肖尤丹 劉海波 肖 冰

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

中國(guó)科學(xué)院法律主體性質(zhì)及其立法重構(gòu)*

肖尤丹1,2劉海波1,2肖 冰1

1 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190 2 中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

由于歷史原因，中科院法律主體性質(zhì)從《中國(guó)科學(xué)院暫行組織章程（草案）》開(kāi)始就存在著模糊的傾向。現(xiàn)有法律主體性質(zhì)的制度性確認(rèn)，缺失基礎(chǔ)性的法律內(nèi)涵，使得中科院法律主體性質(zhì)穩(wěn)定性和權(quán)威性不足，從而難以滿足中科院治理體系現(xiàn)代化的客觀需求。因此，從應(yīng)然和實(shí)然的角度，建議盡快通過(guò)專門性立法確認(rèn)法律主體性質(zhì)，設(shè)立專門性國(guó)立科研機(jī)構(gòu)法人主體，以及明確行政管理授權(quán)等方面重構(gòu)中科院法律主體性質(zhì)。

中國(guó)科學(xué)院，國(guó)家科研機(jī)構(gòu)，法律主體，科技立法

加快完善現(xiàn)代院所治理體系是當(dāng)前我國(guó)科研機(jī)構(gòu)改革的重要方向，2016 年 5 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出，在建設(shè)世界一流科研院所的背景下，要“明晰科研院所功能定位，增強(qiáng)在基礎(chǔ)前沿和行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)中的骨干引領(lǐng)作用”，“健全現(xiàn)代科研院所制度，形成符合創(chuàng)新規(guī)律、體現(xiàn)領(lǐng)域特色、實(shí)施分類管理的法人治理結(jié)構(gòu)”。在此之前，“完善科研院所法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)制定章程，探索理事會(huì)制度，推進(jìn)科研事業(yè)單位取消行政級(jí)別”，也已經(jīng)被列入中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳 2015 年 9 月制定的《深化科技體制改革實(shí)施方案》中。《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》則將“按照事業(yè)單位分類改革方案，繼續(xù)深化公益類科研院所改革，建設(shè)完善法人治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)科研機(jī)構(gòu)實(shí)行章程管理，健全規(guī)章制度體系，逐步推進(jìn)科研去行政化”作為近 5 年建立高效研發(fā)組織體系的重要任務(wù)。

從現(xiàn)代院所治理體系的政策含義看來(lái)，治理體系不但應(yīng)包括以科研組織內(nèi)部管理和運(yùn)行為內(nèi)容的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，更應(yīng)當(dāng)包括那些直接決定科研組織法律性質(zhì)、功能定位及其權(quán)利義務(wù)的外部法律治理關(guān)系。實(shí)際上，組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)往往并非由其內(nèi)部自發(fā)自主建構(gòu)，而更多是對(duì)組織的外部治理關(guān)系的組織化回應(yīng)。以公司制度為例，由于“有限責(zé)任公司”與“股份有限公司”的法律主體性質(zhì)不同，法律對(duì)其組織設(shè)立、運(yùn)行的要求也不盡相同，于是與之相適應(yīng)的公司內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)也就必然不同。由此推知，邏輯清晰、權(quán)責(zé)明確的外部法律治理關(guān)系，是健全現(xiàn)代科研院所制度、完善院所法人治理結(jié)構(gòu)的前提條件。

但是很長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，科研機(jī)構(gòu)改革存在本末倒置的情況——強(qiáng)調(diào)重視機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新，而輕視甚至忽視對(duì)內(nèi)部管理機(jī)制發(fā)揮決定性作用的外部治理制度的必要完善。比如，中科院作為新中國(guó)最早創(chuàng)設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量[1]，在支撐和服務(wù)國(guó)家發(fā)展中始終發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而，當(dāng)前對(duì)于應(yīng)當(dāng)如何理解中科院作為國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的法律主體性質(zhì)，其可在多大范圍和程度上行使法律法規(guī)或公共政策授予的行政或公共管理職權(quán)，以及其具有什么樣的合法權(quán)利與特定義務(wù)，卻并未得到正式立法的明確回應(yīng)。因此，在加強(qiáng)完善現(xiàn)代院所治理體系的背景下，結(jié)合歷史事實(shí)和現(xiàn)實(shí)制度系統(tǒng)分析中科院法律主體性質(zhì)并對(duì)其進(jìn)行立法重構(gòu)，就成為明確中科院組織機(jī)構(gòu)改革外部法律治理關(guān)系的關(guān)鍵。

1 歷史中的中科院法律主體性質(zhì)

由于不同歷史時(shí)期，黨和國(guó)家對(duì)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)功能和性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有所差異，從而導(dǎo)致中科院的法律主體性質(zhì)經(jīng)歷過(guò)多次變遷，其中既有基于法律的確認(rèn)與規(guī)定，也有由于政策法律不分的歷史原因?qū)е碌姆尚再|(zhì)主體確認(rèn)。而且，從 1950 年制定《中國(guó)科學(xué)院暫行組織章程（草案）》開(kāi)始，中科院法律主體性質(zhì)就存在著法律含義模糊的傾向，從而使得其法律主體性質(zhì)在一定程度上存在著缺乏必要的立法支撐和制度保障的問(wèn)題，即使后續(xù)通過(guò)自主訂立章程的方式，也難以解決外部法律治理關(guān)系穩(wěn)定性、約束性、權(quán)威性不足的問(wèn)題。

1.1 1949 年《中央人民政府組織法》確認(rèn)的主體性質(zhì)―中央政府組成部門

自中科院建立之始，其作為中央政府組成部門的定位就已經(jīng)為《中央人民政府組織法》等法律法規(guī)和中央政府行政公文所確認(rèn)。1949 年 9月27日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中央人民政府組織法》，第十八條明確規(guī)定，科學(xué)院與文化部、教育部、衛(wèi)生部、新聞總署和出版總署等并列為政務(wù)院下設(shè)的組成部門，由政務(wù)院文化教育委員會(huì)指導(dǎo)其工作，并負(fù)責(zé)主持本部門的國(guó)家行政事宜。該法第十九條還規(guī)定，“各部、會(huì)、院、署、行，在自己的權(quán)限內(nèi)，得頒發(fā)決議和命令，并審查其執(zhí)行”，授權(quán)以必要方式行使國(guó)家行政權(quán)力。在科學(xué)院的法律主體性質(zhì)和隸屬關(guān)系得以確立后，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議正式任命了科學(xué)院的院長(zhǎng)及副院長(zhǎng)，政務(wù)院第二次會(huì)議決定確定了科學(xué)院的名稱為“中國(guó)科學(xué)院”。1949 年 11月1日，根據(jù)《中央人民政府組織法》，作為領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)科學(xué)研究的行政部門，中科院正式成立[2]。

同時(shí)，中科院也依據(jù)《中央人民政府組織法》第二十一條和《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》起草了《中國(guó)科學(xué)院組織條例草案》。 1949 年 11月4日時(shí)任院長(zhǎng)郭沫若向政務(wù)院上報(bào)的條例草案第一條就依法明確了中科院的行政隸屬關(guān)系，即“隸屬于政務(wù)院，受文化教育委員會(huì)指導(dǎo)，對(duì)政務(wù)院及文化教育委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”①科學(xué)院組織條例草案. 中科院關(guān)于編制組織條例、人員編制以及各局暫行組織規(guī)程、意見(jiàn). 中國(guó)科學(xué)院檔案, 編號(hào): 50- 2- 3L: 第9頁(yè)。1950 年 4月 28日，政務(wù)院核準(zhǔn)了《中國(guó)科學(xué)院暫行組織條例草案》②按照1949年12月2日政務(wù)院第九次政務(wù)會(huì)議通過(guò)，1949年12月2日中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《政務(wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》第十條的規(guī)定，“各機(jī)關(guān)擬定之組織條例，經(jīng)政務(wù)院核準(zhǔn)后，可先試行若干時(shí)期，再送請(qǐng)中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)”，再次確認(rèn)了中科院作為政務(wù)院組成部門、受政務(wù)院文化教育委員會(huì)指導(dǎo)的工作體制，規(guī)定中科院“受政務(wù)院之領(lǐng)導(dǎo)及政務(wù)院文化教育委員會(huì)之指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)新民主主義的文化教育政策為基本任務(wù)，有計(jì)劃的發(fā)展自然科學(xué)并提倡用科學(xué)的歷史觀點(diǎn)推進(jìn)社會(huì)科學(xué)的研究，以服務(wù)于國(guó)家建設(shè)并提高中國(guó)的學(xué)術(shù)水平”③李真真. 中國(guó)科學(xué)院史事匯要（1950年）. 中科院院史文物資料征集委員會(huì)辦公室, 1994-6: 134.。

自此，《中央人民政府組織法》為建立中科院提供了法律依據(jù)，明確了中科院法律性質(zhì)和行政隸屬關(guān)系?！墩?wù)院及其所屬各機(jī)關(guān)組織通則》決定了中科院組織機(jī)構(gòu)方式及其行政職能，即在院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立辦公廳和其他職能局。相關(guān)文獻(xiàn)顯示，1950 年的“中國(guó)科學(xué)院組織系統(tǒng)表”明確中科院的上級(jí)直屬單位即為當(dāng)時(shí)的政務(wù)院，下轄辦公廳、計(jì)劃局、編譯局、聯(lián)絡(luò)局、各種委員會(huì)、各種研究所、室等[3]。

1.2 1954 年中央批示確認(rèn)的主體性質(zhì)―全國(guó)科學(xué)研究中心

1953 年 11月19日，中科院黨組向中共中央報(bào)送了《關(guān)于目前科學(xué)院工作的基本情況和今后工作任務(wù)給中央的報(bào)告》，建議解除中科院的行政管理職責(zé)，并提出了成立秘書處、設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)和籌備學(xué)部 3 項(xiàng)具體措施[4]。1954 年 3月8日，中共中央對(duì)科學(xué)院黨組的報(bào)告作出批示，明確“科學(xué)院是全國(guó)科學(xué)研究的中心”，其任務(wù)是“除了應(yīng)以主要力量組織本院的科學(xué)研究工作外，還必須聯(lián)系全國(guó)科學(xué)工作者，協(xié)助各方面的科學(xué)研究工作”，國(guó)家計(jì)委負(fù)責(zé)審查中科院、生產(chǎn)部門和高等院校的研究計(jì)劃[2]。

該批示認(rèn)為，我國(guó)科學(xué)研究事業(yè)實(shí)際存在中科院、生產(chǎn)部門與高等學(xué)校三方面的力量，它們的研究工作應(yīng)有適當(dāng)分工[5]。大體上，中科院主要是研究基本的科學(xué)理論問(wèn)題和解決對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要意義的關(guān)鍵性的科學(xué)問(wèn)題[6]。生產(chǎn)部門的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，主要是解決生產(chǎn)中的實(shí)際技術(shù)問(wèn)題。高等學(xué)校則視具體條例，研究基礎(chǔ)的科學(xué)理論或生產(chǎn)實(shí)際中的科學(xué)問(wèn)題[7]。關(guān)于這 3 方面的研究計(jì)劃，批示指出“國(guó)家計(jì)委應(yīng)負(fù)責(zé)審查”，“以便解決科學(xué)研究與生產(chǎn)實(shí)踐的結(jié)合問(wèn)題以及各方面在科學(xué)研究工作中分工配合問(wèn)題”[8]。這一中央批示實(shí)際上就已經(jīng)重新界定了中科院的性質(zhì)和任務(wù)，解除了中科院難以承擔(dān)的歸口管理全國(guó)科學(xué)研究工作的政府職能。

1.3 1954 年《國(guó)務(wù)院組織法》的確認(rèn)―國(guó)務(wù)院指導(dǎo)的最高學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)

中共中央 1954 年 3月8日批示的內(nèi)容在之后被立法所接受——1954 年 9月，全國(guó)人民代表大會(huì)第一屆第一次全體會(huì)議通過(guò)了《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，其中中科院已不再是組成國(guó)務(wù)院的政府部門。同年 11月10日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其有關(guān)事項(xiàng)的通知》設(shè)專條說(shuō)明，原屬于中央人民政府政務(wù)院的中科院今后不再作為國(guó)務(wù)院的組成部分，但其工作仍受國(guó)務(wù)院指導(dǎo)。

自此，中科院不再是中央政府的行政部門，而是作為國(guó)家最高學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)和全國(guó)科學(xué)研究的中心，并在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。但是，由于新的《國(guó)務(wù)院組織法》中卻沒(méi)有確定由哪個(gè)部門具體承接科學(xué)院的行政職能負(fù)責(zé)國(guó)家宏觀科技管理工作，“暫時(shí)留下了一個(gè)耐人尋味的空白”[9]，實(shí)際上中科院此后仍然長(zhǎng)期承擔(dān)了國(guó)家科技行政管理機(jī)關(guān)的部分職能。比如，1955 年 8月5日國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第十七次會(huì)議通過(guò)，1955 年 8月31日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)科學(xué)院科學(xué)獎(jiǎng)金暫行條例》，作為新中國(guó)成立以后對(duì)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)研究成果給予獎(jiǎng)勵(lì)的首個(gè)條例，其中中科院就承擔(dān)了政府科技獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)的行政職能。

在“文革”期間，甚至還出現(xiàn)了中科院再次完全行使國(guó)家科技管理職能的特殊情況。1970 年 7月，按照中共中央和國(guó)務(wù)院的要求，中科院與國(guó)家科委、全國(guó)科協(xié)和科技干部局合并，成立新的中國(guó)科學(xué)院[10]。在原中國(guó)科學(xué)院機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立科研生產(chǎn)一組，承擔(dān)原國(guó)家科委的全國(guó)性科學(xué)技術(shù)的管理工作。直到 1977 年 9月中共中央批準(zhǔn)重新建立國(guó)家科委，中科院才不再承擔(dān)國(guó)家科委的職能[11]。

2 中科院法律主體性質(zhì)確認(rèn)的制度現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，中科院的法律主體性質(zhì)主要是由國(guó)家機(jī)構(gòu)管理的行政規(guī)范性文件和中科院自身的治理文件來(lái)實(shí)現(xiàn)確認(rèn)。其中，1999 年 1月 23日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《中國(guó)科學(xué)院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》和由中科院自行制定的《中國(guó)科學(xué)院章程》分別從外部制度和內(nèi)部治理的角度，對(duì)中科院的法律主體性質(zhì)給出了部分界定。

2.1 國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位

從目前外部制度的確認(rèn)來(lái)看，中科院現(xiàn)有法律主體性質(zhì)的核心是“國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位”，這一性質(zhì)界定源于改革開(kāi)放之后的數(shù)次國(guó)家機(jī)構(gòu)管理規(guī)范性文件的直接表述?！皣?guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位”的定性，更多是反映了國(guó)家對(duì)中科院行政隸屬關(guān)系和組織形態(tài)的定位，但缺乏對(duì)其法律性質(zhì)及權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。

1998 年國(guó)務(wù)院首次發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕5 號(hào)）的文件中明確提出，“中國(guó)科學(xué)院是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位”。1999 年 1月23日國(guó)務(wù)院辦公廳據(jù)此制定發(fā)布的《中國(guó)科學(xué)院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，進(jìn)一步明確“根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)置中國(guó)科學(xué)院，為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位”，“中國(guó)科學(xué)院是國(guó)家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和全國(guó)自然科學(xué)與高新技術(shù)綜合研究與發(fā)展中心”。2003年、2008 年、2013 年國(guó)務(wù)院 3 次修訂發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕8號(hào)、國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào)、國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)）文件中，都確認(rèn)中科院屬于“國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位”，與新華通訊社、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)工程院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家行政學(xué)院、中國(guó)地震局、中國(guó)氣象局、國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)等性質(zhì)相同。

2.2 中央人民政府設(shè)立的綜合性國(guó)家科研機(jī)構(gòu)

由于在立法層面上長(zhǎng)期缺乏制度確認(rèn)，1981年之后中科院就主要通過(guò)章程等內(nèi)部治理制度來(lái)體現(xiàn)和確定自身法律主體性質(zhì)。內(nèi)部治理制度對(duì)于中科院法律主體性質(zhì)的表述，更多是體現(xiàn)了當(dāng)前中科院在國(guó)家創(chuàng)新體系中的功能定位和中科院設(shè)立歷史的客觀事實(shí)。

1981 年 5月，中科院第四次學(xué)部委員大會(huì)通過(guò)并正式發(fā)布的《中國(guó)科學(xué)院試行章程》就將“中國(guó)科學(xué)院是國(guó)家自然科學(xué)的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)”和“全國(guó)自然科學(xué)的綜合研究中心”明確寫入[5]。2005 年 12月 28日中科院院務(wù)會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)科學(xué)院章程》，在繼承《中國(guó)科學(xué)院試行章程》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“中國(guó)科學(xué)院由學(xué)部和院屬機(jī)構(gòu)組成，是國(guó)家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，在科學(xué)技術(shù)方面的最高咨詢機(jī)構(gòu)，自然科學(xué)與高技術(shù)綜合研究發(fā)展中心”。

2016 年 7月20日，中科院院務(wù)會(huì)議通過(guò)了最新一次的《中國(guó)科學(xué)院章程》修訂。新修訂的章程規(guī)定，“中國(guó)科學(xué)院是中央人民政府設(shè)立的綜合性國(guó)家科研機(jī)構(gòu)，是國(guó)家自然科學(xué)最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)最高咨詢機(jī)構(gòu)、自然科學(xué)與高技術(shù)綜合研究發(fā)展中心，是集科研院所、學(xué)部、教育機(jī)構(gòu)于一體的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量”，該表述進(jìn)一步豐富其內(nèi)部治理制度定位。

3 現(xiàn)有法律主體確認(rèn)方式及性質(zhì)界定的不足

雖然，1998 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》和1981 年后中科院制定（修訂）的本機(jī)構(gòu)章程對(duì)于明確國(guó)家與中科院的關(guān)系起到了重要的作用，但是這對(duì)于從立法層面明確中科院的法律主體性質(zhì)仍然存在相當(dāng)差距。

3.1 無(wú)專門性立法確認(rèn)法律性質(zhì)的缺憾

從歷史發(fā)展來(lái)看，中科院的機(jī)構(gòu)組織方式與我國(guó)政治體制和科技體制的發(fā)展緊密相連，是在改革實(shí)踐中走出了一條具有中國(guó)特色的國(guó)家科研機(jī)構(gòu)發(fā)展道路。從現(xiàn)有的體制來(lái)看，由于我國(guó)尚未建立系統(tǒng)、完整的科技法律體系，規(guī)范國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)長(zhǎng)期缺位④，導(dǎo)致中科院作為“中央人民政府設(shè)立的綜合性國(guó)家科研機(jī)構(gòu)”的地位無(wú)法獲得必要的立法確認(rèn)。一方面，中科院在集中解決新興、交叉、綜合性的前沿科學(xué)問(wèn)題及聚焦未來(lái)技術(shù)發(fā)展前沿中，需要建立健全與其科技創(chuàng)新發(fā)展水平和科學(xué)規(guī)律要求的靈活、差異化的組織機(jī)制和資源配置能力；另一方面，中科院服務(wù)國(guó)家科技戰(zhàn)略需求的使命職責(zé)又要求其組織機(jī)構(gòu)發(fā)展必須符合國(guó)家發(fā)展要求，而這都要求專門性的法律主體制度保障。

而且由于當(dāng)前國(guó)家科研機(jī)構(gòu)與高等學(xué)校在立法保障上的不平衡，某種程度上已經(jīng)導(dǎo)致了國(guó)家科研機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的組織機(jī)制、人才培養(yǎng)、經(jīng)費(fèi)管理、支撐保障等諸多方面的制度性劣勢(shì)，正在不斷影響和制約中科院等國(guó)家科研機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性作用的發(fā)揮。與國(guó)家科研機(jī)構(gòu)缺乏專門性立法保障不同，《高等教育法》規(guī)定了高等教育的基本制度，明確了高等學(xué)校設(shè)立、組織和活動(dòng)的法律依據(jù)，并以法律的形式確定了高等教育的投入和條件保障制度[12]。同時(shí)，自2011年開(kāi)始的高等學(xué)校章程制訂活動(dòng)，進(jìn)一步依據(jù)《高等教育法》明確了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，保障高等學(xué)校根據(jù)教育規(guī)律和學(xué)校建設(shè)實(shí)踐開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)的合法權(quán)利[13]，有效激發(fā)了高等學(xué)校組織創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新的巨大制度活力。

從世界范圍來(lái)看，以專門性立法或者法律專門章節(jié)確定國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的法律主體性質(zhì)已經(jīng)成為各國(guó)科技立法的基本模式，是國(guó)家科技治理法制化不可或缺的重要內(nèi)容，是一國(guó)公共科研體系法治化的直接體現(xiàn)。就目前掌握的情況，至少 30 個(gè)國(guó)家和地區(qū)有關(guān)于國(guó)家科研機(jī)構(gòu)（national research centers or institutes）的專門性立法或者法律專章，超過(guò) 40 個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了關(guān)于國(guó)家科學(xué)院（national academy of sciences）的憲法性文件、專門性法律或者法規(guī)。

在國(guó)家科研機(jī)構(gòu)立法方面。比較有代表性的境外制度包括：美國(guó)設(shè)立和改革國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院法》（National Institute of Standards and Technology Act）、《國(guó)家衛(wèi)生研究院改革法》（National Institutes of Health Reform Act of 2006）；波蘭全面改革國(guó)立科研機(jī)構(gòu)體系的《國(guó)家研究與發(fā)展中心法》（ACT of 30 April 2010 on the National Centre for Research and Development）和《科研機(jī)構(gòu)法》（Act of 30 April 2010 on Research Institutes）；澳大利亞設(shè)立與規(guī)范國(guó)立科研機(jī)的《科學(xué)與工業(yè)研究法》（Science and Industry Research Act 1949）、《澳大利亞核科學(xué)技術(shù)組織法》（Australian Nuclear Science and Technology Organisation Act 1987）、《澳大利亞海洋科學(xué)研究所法》（Australian Institute of Marine Science Act 1972）、《科研機(jī)構(gòu)法 2002 修正案》（Research Agencies Legislation Amendment Act 2002）；日本設(shè)立與規(guī)范全部國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人專門性組織立法《國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所法》《國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人科學(xué)技術(shù)與振興機(jī)構(gòu)法》《國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人理化學(xué)研究所法》等 21 部法律；法國(guó)為規(guī)范法國(guó)其國(guó)家科研中心組織及其運(yùn)行制定的《法國(guó)國(guó)家科研中心令》（Décret n 82-993 du 24 novembre 1982 portant organisation et fonctionnement du Centre national de la recherche scientifique）。除此以外，捷克、土耳其、埃及、希臘、韓國(guó)、印度、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)家也都采取單獨(dú)立法方式確定國(guó)家科研機(jī)構(gòu)法律性質(zhì)及其治理體系，甚至肯尼亞、尼日利亞和塞舌爾等科技并不發(fā)達(dá)的國(guó)家也制定了國(guó)家科研機(jī)構(gòu)專門立法。

在國(guó)家科學(xué)院立法方面。比較有代表性的境外制度包括：《美國(guó)科學(xué)院設(shè)立法》（An Act to Incorporate the National Academy of Sciences），波蘭規(guī)范國(guó)家科學(xué)院組織和運(yùn)行的《波蘭科學(xué)院法》（ACT of 30 April 2010 on the Polish Academy of Sciences），此外還有《白俄羅斯科學(xué)院法》《匈牙利科學(xué)院法》《南非科學(xué)院法》《希臘科學(xué)院設(shè)立法》《捷克科學(xué)院法》《愛(ài)沙尼亞科學(xué)院法》《芬蘭科學(xué)院法》《馬來(lái)西亞科學(xué)院法》《斯里蘭卡科學(xué)院法》《斯里蘭卡科學(xué)院組建法》《智利科學(xué)院條例》，以及《新西蘭皇家學(xué)會(huì)法》《英國(guó)皇家學(xué)會(huì)御令》《澳大利亞科學(xué)院皇家御令條例》《愛(ài)爾蘭皇家科學(xué)院御令條例》《韓國(guó)科學(xué)技術(shù)院法》等。

3.2 事業(yè)單位主體性質(zhì)與實(shí)際功能的偏差

按照 2016 年修訂后的《中國(guó)科學(xué)院章程》，從內(nèi)部關(guān)系來(lái)看，中科院由中科院機(jī)關(guān)、學(xué)部、所屬科研院所和教育機(jī)構(gòu)構(gòu)成，其中中科院機(jī)關(guān)、所屬科研院所和教育機(jī)構(gòu)均具備獨(dú)立法人地位，其相互之間的關(guān)系最為錯(cuò)綜復(fù)雜。具體來(lái)看，中科院機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)中國(guó)科學(xué)院職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（國(guó)辦發(fā)〔1999〕6 號(hào)），代表中科院對(duì)內(nèi)行使行政管理職權(quán)，同時(shí)代表中科院對(duì)外履行國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位的職責(zé)，并且依法承擔(dān)中科院作為事業(yè)單位法人的民事權(quán)利義務(wù)⑤。所屬科研院所按照《中國(guó)科學(xué)院章程》和《中國(guó)科學(xué)院研究所綜合管理?xiàng)l例》的規(guī)定，“為國(guó)家科研機(jī)構(gòu)，具有科技創(chuàng)新自主權(quán)和管理自主權(quán)，是面向全國(guó)開(kāi)放的公共研究平臺(tái)”，但是中科院通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)立、負(fù)責(zé)人任免、人事管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理和科技管理等方式對(duì)研究所行使行政管理、宏觀指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力。比如：研究所由中科院“依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)”設(shè)立，其負(fù)責(zé)人由中科院任免，對(duì)中科院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)。教育機(jī)構(gòu)按照《中國(guó)科學(xué)院章程》主要是指中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院大學(xué)及上?？萍即髮W(xué) 3 所大學(xué)，其中經(jīng)《教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書》第 47 號(hào)和第 92 號(hào)確認(rèn)的《中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)章程》和《中國(guó)科學(xué)院大學(xué)章程》都明確其為非營(yíng)利性組織，中科院為其主管單位，并由“中國(guó)科學(xué)院保障學(xué)校的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)和基本辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，配置資源支持學(xué)校開(kāi)展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等各類活動(dòng)”，同時(shí)兩校章程也都明確“學(xué)校依法接受教育行政部門的業(yè)務(wù)管理和指導(dǎo)監(jiān)督”。

從上述分析來(lái)看，原則上中科院機(jī)關(guān)按照國(guó)辦發(fā)〔1999〕6 號(hào)文件代表中科院行使對(duì)所屬機(jī)構(gòu)（如所屬研究所、教育機(jī)構(gòu)）的管理職能，同時(shí)所屬研究所和教育機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立事業(yè)單位法人又依法享有科技活動(dòng)組織、管理和辦學(xué)自主權(quán)。但是，中科院所屬機(jī)構(gòu)與其他獨(dú)立事業(yè)單位法人的研究機(jī)構(gòu)或者高等學(xué)校在自主權(quán)方面又存在差異。從而形成了中科院所屬研究所和大學(xué)事實(shí)上受到雙重管理的體制，即一方面受中科院領(lǐng)導(dǎo)和管理，另一方面在諸多具體業(yè)務(wù)方面直接或者間接受到國(guó)務(wù)院相關(guān)行政部門和地方政府的管理與監(jiān)督。這樣的內(nèi)部管理體制，既加重了中科院所屬研究所和大學(xué)的責(zé)任，限制和約束了其體制機(jī)制創(chuàng)新的動(dòng)力，形成了不必要的管理政策層層加碼、錯(cuò)位重疊，又在實(shí)踐層面進(jìn)一步弱化了中科院作為整體的協(xié)同創(chuàng)新能力，影響國(guó)家戰(zhàn)略科技力量建制性作用的發(fā)揮。

4 重構(gòu)中科院法律主體性質(zhì)的基本思路：專門立法與特殊法人

4.1 專門性立法確認(rèn)法律主體性質(zhì)的價(jià)值

通過(guò)立法確認(rèn)和重構(gòu)中科院的法律主體性質(zhì)，也是當(dāng)前依法推進(jìn)科技體制改革全面深化的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，明確依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，并且要求做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。當(dāng)前，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、推進(jìn)科技體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，從機(jī)制和政策改革的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，完善科研機(jī)構(gòu)治理體系和改革國(guó)家公共科技研發(fā)體制機(jī)制等重點(diǎn)難點(diǎn)，已難以通過(guò)制定不具有法律性質(zhì)的政府公文[14]和臨時(shí)性、過(guò)渡性的政策工具與舉措來(lái)實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)[15]。這一長(zhǎng)期困擾科技體制改革深入實(shí)施、影響科技體制改革效果的基礎(chǔ)性制度問(wèn)題，亟待通過(guò)制度位階更高、效力更穩(wěn)定的法律法規(guī)在立法層面上予以根本性的解決，并以立法方式確認(rèn)現(xiàn)有國(guó)家科研機(jī)構(gòu)設(shè)置及其組織方式基本體制，上升固化歷次科技體制改革中完善科研機(jī)構(gòu)治理體系的成熟制度規(guī)則。

從本質(zhì)上講，確認(rèn)中科院的法律主體性質(zhì)是健全國(guó)家科研機(jī)構(gòu)法律體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進(jìn)和規(guī)范國(guó)家科研機(jī)構(gòu)科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要制度建設(shè)。因此，通過(guò)立法確認(rèn)中科院法律主體性質(zhì)，是事關(guān)我國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式權(quán)威性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的基本問(wèn)題，是國(guó)家依據(jù)《憲法》第二十條和《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)定履行發(fā)展自然科學(xué)事業(yè)職責(zé)的關(guān)鍵性制度責(zé)任。而且，專門性立法確認(rèn)是對(duì)中科院歷史成就和未來(lái)發(fā)展方向的肯定，是明確中科院作為國(guó)家戰(zhàn)略科技力量在國(guó)家治理體系定位和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略性功能的必然要求，是有效發(fā)揮國(guó)家公共科研體系在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中源頭主體地位的必要法律保障。這一工作，有利于體現(xiàn)全面推進(jìn)我國(guó)科技治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)法制化的改革方向，有利于中科院依法承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略科技力量使命，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于加快推進(jìn)財(cái)政科技計(jì)劃、國(guó)家科研機(jī)構(gòu)設(shè)置等政府公共科技職能的規(guī)范化與制度化。

4.2 設(shè)立獨(dú)立的國(guó)家科研機(jī)構(gòu)法律主體

明確中科院特殊國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的法律主體性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)盡快通過(guò)研究制定專門條例或者法律修改的方式，在《民法總則》確定的民事法人制度體系下，借鑒日本特定國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人的制度模式，設(shè)立符合中科院等國(guó)家科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)律的國(guó)家科研機(jī)構(gòu)法律主體制度，以保障其特殊的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量的功能與使命。同時(shí)，通過(guò)立法前期研究，確定符合特殊國(guó)家科學(xué)研究發(fā)展機(jī)構(gòu)定位的機(jī)構(gòu)決策制度、負(fù)責(zé)人制度（任免制度、責(zé)權(quán)利等）、國(guó)家財(cái)政支持制度（包括經(jīng)費(fèi)撥付方式和經(jīng)費(fèi)管理等）、機(jī)構(gòu)管理制度（包括財(cái)務(wù)制度、人事制度、薪酬制度、科研和業(yè)務(wù)活動(dòng)）、外部監(jiān)管制度等關(guān)鍵內(nèi)容。將現(xiàn)代院所治理結(jié)構(gòu)的有益嘗試和成熟經(jīng)驗(yàn)利用法律框架更加完整、穩(wěn)定地保存下來(lái)，并在此基礎(chǔ)上逐步建立我國(guó)國(guó)立研究機(jī)構(gòu)的宏觀管理的制度框架，全面理順國(guó)家科研機(jī)構(gòu)與政府部門、市場(chǎng)和其他創(chuàng)新主體的外部法律關(guān)系。

從域外發(fā)展來(lái)看，1999 年以來(lái)日本就不斷根據(jù)科技發(fā)展、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)格局調(diào)整和本國(guó)改革需要，逐步強(qiáng)化對(duì)國(guó)家科研機(jī)構(gòu)特殊屬性的立法保障。1999 年，日本政府以行政體制改革為契機(jī)，制定了《獨(dú)立行政法人通則法》，將國(guó)立科研機(jī)構(gòu)的法律屬性調(diào)整為獨(dú)立行政法人，確保其在國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的約束下，實(shí)行自主決策、自立運(yùn)營(yíng)和中長(zhǎng)期考核[16]。日本內(nèi)閣于 2013 年 6月提出建設(shè)全球最先進(jìn)的新型研究開(kāi)發(fā)法人制度，并于 2015年 4月正式實(shí)施《獨(dú)立行政法人通則法》修正法案，更進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)一類專門的法律主體制度——國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人，從現(xiàn)有獨(dú)立行政法人中劃分出 31個(gè)“國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人”[17]。2016 年，又將該國(guó)理化學(xué)研究所、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究所和物質(zhì)材料研究所等3個(gè)研究機(jī)構(gòu)的法律屬性從國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人升級(jí)為“特定國(guó)立研究開(kāi)發(fā)法人”[18]，專門制定關(guān)于特定國(guó)立研發(fā)法人促進(jìn)研究開(kāi)發(fā)、體制改革等的基本方針，通過(guò)立法手段明確研究開(kāi)發(fā)的特殊性，進(jìn)一步擴(kuò)大研發(fā)法人治理自主權(quán)，從而保障其作為國(guó)家科技戰(zhàn)略力量的法律主體性質(zhì)。

4.3 明確中科院行政管理的法律授權(quán)

從各國(guó)現(xiàn)代院所治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，大多傾向于成立或加強(qiáng)“公立中間組織”，并以國(guó)家授權(quán)的方式對(duì)政府資助型研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。在保證國(guó)家對(duì)于國(guó)立研究機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期資助的基礎(chǔ)上，減少政府的直接干預(yù)，擴(kuò)大國(guó)立研究機(jī)構(gòu)在選擇研究方向、確定內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、財(cái)務(wù)流程、管理制度和聘用科研人員等方面的自主權(quán)。

因此，應(yīng)當(dāng)明確在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，國(guó)家相關(guān)行政部門和地方政府授權(quán)中科院依法行使相關(guān)行政權(quán)力，列明權(quán)力清單，劃定權(quán)力邊界，歸并不同層級(jí)、不同來(lái)源的行政管理權(quán)力，而中科院所屬科研機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)當(dāng)歸口中科院統(tǒng)一行使管理指導(dǎo)職能。盡快按照現(xiàn)代院所治理體系要求和科技創(chuàng)新規(guī)律，建立符合中科院研究機(jī)構(gòu)性質(zhì)和定位的研究所章程，完善以《中國(guó)科學(xué)院章程》《中國(guó)科學(xué)院研究所綜合管理?xiàng)l例》及《研究所章程》為核心的系統(tǒng)內(nèi)治理法律框架體系，構(gòu)建邊界明確、責(zé)權(quán)協(xié)調(diào)、流程完備的內(nèi)部治理機(jī)制。

1 白春禮. 國(guó)家科研機(jī)構(gòu)是國(guó)家的戰(zhàn)略科技力量. 光明日?qǐng)?bào),2012-12-09(1).

2 張久春. 中國(guó)科學(xué)院章程制訂的歷史考察. 自然辯證法通訊,2006, 28(6): 71-72.

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10 武衡. 啼笑皆非的七年. 中國(guó)科學(xué)院院刊, 1991, 6(4): 84-94.

11 汪前進(jìn). 從歷史角度看中國(guó)科學(xué)院在國(guó)家科技規(guī)劃制定中的作用. 中國(guó)科學(xué)院院刊, 2004, 19(3): 184-188.

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13 劉莘. 制定大學(xué)章程，改革高校治理——一個(gè)政治哲學(xué)的視野. 四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2014, (3): 152-160.

14 黃金榮. “規(guī)范性文件”的法律界定及其效力. 法學(xué), 2014,(7): 10-20.

15 徐明. 科技體制深改背景下高新科技領(lǐng)域立法滯后與創(chuàng)新思路探討. 科技進(jìn)步與對(duì)策, 2016, 33(15): 90-94.

16 杜小軍, 張杰軍. 日本公共科研機(jī)構(gòu)改革及對(duì)我國(guó)基地建設(shè)的啟示. 科學(xué)學(xué)研究, 2004, 22(6): 606-609.

17 科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu) 経営企畫部. “國(guó)立研究開(kāi)発法人がスタートしました”. サイエンスポータル. [2017-03-28]. http://scienceportal.jst.go.jp/news/newsflash_review/review/2015/04/20150401_01.html.

18 朝日新聞掲載「キーワード」『特定國(guó)立研究開(kāi)発法人』 -コトバンク. [2017-03-28]. https://kotobank.jp/word/特定國(guó)立研究開(kāi)発法人-896405.

Nature for Legal Status of Chinese Academy of Sciences and Its Restructure

Xiao Youdan1,2Liu Haibo1,2Xiao Bing1
（1 Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China;2 School of Public Policy and Management, University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049, China）

For historical reasons, the nature of legal status on Chinese Academy of Sciences (CAS) began to vague and uncertainly early from the “Organization regulation of Chinese Academy of Sciences (draft)”. The present legal status of CAS is not yet confirmed by the law and regulations, which caused more instability and unreliability. Thus, it is difficult to meet the requirement to form modern governance structure of CAS. Therefore, it is suggested to reconstruct the legal status system of CAS as soon as possible, through a specific legislative proposal, a special legal status system for national research organization, a clear administrative authority for internal governance and management.

Chinese Academy of Sciences (CAS), national research organization, legal status, legislation on science and technology

the Doctor of Law degree from Renmin University of China, and then moved to a post-doctoral position in School of Public Policy and Management, Tsinghua University. His recently research focuses on legislative for Science and technology, including Intellectual Property Law. Xiao has published more than 30 academic papers and 5 books on related issues. He received research grants from National Social Science Funds, and has been the principal investigator or key member of several research projects funded by Ministry of Science and Technology of China, Ministry of Education of China, and State Intellectual Property Office of China. E-mail: xiaoyd@casids.cn

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.012

*資助項(xiàng)目：中科院戰(zhàn)略研究與決策支持系統(tǒng)建設(shè)專項(xiàng)（GHJ-ZLZX-2017-34）

修改稿收到日期：2017年9月24日

⑤ 比如（2012）西民初字第10843號(hào)和（2014）二中民終字第06286號(hào)裁判文書所登載的中科院與大眾日?qǐng)?bào)社名譽(yù)權(quán)糾紛一案的訴訟過(guò)程中，中科院作為民事主體享有名譽(yù)權(quán)

肖尤丹 中科院科技戰(zhàn)略咨詢?cè)焊毖芯繂T，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共管理學(xué)院崗位教師。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后。主要從事科技立法及知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域研究。近年來(lái)主持完成國(guó)家社科基金項(xiàng)目、國(guó)家軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目5項(xiàng)，出版《開(kāi)放式創(chuàng)新與知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度研究》《歷史視野中的著作權(quán)模式確立——作者主體與權(quán)利文化》《中國(guó)科技成果轉(zhuǎn)化制度體系：法律、政策及其實(shí)踐》《科技計(jì)劃項(xiàng)目承擔(dān)單位法人責(zé)任制研究》等專著，合著《科研機(jī)構(gòu)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度創(chuàng)新研究——以中國(guó)科學(xué)院為例》，參與主編《中國(guó)科技政策要目概覽（1949—2010年）》《科技法律法規(guī)與政策選編（1985—2008年）》《科技法律法規(guī)與政策選編（2009—2010年）》。E-mail: xiaoyd@casisd.cn

Xiao Youdan Associate Professor in Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences (CAS) since 2011. He