(xué)性和藝術(shù)性。因此，小徑設(shè)計(jì)在土地承載力分析方面十分謹(jǐn)慎，相關(guān)導(dǎo)則和規(guī)范也較為嚴(yán)格。

2.2.4 信息管理

丹佛服務(wù)中心的信息管理業(yè)務(wù)范圍，不僅包括為其所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目提供進(jìn)程控制、文件和報(bào)告管理等信息服務(wù)，同時(shí)還負(fù)責(zé)網(wǎng)頁設(shè)計(jì)和維護(hù)、電子出版物、員工和合作伙伴培訓(xùn)等服務(wù)。上述業(yè)務(wù)由信息管理部負(fù)責(zé)，該部門致力于通過提供人力并輔以工具和信息提升效率和效果①。

該部門的技術(shù)信息中心（Technical Information Center，簡稱TIC）是為整個(gè)國家公園系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)提供圖紙和文本信息服務(wù)的核心機(jī)構(gòu)，擁有美國國家公園系統(tǒng)中歷史最久遠(yuǎn)的信息系統(tǒng)，積累了數(shù)以千計(jì)的可供公眾查閱的文件。目前，該中心提供整合的文件和記錄管理系統(tǒng)（eTIC），可對已收集的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，并在不斷更新內(nèi)容。該系統(tǒng)向美國國家公園管理局員工開放。

2.3 運(yùn)營與保障

丹佛服務(wù)中心的主任辦公室領(lǐng)導(dǎo)中心運(yùn)營，并保持與合作伙伴和客戶的密切聯(lián)系，以及負(fù)責(zé)其他公共事務(wù)等。

合同事務(wù)部全方位負(fù)責(zé)丹佛服務(wù)中心從國家公園系統(tǒng)及外部客戶獲得的各類業(yè)務(wù)的合同事務(wù)。該部門是美國國家公園管理局內(nèi)部最大的、合同量最多的事務(wù)部門，其作用在于提供高效、有創(chuàng)造性的采購解決方案和良好的商業(yè)建議，以優(yōu)化資源，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，并提升項(xiàng)目的成功率。2016年，丹佛服務(wù)中心獲得的合同額達(dá)到2.93億美元[13]。

3 特征評述

從丹佛服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍和各類規(guī)定來看，不難發(fā)現(xiàn)其在規(guī)劃設(shè)計(jì)管理方面具有以保護(hù)為根本準(zhǔn)則、以科研為重要內(nèi)容、以詳細(xì)規(guī)范控制質(zhì)量、以廣泛合作實(shí)現(xiàn)共贏等4個(gè)方面的特征。

3.1 以保護(hù)為根本準(zhǔn)則

美國國家公園管理局的使命是，“保護(hù)國家公園系統(tǒng)中未受損的自然和文化資源的價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)這一代和今后世代能夠享受、接受教育并受到啟發(fā)。國家公園管理局與合作伙伴共同致力于在國內(nèi)和世界范圍內(nèi)拓展自然和文化資源保護(hù)與戶外游憩帶來益處”①。作為國家公園管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在踐行國家公園管理局使命方面，丹佛服務(wù)中心通過若干個(gè)層面的控制，把對自然和文化資源的保護(hù)置于舉足輕重的位置。

首先，在丹佛服務(wù)中心各部門的使命陳述中，都明確強(qiáng)調(diào)了對保護(hù)的重視。這是一種直接的宣示，向中心員工、合作伙伴、合同方、使用者昭示部門對保護(hù)的堅(jiān)定態(tài)度。

其次，丹佛服務(wù)中心要求，每一處國家公園系統(tǒng)內(nèi)的單位都應(yīng)完成基礎(chǔ)性文件（Foundation Document），通過基礎(chǔ)性文件確立國家公園資源、價(jià)值、重要性的法定地位，以確保規(guī)劃和管理活動能夠以保護(hù)為優(yōu)先原則?；A(chǔ)性文件是每一個(gè)國家公園規(guī)劃文件集的核心內(nèi)容。每一份基礎(chǔ)性文件都要回答以下問題：1）這個(gè)公園的目的是什么？2）為什么它要被列入國家公園系統(tǒng)？3）它的重要性是什么？4）國家公園的基本資源和價(jià)值是什么？5）適用于該公園的法律、政策要求、特殊政策、管理承諾是什么？

由上述問題可以看出，基礎(chǔ)性文件的目的在于對國家公園資源、價(jià)值和歷史建立起清楚的、基本的認(rèn)識，這是進(jìn)行規(guī)劃和管理的根本準(zhǔn)則。完成基礎(chǔ)性文件的工作內(nèi)容屬于規(guī)劃部，2017年國家公園系統(tǒng)將完成所有417處國家公園單位的基礎(chǔ)性文件。截至2016年底，已完成315處，其中60%的基礎(chǔ)性文件團(tuán)隊(duì)由丹佛服務(wù)中心的規(guī)劃師領(lǐng)導(dǎo)，而基礎(chǔ)性文件則全部由丹佛服務(wù)中心的規(guī)劃師完成[13]。

第三，從丹佛服務(wù)中心提供的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目的具體內(nèi)容和要求來分析，不難看出其對保護(hù)的重視。以設(shè)計(jì)與建設(shè)部為例，在設(shè)計(jì)過程中，如遇到歷史建筑、構(gòu)筑物，則需要進(jìn)行一系列文化資源研究，以確保設(shè)計(jì)項(xiàng)目起到對歷史建構(gòu)筑物的保護(hù)作用，從而更好地展示其價(jià)值。交通部在可持續(xù)小徑設(shè)計(jì)項(xiàng)目中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了對自然、歷史、文化、科學(xué)和美學(xué)資源的影響最小化是可持續(xù)小徑設(shè)計(jì)和管理決策的根本出發(fā)點(diǎn)。

3.2 以科研為重要內(nèi)容

對于保護(hù)的支持，是通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蒲姓撟C實(shí)現(xiàn)的。丹佛服務(wù)中心在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目中都十分重視科研。

在規(guī)劃部提供的技術(shù)服務(wù)中，科研項(xiàng)目占很大比例，這些科研工作有些可以作為規(guī)劃項(xiàng)目的前期研究，有些是單獨(dú)的研究，以報(bào)告形式呈現(xiàn)。如表1所示，在規(guī)劃部提供的76類產(chǎn)品和服務(wù)中，規(guī)劃類服務(wù)為36種，包括總體管理規(guī)劃、場地規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃和行動計(jì)劃等，占規(guī)劃部提供服務(wù)種類的47%，占比53%的其他服務(wù)包括各類清查、調(diào)查、記錄、評價(jià)、分析和研究等40種不同項(xiàng)目。相關(guān)調(diào)查研究也被視為規(guī)劃文件的重要組成部分，納入規(guī)劃成果集，成為國家公園保護(hù)管理依據(jù)的法定內(nèi)容。

新增國家公園體系中的單位、新增國家荒野與風(fēng)景河流、新增國家小徑時(shí)，都需要提供詳細(xì)的特殊研究（Special Study）報(bào)告，內(nèi)容主要為專家對資源品質(zhì)和可選保護(hù)方案的分析。特殊研究報(bào)告由規(guī)劃部主要完成，提交國會審議以進(jìn)入新增國家公園單位或其他類別的法定程序。

在設(shè)計(jì)與建設(shè)部的業(yè)務(wù)范圍中，如在設(shè)計(jì)中遇到歷史建筑、構(gòu)筑物，則需要進(jìn)行文化資源保護(hù)方面的相關(guān)研究，包括文化景觀報(bào)告、歷史建構(gòu)筑物報(bào)告等，并有詳盡的標(biāo)準(zhǔn)和指南，以及必須符合的行政命令、備忘錄等。這保障了設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目對歷史和文化資源的充分尊重。文化資源研究的相關(guān)業(yè)務(wù)也由美國國家公園局運(yùn)營部的文化資源、合作伙伴和科學(xué)部門聯(lián)合開展。

3.3 以詳細(xì)規(guī)范控制質(zhì)量

丹佛服務(wù)中心對于規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)的管理已經(jīng)發(fā)展出了十分完備的體系，這可以從其編制的大量規(guī)范、指南、標(biāo)準(zhǔn)、手冊、檢查清單和模板等文件中反映出來。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，丹佛服務(wù)中心提供的規(guī)范類文件，多達(dá)130種以上。這并不包括在提供規(guī)劃設(shè)計(jì)服務(wù)時(shí)應(yīng)遵守的國家法律、法規(guī)和國家公園管理局的行政命令等通用內(nèi)容。其規(guī)范性內(nèi)容在完備性、詳細(xì)性和精確性方面堪稱典范。以《戶外空間無障礙設(shè)計(jì)導(dǎo)則》為例[14]，該導(dǎo)則既是在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循的基本原則和規(guī)范，同時(shí)也是一個(gè)核查清單，針對每一項(xiàng)導(dǎo)則內(nèi)容，設(shè)計(jì)人員都應(yīng)仔細(xì)檢查并勾選“符合、不符合或不適用”。該導(dǎo)則適用于國家公園內(nèi)各類可能的設(shè)施建設(shè)，包括露營地、野餐區(qū)、觀景點(diǎn)、小徑起點(diǎn)、步道、海灘通道、釣魚和劃船等場地或設(shè)施。導(dǎo)則分為13個(gè)部分，其中第一部分為通用設(shè)計(jì)原則，提出了7項(xiàng)原則，包括公平使用、使用的靈活性、簡單直觀的用法、可感知的信息、可容忍的誤操作、低身體努力、合適的場地和空間。對于每項(xiàng)原則，都提供了具體的說明，以供設(shè)計(jì)師判斷是否達(dá)到要求。第二部分提供了通用設(shè)計(jì)最佳實(shí)踐要求，提出了完整的步行路線、平坦的入口、有覆蓋的入口、與停車空間的距離、電力輔助門、無障礙規(guī)劃。雖然是“最佳實(shí)踐要求”，但因“如果不能滿足要求則需要說明”而幾乎成為必備條件。除上述2個(gè)部分外，其他11個(gè)部分為分類導(dǎo)則，其中包括各類設(shè)施中無障礙設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模的主要測算依據(jù)、位置分布要求、聽覺輔助系統(tǒng)要求等內(nèi)容。

在可持續(xù)設(shè)計(jì)和建設(shè)，小徑的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)，以及各類規(guī)劃項(xiàng)目方面，都制定了比較詳細(xì)和全面的規(guī)范類文件。除了對規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容、施工過程的嚴(yán)格要求外，對圖紙和文本的質(zhì)量、排版、字體字號等細(xì)節(jié)的要求也十分詳盡。

3.4 以廣泛合作實(shí)現(xiàn)共贏

丹佛服務(wù)中心與外界的合作包括2個(gè)層面，一是與國家公園管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)方面的合作；二是與美國其他政府部門、非政府組織、社區(qū)等的合作。無論哪個(gè)層面的合作，丹佛服務(wù)中心都十分強(qiáng)調(diào)其下設(shè)部門在資源和價(jià)值保護(hù)方面的職能和領(lǐng)導(dǎo)作用，以確保美國國家公園系統(tǒng)使命得以實(shí)現(xiàn)。

在總體管理規(guī)劃方面，合作體現(xiàn)得尤為顯著。丹佛服務(wù)中心要求規(guī)劃的編制應(yīng)由一個(gè)多學(xué)科團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，包括公園主要負(fù)責(zé)人和職員、風(fēng)景園林師、社區(qū)規(guī)劃師、自然和文化資源專家、環(huán)境設(shè)計(jì)專家、特許經(jīng)營管理專家、解說教育專家以及其他領(lǐng)域的專業(yè)人士①。

在訪客管理的相關(guān)研究和規(guī)劃方面，美國內(nèi)政部的6個(gè)部門共同成立了“跨部門訪客利用管理委員會”（Interagency Visitor Use Management Council），成員包括土地管理局、林務(wù)局、國家海洋和大氣管理局、國家公園管理局、美國陸軍工程兵團(tuán)、美國漁業(yè)和野生動物管理局。委員會旨在共同提高聯(lián)邦管理的土地或水域的游客利用管理的主動性、專業(yè)性和科學(xué)性。該委員會制定訪客管理的框架、監(jiān)測指南等，同時(shí)分享給上述6個(gè)部門，用以指導(dǎo)日常的訪客管理。丹佛服務(wù)中心規(guī)劃部的訪客管理規(guī)劃團(tuán)隊(duì)，在該委員會中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，并提供技術(shù)支持。2015年，丹佛服務(wù)中心的訪客管理團(tuán)隊(duì)為至少70個(gè)項(xiàng)目提供了技術(shù)服務(wù)，其中包括在“跨部門訪客利用管理委員會”新制定的訪客利用管理規(guī)劃框架下的第一個(gè)規(guī)劃“德拉瓦河谷（Delaware Water Gap）國家休閑區(qū)”訪客管理規(guī)劃①。

另外，在交通方面，早在1940年，美國國家公園管理局就和聯(lián)邦高速公路管理局成立正式伙伴關(guān)系。目前，2個(gè)機(jī)構(gòu)每年在價(jià)值約2.4億美元的交通項(xiàng)目中合作，最為密切的合作即為丹佛服務(wù)中心的交通部。

4 啟示與建議

丹佛服務(wù)中心在規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)管理方面形成了十分完備的體系，其對保護(hù)、科研、規(guī)范性和廣泛合作的重視，促使其形成了一系列高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目。在建筑、風(fēng)景園林等各類獎項(xiàng)中，丹佛服務(wù)中心的項(xiàng)目經(jīng)常榜上有名。

目前我國自然保護(hù)地在規(guī)劃設(shè)計(jì)管理制度方面，尚存在很多問題。在規(guī)劃編制程序方面，雖然《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法規(guī)有所規(guī)定，但受限于規(guī)定較為寬泛，在實(shí)際操作中，經(jīng)常出現(xiàn)由于旅游開發(fā)的需要，而在詳規(guī)階段提出總規(guī)修編要求，對這種要求的審查卻不夠嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)；在規(guī)劃內(nèi)容方面，《自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》（GB/T 20399-2006）、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298-1999）等技術(shù)性規(guī)范類文件，編制于20世紀(jì)末21世紀(jì)初，對自然保護(hù)地相關(guān)規(guī)劃的先進(jìn)理念、技術(shù)手段等反映得不夠充分；在規(guī)劃深度要求方面則不難看出，與丹佛服務(wù)中心的相關(guān)規(guī)范性文件相去甚遠(yuǎn)。上述原因，正是我國自然保護(hù)地相關(guān)規(guī)劃質(zhì)量良莠不齊、設(shè)計(jì)和建設(shè)項(xiàng)目不能有效保護(hù)資源價(jià)值的癥結(jié)所在。

我國在十八屆三中全會中提出“建設(shè)國家公園體制”，重在理順我國自然保護(hù)地體系中的各類關(guān)系，從而形成較為完善的制度框架。其中，規(guī)劃、設(shè)計(jì)的管理框架，對形成高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計(jì)成果尤為重要，也對提升保護(hù)質(zhì)量和效率十分關(guān)鍵。為此，基于對丹佛服務(wù)中心的研究和對我國現(xiàn)狀的考慮，提出以下建議。

首先，應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地規(guī)劃與設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和強(qiáng)制性。如對規(guī)劃設(shè)計(jì)程序的規(guī)定，應(yīng)將相關(guān)的調(diào)查、分析、科研報(bào)告作為強(qiáng)制性內(nèi)容，作為規(guī)劃設(shè)計(jì)法定文本的有效組成部分，而非僅僅作為參考；對規(guī)劃設(shè)計(jì)參與人員的多學(xué)科構(gòu)成，以及公眾參與要求上升為制度上的規(guī)定；對規(guī)劃程序、審批程序、責(zé)任人制度予以嚴(yán)格界定等；在立法層面，應(yīng)考慮賦予包括國家公園規(guī)劃在內(nèi)的各類自然保護(hù)地規(guī)劃的法定地位，確立他們與其他類型規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)在其保護(hù)方面的優(yōu)先地位。

其次，在內(nèi)容和深度要求上強(qiáng)化基于調(diào)查數(shù)據(jù)、科學(xué)分析和多方案比較后的科學(xué)決策。其目的在于提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，并強(qiáng)調(diào)對資源和價(jià)值的保護(hù)，而非一味讓步于旅游發(fā)展。在內(nèi)容和深度要求上，應(yīng)盡快利用國家公園體制試點(diǎn)之機(jī)，形成一批高質(zhì)量的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)設(shè)計(jì)規(guī)劃，為自然保護(hù)地規(guī)劃設(shè)計(jì)制度的建立提供范本。而高質(zhì)量的規(guī)劃設(shè)計(jì)的出現(xiàn)，一方面依賴于組成高水平的規(guī)劃設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，另一方面則取決于主管部門對規(guī)劃設(shè)計(jì)成果審查的堅(jiān)決態(tài)度。

第三，在規(guī)范性上逐漸形成適用于我國自然保護(hù)地體系，尤其是國家公園規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系。規(guī)范的形成是一個(gè)長期的過程，規(guī)范內(nèi)容需要經(jīng)過論證、試驗(yàn)、反饋等環(huán)節(jié)。但對于自然保護(hù)地這一類特殊的土地或水域類型，一旦生態(tài)系統(tǒng)受到干擾，將面臨不可逆的嚴(yán)重后果。因此，其一，規(guī)范體系應(yīng)逐步制定，但在制定之前，應(yīng)避免大規(guī)模建設(shè)和開發(fā)；其二，規(guī)范體系的制定應(yīng)著力避免“一刀切”，丹佛服務(wù)中心的規(guī)范體系之所以龐大而詳盡，原因之一是其針對不同情況給出不同的規(guī)范內(nèi)容；其三，應(yīng)為規(guī)范體系的修訂和更新建立便捷的渠道和專門的團(tuán)隊(duì)，對規(guī)范使用情況進(jìn)行系統(tǒng)的跟蹤調(diào)查和反饋分析，保證規(guī)范體系能夠適應(yīng)于自然保護(hù)地領(lǐng)域保護(hù)管理的技術(shù)革新，保證資源和價(jià)值不因規(guī)范體系的陳舊或錯(cuò)位而受到破壞。

我國國家公園體制建設(shè)方興未艾，在各行業(yè)、領(lǐng)域、地方政府積極響應(yīng)國家號召參與國家公園體制試點(diǎn)工作，民眾日益期待探訪我國的“國家公園”之際，是否會出現(xiàn)大規(guī)模的建設(shè)性破壞成為隱憂。如何切實(shí)做到“保護(hù)優(yōu)先、全民公益”[15]，需要借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，需要反思我國自然保護(hù)地規(guī)劃制度的弊端，需要從體制建設(shè)的各個(gè)層面深入研究。

注釋：

①參考www.nps.gov網(wǎng)站。

②圖1來源于www.nps.gov網(wǎng)站；表1根據(jù)參考文獻(xiàn)[12]分類整理。

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[14]National Park Service. Accessibility Guidelines for Outdoor Developed Areas (AGODA).[EB/OL].(2017-03) [2017-05-01].https://www.nps.gov/dscw/publicforms.htm.

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Review on U.S. National Park Service Denver Service Center and Implications for China

ZHAO Zhi-cong, MA Zhi-ye, ZHUANG You-bo

丹佛服務(wù)中心是美國國家公園管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是負(fù)責(zé)美國國家公園系統(tǒng)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)管理的中樞部門。從介紹丹佛服務(wù)中心的基本組織機(jī)構(gòu)、工作內(nèi)容和技術(shù)手段入手，分析了其業(yè)務(wù)領(lǐng)域中以保護(hù)為根本準(zhǔn)則、以科研為重要內(nèi)容、以詳細(xì)規(guī)范控制質(zhì)量、以廣泛合作實(shí)現(xiàn)共贏的特點(diǎn)。在簡要分析中國自然保護(hù)地相關(guān)規(guī)劃現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出3項(xiàng)建議：1）應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地規(guī)劃與設(shè)計(jì)的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和強(qiáng)制性；2）在內(nèi)容和深度要求上強(qiáng)化基于調(diào)查數(shù)據(jù)、科學(xué)分析和多方案比較后的科學(xué)決策；3）在規(guī)范性上逐漸形成適用于中國自然保護(hù)地體系規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范體系等。

國家公園；自然保護(hù)地；丹佛服務(wù)中心；規(guī)劃；設(shè)計(jì)

The Denver Service Center(DSC) is the central planning, design, and construction management office of the National Park Service(NPS). From the introduction of the organization, working jurisdiction and technological support, the study summarizes the characteristics of DSC, which are maintaining protection with a high priority, attaching great importance to research, controlling quality with detailed guidelines, building partnerships to achieve win-win cooperation. Based on status quo analysis of protected areas planning in China, the study presents three suggestions, which are 1) to ensure the seriousness, scientificity and compulsoriness of protected areas' plan and design in institutional framework of national park system; 2) to emphasize the scientific decision making based on survey, research and scenario comparison in terms of content and depth requirements of national park planning and design; 3) to formulate the guidelines and standards gradually for the planning and design of protected areas in China.

national park; protected area; Denver Service Center; planning; design

社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（編號14ZDB142）；國家自然科學(xué)基金（編號51478234）；北京市自然科學(xué)基金（編號8164069）

Fund Items:National Social Science Foundation (No.14ZDB142); National Natural Science Foundation of China (No.51478243); Beijing Natural Science Foundation (No.8164069)

趙智聰/1982年生/女/清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系助理教授/研究方向?yàn)閲夜珗@、風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)規(guī)劃與保護(hù)管理/本刊特約編輯（北京 100084）

ZHAO Zhi-cong, who was born in 1982, is an associate professor in Landscape Architecture Department, School of Architecture, Tsinghua University, contributing editor of this journal. Her research focuses on planning and management for National Parks, Scenic and Historical Areas, and World Heritage Sites (Beijing 100084).

馬之野/1990年生/男/清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系在讀博士研究生/研究方向?yàn)閲夜珗@、風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)規(guī)劃與保護(hù)管理（北京 100084）

TU 986

A

1673-1530(2017)07-0044-06

10.14085/j.fjyl.2017.07.0044.06

2017-04-10

修回日期：2017-06-12

MA Zhi-ye, who was born in 1990, is a Ph.D. candidate in Landscape Architecture Department, School of Architecture, Tsinghua University. His research focuses on planning and management for National Parks, Scenic and Historical Areas, and World Heritage Sites (Beijing 100084).

莊優(yōu)波 / 1976年生 /女 /清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系副教授/研究方向?yàn)槭澜邕z產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園規(guī)劃與保護(hù)管理（北京 100084）

ZHUANG You-bo, who was born in 1976, is an associate professor in Landscape Architecture Department, in School of Architecture, Tsinghua University, contributing editor of this journal. Her research focuses on planning and management of World Heritage Sites, Scenic and Historical Areas, and National Parks (Beijing 100084).

（編輯/張雯娟）