■劉雯

執(zhí)法財物審計與內(nèi)部控制審計結(jié)合的幾點思考

■劉雯

公安機關(guān)開展執(zhí)法財物審計多年，通過發(fā)揮審計專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法警種、執(zhí)法單位還存在較多執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。本文通過梳理公安執(zhí)法財物審計實踐經(jīng)驗，結(jié)合內(nèi)部控制審計基本原理，認為公安機關(guān)開展的執(zhí)法財物審計屬于內(nèi)部控制審計范疇，在今后的審計實踐中更應遵循內(nèi)部控制審計原理，拓寬審計思路，解決制約執(zhí)法財物審計發(fā)展的瓶頸問題。

執(zhí)法財物；內(nèi)部控制；審計

執(zhí)法財物審計是公安機關(guān)特有的審計種類，根據(jù)公安部審計的統(tǒng)一部署，江西公安審計部門從2004年開展禁毒經(jīng)費審計開始，每年選擇一個警種開展“一條線”的執(zhí)法財物審計；從 2016年開始選擇縣級公安機關(guān)對其所有執(zhí)法警種開展“一個面”的執(zhí)法財物審計。多年開展執(zhí)法財物審計的實踐，公安審計部門已形成了規(guī)范的審計流程、審計方法，取得了較好的審計效果。當然在多年的審計實踐中必然存在一些屬于持續(xù)發(fā)展的問題，筆者結(jié)合內(nèi)部控制審計準則，探討繼續(xù)提升完善執(zhí)法財物審計工作的思路。

一、公安機關(guān)執(zhí)法財物審計關(guān)鍵是“內(nèi)控”

（一）執(zhí)法財物審計關(guān)注的是公安執(zhí)法財物要素和執(zhí)法活動。

《內(nèi)審準則》中關(guān)于內(nèi)部控制審計，是指內(nèi)部審計機構(gòu)對組織內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行的審查和評價活動。按其范圍劃分，分為全面內(nèi)部控制審計和專項內(nèi)部控制審計。其中專項內(nèi)部控制審計，是針對組織內(nèi)部控制的某個要素、某項業(yè)務活動或者業(yè)務活動某些環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制所進行的審計。

目前公安審計部門關(guān)于執(zhí)法財物審計的定義，是指公安內(nèi)部審計部門依據(jù)審計工作職權(quán)，對公安機關(guān)依法履行職責過程中取得或控制的財物管理工作的真實性、合法性、有效性，獨立開展的監(jiān)督、評價和咨詢活動。公安執(zhí)法財物審計的落腳點是執(zhí)法財物，與執(zhí)法財物相關(guān)的取得、保管、處置等系列執(zhí)法活動都包含在執(zhí)法財物審計范圍內(nèi)。對照專項內(nèi)部控制審計概念，筆者認為公安機關(guān)開展的執(zhí)法財物審計屬于專項內(nèi)部控制審計范疇。

（二）執(zhí)法財物審計重點是執(zhí)法財物內(nèi)控制度的建立健全。

公安執(zhí)法財物審計通過檢查財物、會計資料、法律文書、票據(jù)、執(zhí)法臺賬、執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)等相互之間的對應關(guān)系，重點關(guān)注執(zhí)法活動財物的取得、控制、管理和處置情況，相關(guān)管理制度的建立健全情況，執(zhí)收執(zhí)罰的票據(jù)管理使用情況等，簡而言之依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，審計重點就是被審計單位執(zhí)法活動財物管理內(nèi)控制度是否建立健全。

公安審計部門開展執(zhí)法財物審計會有“四步走”，一步是通過法制部門案事件系統(tǒng)隨機抽查調(diào)閱各警種涉及執(zhí)法財物的案卷，比照案件辦理的規(guī)范流程，審計涉案財物是否按法定程序取得、保管、處置；二步是查閱財務資料，了解涉案款項是否在規(guī)定時間內(nèi)上繳、入賬、處置，通過比對涉案款項的入出賬時間、入出賬金額，判斷涉案款項是否如數(shù)按時依法取得、處置；三步是調(diào)閱各警種涉案物品臺賬，對比案卷中依法取得的涉案物品是否規(guī)范完整登記；四步是實地盤查涉案物品保管場所，確認物品賬實相符。

“四步走”的審計過程，其實就是遵循內(nèi)部控制基本原則，關(guān)注涉案財物內(nèi)部授權(quán)審批程序，即涉案財物的收取、保管、處置的程序是否合法；關(guān)注經(jīng)辦與保管分離原則，罰款是否執(zhí)行罰繳分離，暫扣款項是否在規(guī)定時間繳入規(guī)定賬戶，涉案物品是否在規(guī)定地點統(tǒng)一規(guī)范保管，保管臺賬是否賬實相符、要素齊全、出入清楚等；關(guān)注涉案財物統(tǒng)一歸口管理，財務核算是否規(guī)范，入出賬金額與辦案部門臺賬金額是否一致，產(chǎn)生差額的原因是什么，全局涉案款物是否做到底數(shù)清、情況明。

（三）執(zhí)法財物審計流程嚴密，審計方法多樣。

開展執(zhí)法財物審計，審計部門編制審計方案，對審計內(nèi)容、審計時間、審計方式、審計工作要求作出具體部署。事前會組織審前調(diào)研，了解被審計單位執(zhí)法財物管理相關(guān)情況，包括制度建設(shè)、財物管理流程等。組織審計組赴被審計單位開展現(xiàn)場審計，一般采取的審計方法包括查閱資料、實地觀察、現(xiàn)場盤點、數(shù)據(jù)分析、訪談相關(guān)人員、系統(tǒng)核查、案卷抽樣等。公安審計部門充分利用專業(yè)優(yōu)勢，查漏補缺。

（四）審計發(fā)現(xiàn)的問題多是內(nèi)控制度疏漏或制度執(zhí)行不力。

通過開展執(zhí)法財物審計，發(fā)現(xiàn)基層公安機關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化方面存在較多問題。例如臺賬設(shè)置登記不規(guī)范、要素不齊全、底數(shù)不清、情況不明；涉案物品保管不規(guī)范，有的經(jīng)辦人不及時交給保管人，有的根本沒有設(shè)置專門的保管人，有的物品沒有按要求保管，應當通風的沒有通風，應當密閉的沒有密閉，有的在處置時沒有規(guī)范的程序；暫扣款項在收取方面存在法律文書不規(guī)范、手續(xù)不齊全，應在規(guī)定時間內(nèi)上繳的不及時上繳，應及時歸還的不及時歸還；等等。在這些問題中，有些比較普遍，例如2016年開展全省公安執(zhí)法財物審計中，在涉案財物取得、保管、處置等方面發(fā)現(xiàn)的問題占總發(fā)現(xiàn)問題總數(shù)的**.36%，尤其是涉案財物保管方面存在的問題占總比的**.69%。

審計部門對問題的產(chǎn)生原因進行了分析，有的屬于客觀原因造成，例如管辦不分離的客觀原因就是基層警力嚴重不足，按照制度規(guī)范應設(shè)置單獨的保管人的要求在基層辦案單位根本無法實現(xiàn)；物品保管場所不規(guī)范的現(xiàn)象在基層普遍存在，重要原因就是基層辦公硬件設(shè)施簡陋，公用經(jīng)費、基本建設(shè)經(jīng)費的不足無法建設(shè)規(guī)范保管場所。

當然不少審計發(fā)現(xiàn)問題并不能用客觀原因來解釋，例如罰沒款項收取依據(jù)不足問題，被審計單位解釋是辦案經(jīng)費緊缺。審計認為這類問題的產(chǎn)生是以辦案經(jīng)費緊缺為借口，遮掩主觀趨利或執(zhí)法規(guī)范意識欠缺的真實面目。在依法治國、依法執(zhí)政的大環(huán)境下，公安部門作為執(zhí)法單位，更應知法守法、執(zhí)法規(guī)范，通過辦理每一起案件，都讓老百姓感受到公平正義，這是公安部門的職責所在。這類問題的存在屬于有制度但執(zhí)行不力。

不論是客觀原因還是主觀原因產(chǎn)生的問題，都說明內(nèi)控制度特別是監(jiān)督制度方面的設(shè)計還存在缺漏，都會導致組織風險。防范風險的辦法有很多，例如加大教育培訓力度增加規(guī)范執(zhí)法意識等，但歸根結(jié)底還需從完善執(zhí)法財物內(nèi)控制度來解決，應加大法制案件日常審核監(jiān)督力度以及內(nèi)部審計定期或不定期審計頻率。

二、公安機關(guān)開展執(zhí)法財物審計瓶頸

多年開展執(zhí)法財物審計，通過審計視角發(fā)現(xiàn)了基層公安機關(guān)在執(zhí)法規(guī)范化方面存在許多問題，取得了較好的審計效果。當然在工作中也存在許多亟待完善提升的方面，例如審計工作本身常年重復開展，審計方法、審計模式老一套；審計發(fā)現(xiàn)問題是地方不同問題類似，感覺年年審年年犯，審計綜合報告每年差不多（問題類似，建議類似），執(zhí)法財物審計發(fā)展到今天已產(chǎn)生了“審美疲勞”現(xiàn)象，而且每年報告類似問題，從另一角度也說明審計建議不可行，審計作用沒有體現(xiàn)。如何提升審計成果、進一步發(fā)揮審計作用，屬于發(fā)展中產(chǎn)生的瓶頸問題，一直困擾著我們，只要解決了這些問題，公安執(zhí)法財物審計一定會“柳暗花明又一村”。

本文探討執(zhí)法財物審計屬于內(nèi)部控制審計的目的，第一，內(nèi)部控制審計是現(xiàn)代審計類型的一種，是內(nèi)部審計防范組織風險，實現(xiàn)組織價值增值目標的重要手段，符合公安內(nèi)審持續(xù)發(fā)展的需要。第二，通過分析可以看出公安執(zhí)法財物審計圍繞涉案財物展開，審計目的就是查找涉案財物內(nèi)控制度的建立健全性，屬于內(nèi)控制度審計范疇。第三，借鑒內(nèi)控制度審計原理反思執(zhí)法財物審計中存在的短板不足，找尋突破瓶頸的思路。

三、結(jié)合內(nèi)控制度準則解決瓶頸問題的思考

（一）審計理念拔升內(nèi)部控制高度。

內(nèi)部審計發(fā)展到今天，國內(nèi)外審計實踐都表明理解和實施有效的內(nèi)部控制是內(nèi)部審計的基本準則，關(guān)注組織風險，薩班斯法案已成為全球范圍內(nèi)部控制領(lǐng)域的標準。公安機關(guān)開展執(zhí)法財物審計意識中，把執(zhí)法財物審計與其他審計類型相比只是審計內(nèi)容的不同，好像只把內(nèi)控制度作為審計關(guān)注的其中一方面。其實通過上面的分析，可以看出執(zhí)法財物審計完全立足于涉案財物的內(nèi)部控制流程。正因為審計理念沒有上升到內(nèi)部控制審計高度，沒有按照內(nèi)部控制審計準則要求，分析被審計單位在執(zhí)法活動、執(zhí)法財物內(nèi)部控制制度方面存在的不足，導致審計工作走不遠、拔不高。明確公安機關(guān)執(zhí)法財物審計屬于內(nèi)部控制審計范疇，可以幫助公安內(nèi)審人員依據(jù)具體的內(nèi)審準則規(guī)范開展審計工作，使內(nèi)審工作真正做到“有則可依”。

（二）審計工作關(guān)注內(nèi)部控制缺陷。

根據(jù)內(nèi)審準則，實施內(nèi)部控制審計應關(guān)注內(nèi)部控制缺陷。內(nèi)部控制缺陷包括設(shè)計缺陷和運行缺陷。內(nèi)部審計人員應當根據(jù)內(nèi)部控制審計結(jié)果，結(jié)合相關(guān)管理層的自我評估，綜合分析后提出內(nèi)部控制缺陷認定意見，按照規(guī)定的權(quán)限和程序進行審核后予以認定。

公安機關(guān)開展執(zhí)法財物審計，盡管圍繞的關(guān)鍵是“內(nèi)部控制制度”，但在具體審計實踐中，通過實施現(xiàn)場審計，發(fā)現(xiàn)問題、提出相應的審計意見和建議，要求被審計單位在規(guī)定時間內(nèi)予以整改，審計工作就暫告一段落。對照內(nèi)控制度準則，還欠缺內(nèi)部控制缺陷的認定評估過程。筆者認為按照內(nèi)部控制審計準則，公安審計部門在實施現(xiàn)場審計后，應整理審計底稿，明確指出被審計單位在執(zhí)法活動特別是執(zhí)法財物內(nèi)控制度設(shè)計上存在哪些缺陷，缺陷的性質(zhì)是屬于重大缺陷、重要缺陷還是一般缺陷。通過完善這一步驟，公安執(zhí)法財物審計可以實現(xiàn)以下目的。

1.審計工作更規(guī)范。內(nèi)審準則中關(guān)于內(nèi)部控制審計有專門的具體準則規(guī)定，依據(jù)內(nèi)審準則不僅是規(guī)范內(nèi)審工作的需要，更是保證審計工作質(zhì)量的前提基礎(chǔ)。

2.審計內(nèi)容更完整。以往的執(zhí)法財物審計報告內(nèi)容包括審計基本情況、審計目標、審計范圍、審計依據(jù)、審計程序和方法、審計發(fā)現(xiàn)問題、審計意見建議、審計整改情況，現(xiàn)再加上內(nèi)控缺陷，審計報告內(nèi)容更加完整。

3.審計效果更突出。明確指出被審單位存在內(nèi)控缺陷，可以實現(xiàn)以下審計效果：一是直接指出了被審單位存在的問題；二是通過問題的匯總發(fā)現(xiàn)整個單位普遍存在的制度設(shè)計缺陷，更能引起被審單位領(lǐng)導的高度關(guān)注；三是完善被審計單位內(nèi)控制度設(shè)計，提升執(zhí)法財物審計層次。

（三）審計理論實現(xiàn)自我加壓。

平心而論，公安機關(guān)開展執(zhí)法財物審計，是立足公安工作實踐，在審計工作中從無到有、不斷完善、不斷總結(jié)、不斷努力的結(jié)果，取得了實實在在的審計成效。審計發(fā)現(xiàn)問題已成為法制部門考核執(zhí)法警種執(zhí)法規(guī)范化的有力參考依據(jù)，更是各級公安機關(guān)領(lǐng)導高度關(guān)注的重要內(nèi)容。但作為公安內(nèi)審部門，不能滿足于當前取得的工作成績，應主動自我加壓，不斷總結(jié)工作經(jīng)驗，反思工作中存在的短板不足，通過審計理論研討來拓寬審計思維，尋求審計工作的長遠發(fā)展。

（作者單位：江西省公安廳）