盧貴敏

財政部國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室 北京 100829

為農業(yè)綜合開發(fā)，插上科技之翼積極助力農業(yè)供給側結構性改革*

盧貴敏

財政部國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室 北京 100829

編者按 2017年中央一號文件指出：經過多年不懈努力，我國農業(yè)農村發(fā)展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。農業(yè)的主要矛盾由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，突出表現為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側。文件特別強調了要“強化科技創(chuàng)新驅動，引領現代農業(yè)加快發(fā)展”。2017年6月25—26日，由中科院主辦，《中國科學院院刊》承辦的以“科技促進農業(yè)供給側結構性改革”為主題的第5屆“戰(zhàn)略與決策高層論壇”在北京舉行，論壇邀請了中央農村工作領導小組、財政部、發(fā)改委、農業(yè)部、水利部、國家糧食局等中央部門，中科院、工程院、清華大學、北京大學等研究單位以及安徽、江蘇、山西、河北等地方領導、專家學者縱論科技促進農業(yè)發(fā)展、促進農業(yè)供給側改革等。在此基礎上，《中國科學院院刊》邀請部分報告者以論文的形式將論壇成果集結為本專題。

文章圍繞農業(yè)綜合開發(fā)推進農業(yè)供給側結構性改革，首先簡要介紹了農業(yè)綜合開發(fā)的基本職能和已取得的成效，并從基礎設施建設、扶持特色產業(yè)、培育新型主體、推進生態(tài)治理等方面分析了在農業(yè)供給側結構性改革中能夠發(fā)揮的重要作用；其次重點闡述了農業(yè)綜合開發(fā)推進田園綜合體的重要意義、理念內涵、主要思路；最后從農業(yè)綜合開發(fā)發(fā)揮科技的作用，提出要把“藏糧于地”和“藏糧于技”緊密結合，加強與中國科學院的聯系合作，從而為農業(yè)綜合開發(fā)插上科技之翼，助力農業(yè)供給側結構性改革。

農業(yè)綜合開發(fā)，供給側結構性改革，田園綜合體，農業(yè)科技

推進農業(yè)供給側結構性改革，是當前和今后一個時期“三農”工作的主線?？萍际堑谝簧a力，也是推進農業(yè)供給側結構性改革的關鍵要素。本文重點從農業(yè)綜合開發(fā)的主要職能和特色優(yōu)勢，建設田園綜合體試點培育農業(yè)農村發(fā)展新動能，以及加強農業(yè)科技措施提升農業(yè)綜合開發(fā)水平和效益等方面進行了深入淺出的闡述，從而為農業(yè)綜合開發(fā)更好推進農業(yè)供給側結構性改革發(fā)揮指導作用。

1 農業(yè)綜合開發(fā)是推進農業(yè)供給側結構性改革的重要力量

1988 年，為扭轉糧食產量多年徘徊不前、主要農產品供需矛盾日益突顯的局面，國務院決定設立國家土地開發(fā)建設基金（后改為國家農業(yè)綜合開發(fā)資金），統籌實施農業(yè)綜合開發(fā)。農業(yè)綜合開發(fā)的主要任務是加強農業(yè)基礎設施和生態(tài)建設，推進農業(yè)產業(yè)化和農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，提高農業(yè)綜合生產能力，保障國家糧食安全，帶動農業(yè)增效和農民增收，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農業(yè)現代化。在近 30 年的開發(fā)實踐中，農業(yè)綜合開發(fā)緊緊圍繞中央關于“三農”工作的決策部署，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，累計改造中低產田、建設高標準農田 7.8 億畝，對 1 340 處重點中型灌區(qū)進行了節(jié)水配套改造，扶持了一大批農業(yè)種植、養(yǎng)殖、加工、流通類優(yōu)質高效農業(yè)產業(yè)化發(fā)展項目，積極推進農業(yè)適度規(guī)模經營，促進一二三產業(yè)融合發(fā)展，為保障國家糧食安全、促進農業(yè)增效農民增收作出了重要貢獻。

農業(yè)綜合開發(fā)在推進農業(yè)供給側結構性改革中將大有可為。

（1）大力提升農業(yè)綜合生產能力，貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，夯實農業(yè)供給側結構性改革之基。農業(yè)綜合開發(fā)把大規(guī)模推進高標準農田建設，提升農業(yè)綜合生產能力作為核心任務，將資金投入和項目布局向糧食主產區(qū)傾斜，堅持以農田水利建設為重點，開展田水路林山綜合治理。

（2）大力扶持優(yōu)勢特色產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)結構和區(qū)域布局，切準農業(yè)供給側結構性改革之要。農業(yè)綜合開發(fā)大力扶持優(yōu)質高效農業(yè)種養(yǎng)、農產品加工、儲藏保鮮、流通服務等項目，推進農業(yè)產業(yè)鏈和價值鏈建設，集中打造區(qū)域農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè)集群，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展。

（3）大力培育新型農業(yè)經營主體，推動農業(yè)適度規(guī)模經營，提升農業(yè)供給側結構性改革之效。農業(yè)綜合開發(fā)大力扶持培育農民合作社、涉農企業(yè)、家庭農場、種養(yǎng)大戶等新型農業(yè)經營主體，堅持以建設高標準農田為載體，以推進農業(yè)產業(yè)化經營為抓手，以發(fā)展農業(yè)社會化服務為支撐，積極推進農業(yè)適度規(guī)模經營，促進農業(yè)增效、農民增收。

（4）大力推進農業(yè)生態(tài)綜合治理，強化農業(yè)科技支撐，穩(wěn)固農業(yè)供給側結構性改革之本。農業(yè)綜合開發(fā)以促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主線，圍繞主體功能區(qū)定位實施差異化的開發(fā)政策。大力開展生態(tài)治理、水土保持、草原生態(tài)等項目，大規(guī)模營造農田防護林、改良草原草場、開展小流域治理，有力促進了農業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。

2 大力推進田園綜合體試點，積極培育農業(yè)農村發(fā)展新動能

當前和今后一個時期，農業(yè)綜合開發(fā)把推進農業(yè)供給側結構性改革作為貫穿全局的主基調，堅持以提升農業(yè)綜合生產能力、推進農業(yè)產業(yè)化、轉變農業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營、助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)為著力點，充分發(fā)揮好農業(yè)綜合開發(fā)的職能作用。同時，要主動適應農業(yè)農村發(fā)展新形勢和新要求，立足職能定位，實施創(chuàng)新驅動，積極拓展新的工作著力點，認真貫徹落實 2017 年中央一號文件提出的“支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業(yè)綜合開發(fā)等渠道開展試點示范”的要求[1]，把建設田園綜合體試點作為新時期農業(yè)綜合開發(fā)的重要突破口，積極培育農業(yè)農村發(fā)展新動能，助力農業(yè)供給側結構性改革。

財政部于 2017 年 5 月印發(fā)了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》，提出圍繞農業(yè)增效、農民增收、農村增綠，支持有條件的鄉(xiāng)村加強基礎設施、產業(yè)支撐、公共服務、環(huán)境風貌建設，實現農村生產生活生態(tài)“三生同步”、一二三產業(yè)“三產融合”、農業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進農村經濟社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑，逐步建成以農民合作社為主要載體，讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體[2]。

2.1 建設田園綜合體的重要意義

田園綜合體是順應農業(yè)供給側結構性改革、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)、新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的要求，以美麗鄉(xiāng)村和產業(yè)發(fā)展為基礎，拓展農業(yè)的多功能性，實現田園生產、田園生活、田園生態(tài)的有機統一和一二三產業(yè)的深度融合，為中國農業(yè)農村和農民設計一套可推廣可復制的、穩(wěn)定的生產生活方式。建設田園綜合體順應了農業(yè)農村發(fā)展趨勢和歷史性變化，反映了城鄉(xiāng)一體化和農業(yè)現代化的客觀要求，為推進農業(yè)供給側結構性改革搭建了新平臺，為農業(yè)現代化和城鄉(xiāng)一體化聯動發(fā)展提供了新支點，為農村生產生活生態(tài)統籌推進構建了新模式，為傳承農村文明并實現農村歷史性轉變提供了新動力。從生產、生活、生態(tài)等基本層面看，能夠從根本上發(fā)揮探索創(chuàng)新和示范引領的重大作用。

（1）探索了農業(yè)農村發(fā)展的新機制。隨著我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，農業(yè)農村經濟發(fā)展傳統支撐動力下降，農業(yè)產業(yè)升級、農民持續(xù)增收、農村面貌提升都面臨更多的發(fā)展阻力和下行壓力，傳統農業(yè)園區(qū)發(fā)展模式固化，新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展受到制約。因此，迫切需要尋求推進農業(yè)農村發(fā)展的新抓手。

（2）滿足了城鄉(xiāng)居民生活的新需求。城市化和工業(yè)化的長足發(fā)展使得農村空心化、老齡化日益加深，鄉(xiāng)村社會功能退化，農村基本公共服務缺位，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，這使得農村成為城鄉(xiāng)一體化和“新四化”發(fā)展中的突出短板。同時，城鄉(xiāng)居民對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、領略鄉(xiāng)村文化、體驗農耕文明等方面的需求與日俱增。

（3）體現了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新要求。農村是“綠水青山”的保護區(qū)和涵養(yǎng)地，擔負著重要的生態(tài)功能。要在保護生態(tài)的基礎上，充分挖掘農村生態(tài)田園的經濟和社會價值，利用農業(yè)文明的田園風光和獨有魅力，打造城鄉(xiāng)居民向往的綠色生態(tài)家園，使“綠水青山”和“金山銀山”相得益彰，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。因此，中央提出建設的田園綜合體，不是在生產、生活和生態(tài)等領域單一的、局部的試點探索，而是對農業(yè)農村生產生活方式的全方位變革，是引領未來農業(yè)農村發(fā)展演變的重大政策創(chuàng)新。

2.2 田園綜合體的理念內涵

（1）堅持以農民受益為核心。建設田園綜合體要以保護耕地為前提，提升農業(yè)綜合生產能力，提高農業(yè)綜合效益和競爭力。以綜合體為載體，帶動農民從“三產融合”和“三生統籌”中廣泛受益。

（2）堅持以融合發(fā)展為機制。田園綜合體體現的是各種資源要素的融合，核心是一二三產業(yè)的融合。一個完善的田園綜合體應是一個包含農林牧漁、加工、制造、餐飲、倉儲、旅游、康養(yǎng)等多個業(yè)態(tài)的產業(yè)融合體和城鄉(xiāng)復合體。

（3）堅持以生態(tài)優(yōu)先為根本。要保持農村田園生態(tài)風光，保護好綠水青山，留住鄉(xiāng)愁，實現生態(tài)可持續(xù)。要建設循環(huán)農業(yè)模式，在生產生活層面構建起一個完整的生態(tài)循環(huán)鏈條。

（4）堅持以創(chuàng)新驅動為動力。田園綜合體沒有統一的建設模式和規(guī)劃設計，要堅持因地制宜、突出特色，注重保護和發(fā)揚原汁原味的特色，而非移植復制和同質化競爭。

（5）堅持以可持續(xù)發(fā)展為導向。建設田園綜合體不是人工打造的盆景，而是具有多元功能、具有強大生命力的農業(yè)發(fā)展綜合體，要圍繞農業(yè)供給側結構性改革，以市場需求為導向，實現田園綜合體的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 農業(yè)綜合開發(fā)推進田園綜合體建設的主要思路

（1）把握方向，堅持“姓農為農”的根本宗旨。

要提升農業(yè)綜合生產能力，確保國家糧食安全；要確保農民參與和受益，通過合作社等渠道讓農民參與田園綜合體建設進程；要保持農村田園風光，生態(tài)友好。田園綜合體核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，切實保護好農民在生產生活和長遠發(fā)展中的基本權益。

（2）創(chuàng)新機制，充分發(fā)揮市場主導和財政支持作用。充分發(fā)揮市場機制作用，吸引更多的金融和社會資本投入田園綜合體建設。處理好政府、企業(yè)和農民之間的利益分配關系，使地域得發(fā)展、企業(yè)得效益、農民得實惠。要加大財政資金的支持力度，改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔?；?、風險補償金等多種方式，提升財政資金使用效益。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發(fā)展新產業(yè)新業(yè)態(tài)、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使田園綜合體建設走上充滿活力的良性發(fā)展軌道。

（3）統籌整合，充分發(fā)揮涉農政策和資金合力。要強化相關涉農政策和資金的統籌銜接，以田園綜合體建設為平臺，把農村生產、生活和生態(tài)等各領域的支持政策和投入資金緊密結合，統籌推進農業(yè)生產、農民生活、農村生態(tài)領域建設，促進循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗等方面發(fā)展，拓展農業(yè)的多功能性。把田園綜合體建設作為推進一二三產業(yè)融合發(fā)展的平臺載體，以資金的綜合投入帶來產業(yè)的綜合發(fā)展。

（4）因地制宜，統籌兼顧和精準施策相結合。要圍繞田園綜合體建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業(yè)體系、經營體系、生態(tài)體系、服務體系和運行體系六大支撐體系建設，因地制宜，統籌規(guī)劃，精準施策。重點在補齊田園綜合體發(fā)展短板上下功夫，充分體現“三生同步”“三產融合”“三位一體”的建設要求，打造具有地方特色和示范引領作用的高水平田園綜合體試點。

3 著力提升農業(yè)綜合開發(fā)科技措施水平，推進農業(yè)供給側結構性改革

3.1 推進農業(yè)供給側結構性改革，要把“藏糧于地”和“藏糧于技”緊密結合，協同發(fā)力

推進農業(yè)供給側結構性改革，基礎在于全面改善農業(yè)基礎設施條件，提升農業(yè)綜合生產能力，保障國家糧食安全；關鍵在于實施“藏糧于地”和“藏糧于技”戰(zhàn)略。農業(yè)綜合開發(fā)以大規(guī)模建設高標準農田為主要職能，是實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的重要力量；實施“藏糧于技”戰(zhàn)略主要依靠農業(yè)科技研發(fā)和技術推廣，這兩個方面是“一體兩翼”，必須緊密結合，協同發(fā)力。近年來，各級農業(yè)綜合開發(fā)機構進一步加大了與中科院相關科研機構的合作力度，共同圍繞當地農業(yè)生產和產業(yè)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)和瓶頸問題，聯合開展科技攻關項目，取得了一系列合作成果。

3.2 中科院加入國家農業(yè)綜合開發(fā)聯席會議，開創(chuàng)了雙方交流合作的新局面

2014 年底，經國務院批準，中科院正式成為國家農業(yè)綜合開發(fā)聯席會議 11 個成員單位之一，這標志著中科院與農業(yè)綜合開發(fā)機構的合作邁上了新臺階。近期，中科院、農業(yè)部、財政部聯合實施內蒙古自治區(qū)呼倫貝爾草牧業(yè)科技示范項目，已報經國務院批準啟動實施。該項目針對我國草牧業(yè)發(fā)展中的科技短板和產業(yè)短板，在呼倫貝爾實施以草牧業(yè)科技示范為核心、以科技創(chuàng)新要素投入為牽引的現代草牧業(yè)發(fā)展新模式，實現了生態(tài)功能恢復、生產能力提升和農牧民生活改善，探索出一條適合我國國情的草牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新路子。

同時，農業(yè)綜合開發(fā)注重發(fā)揮中科院在遙感與地理信息系統、農田質量評估、大數據分析等方面的科技優(yōu)勢，雙方聯合啟動了農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設第三方評估項目。目前，各地高標準農田自評和示范性評估工作已完成，將于 2017 年下半年完成全國農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設的第三方評估工作。該項目開創(chuàng)了高標準農田建設第三方評估工作的先河，將為農業(yè)綜合開發(fā)乃至全國高標準農田建設提供科學依據、數據支撐和決策參考。

3.3 加大農業(yè)綜合開發(fā)科技措施力度，助力農業(yè)供給側結構性改革

（1）要建立土地治理科技措施資金的整合機制。農業(yè)綜合開發(fā)要進一步加大科技措施資金投入，提升科技資金使用效益和項目成效。要探索建立農業(yè)科技資金的整合投入機制，以農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目區(qū)為平臺，整合相關農業(yè)科技項目資金集中投入，充分發(fā)揮農業(yè)科技措施的規(guī)模效應。要在不斷加大財政投入的同時，積極吸引和撬動金融、社會資本投入農業(yè)科技領域，為農業(yè)科技成果研發(fā)和技術推廣提供資金支持。

（2）要建立完善科技示范項目的建設機制。一是在國家層面，建設好與中科院的合作示范項目。重點推進呼倫貝爾草牧業(yè)科技示范項目，以科技為先導，以產業(yè)為抓手，以企業(yè)為平臺，建立完善“產學研”一體化推進機制。圍繞農業(yè)生產和科技領域的關鍵和瓶頸環(huán)節(jié)，積極謀劃實施新的合作示范項目。二是在地方層面，規(guī)劃實施一批科技示范合作項目。緊密圍繞地方實際和市場需求，打造院地合作平臺，推進實施一批技術先進適用、示范帶動作用較強的院地合作示范項目。三是在部門層面，建設一批具有較高科技含量的農業(yè)綜合開發(fā)部門項目。充分發(fā)揮農業(yè)、林業(yè)、水利、供銷總社等部門行業(yè)技術優(yōu)勢，重點在良種繁育、名優(yōu)經濟林、中型灌區(qū)等領域，建設一批具有較強科技內涵的部門項目，在科技應用推廣方面發(fā)揮示范引領作用。

4 結語

農業(yè)綜合開發(fā)要把強化農業(yè)科技支撐放在更加突出的位置，全面加強與中科院等科研院所和大專院校的交流合作，進一步創(chuàng)新機制，完善政策，集中合力，促進現代農業(yè)科技成果推廣轉化利用，全面提升項目區(qū)科技含量和科技貢獻率，讓農業(yè)綜合開發(fā)插上科技之翼，在推進農業(yè)供給側結構性改革中發(fā)揮示范引領作用。

1 中共中央國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見. 北京: 人民出版社,2017.

2 財政部. 關于開展田園綜合體建設試點工作的通知（財辦〔2017〕29號）. [2017-06-01]. http://www.mof.gov.cn/mofhome/guojianongcunzonghekaifa/zhengwuxinxi/zhengcefabu/xiangmuguanlilei/201706/t20170601_2613307.html.

Accelerating Agricultural Comprehensive Development by Science and Technology, Actively Boosting Agricultural Supply-side Structural Reform

Lu Guimin
（National Agricultural Comprehensive Development Office, the Ministry of Finance, Beijing 100829, China）

This study focuses on promoting the agricultural supply-side structural reform by agricultural comprehensive development. Firstly,the paper briefly introduces the basic functions and achievements of agricultural comprehensive development, and the important role that can be played in the agricultural supply-side structural reform is analyzed from the aspects of infrastructure construction, supporting characteristic industries, fostering new type subjects, and promoting ecological management. Secondly, this paper mainly expounds the significance, concept,and main ideas of agricultural comprehensive development promoting the pastoral complex. Finally, based on the role that the science and technology play in the agricultural comprehensive development, a suggestion is given that “storing grain in ground” and “storing grain in technology” should be closely integrated, also, ties and cooperation with Chinese Academy of Sciences should be strengthened, so then science and technology could be better used to accelerate the agricultural comprehensive development, thus actively boosting the agricultural supplyside structural reform.

agricultural comprehensive development, supply-side structural reform, pastoral complex, agricultural science and technology

DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2017.10.001

*修改稿收到日期：2017年10月11日

盧貴敏 財政部國家農業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任。畢業(yè)于中央財經大學會計系，經濟學學士，長期工作在財政支農工作一線，直接參與制定了財政支農領域一系列重大政策措施，負責政策執(zhí)行和業(yè)務管理工作，對財政支農理論體系、投入政策和資金管理等方面有著深入研究。謀劃并推進新時期農業(yè)綜合開發(fā)工作改革創(chuàng)新舉措，推動農業(yè)綜合開發(fā)工作不斷邁上新臺階。E-mail: 1977828031@qq.com

Lu Guimin Director of National Agricultural Comprehensive Development Office, the Ministry of Finance of the People’s Republic of China. He graduated from School of Accountancy, Central University of Finance and Economics, with Bachelor degree of Economics. He stands at the forefront of financial support for agricultural work in a long-term, directly participated in the formulation of a series of major policies and measures in the field of financial support for agriculture, responsible for policy implementation and operation control. Additionally,he has an in-depth study on theoretical system of financial support for agriculture, the investment policy, and the fund management. Moreover,he plans and advances the reform and innovation measures of agricultural comprehensive development in the new period, promotes the agricultural comprehensive development work constantly to a newer and higher level. E-mail: 1977828031@qq.com