蒲仕明

政府如何通過基層治理實現和民間的互動，被視為國家穩(wěn)定發(fā)展的晴雨表。這是因為：上層權力和政策對普通大眾而言非常抽象、很難觸摸，而以村、社區(qū)為代表的基層治理結構直接和民眾打交道，現實地決定著后者的生活質量和對執(zhí)政者的感受

碎片化治理困境

碎片化治理是“政府包辦一切”思路在基層的延伸，其基本特征是在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村居”垂直管理模式下形成條塊分明、分工明確、等級森嚴的“碎片治理模塊”。如稅務所、計生辦、派出所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門直接向村（居）委會下達任務，村（居）委會則按照行政指令動員轄區(qū)內的村（居）民完成任務。

靜態(tài)社會是碎片化治理得以存在的基本前提。改革開放以前，城鄉(xiāng)二元結構將人口相對穩(wěn)定地鎖定在一個范圍，強調分工化、專業(yè)化、等級制。靜態(tài)公共事務的碎片化治理模式能夠使上層指令在基層快速執(zhí)行，從而大大提高了行政效率。

改革開放后，市場力量崛起，進城務工、購房入戶、拆遷安置等方式不僅打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元壁壘，更動搖了在基層維系了數十年的靜態(tài)社會的現實根基。

這種分化在城市發(fā)展過程中表現得尤為明顯。成都市武侯區(qū)華興街道南橋社區(qū)以前是一個城中村，從上世紀90年代以來，村里的外來人口越來越多。本地人、外來者、拆遷安置、流動人口……人們以不同的身份形成全新的生活共同體，彼此之間有交集，又界限分明。吵架斗毆、亂扔垃圾、爭搶攤位甚至是入室盜竊等現象時有發(fā)生，面對這些在靜態(tài)社會下鮮有的“亂象”，村委會慣用的治理方式陷入了“失靈”的困境。

隨著現代化進程對原有靜態(tài)社會的解構，與南橋社區(qū)類似的基層管理日漸面臨人口融合、社會重構的沉重命題，亟待破題。

基層治理新語境

在成都市社區(qū)治理實踐探索中，一些經驗性的做法逐漸浮出水面。

目前全市有城市社區(qū)788個，涉農社區(qū)1079個、村2471個。從事過多年城鄉(xiāng)治理研究和實踐的龍泉驛區(qū)同安街道麗水社區(qū)第一書記鄒文學分析，和碎片化治理不同，如今的基層治理面臨著四個截然不同的新語境。

“一是利益主體和訴求日益多元，一些訴求遠遠超出社區(qū)的權限。二是現在居民的權利意識處于萌發(fā)狀態(tài)，在不當訴求下容易挑戰(zhàn)脆弱的基層權威。三是現在是經濟社會，人們的集體意識和奉獻意識大為削弱，居民參與公共事務的積極性不高。四是信息化和知識化的雙刃劍效應，社區(qū)不得不面臨新的治理壓力?！?/p>

鄒文學所在的麗水社區(qū)是一個典型的移民安置社區(qū)。2013年，在生態(tài)移民政策下，1萬多名傳統(tǒng)農民走下龍泉山遷入城市，過上了“城里生活”。社區(qū)居民劉美說，“從山上搬下來后，發(fā)現鄰里關系沒有以前那么緊密了。很多人還要想著如何生存，很長一段時間，都想念山上的生活?！编u文學說，“想念過去，是因對眼前不適應和不滿意?！?015年，龍泉驛區(qū)社區(qū)教育中心進駐麗水社區(qū)，“手把手地教他們學跳舞、學書畫、學技能、學社區(qū)議事、學志愿奉獻”，最終目的是形成一個“尚學促尚善”的現代社區(qū)。

溫江區(qū)柳城街道新華社區(qū)黨總支書記付禮洪也深有感觸。新華社區(qū)是一個村改社區(qū)，此前因為拆遷安置等歷史遺留原因，村民時有上訪。通過學習和借鑒，如今，新華社區(qū)已經形成了一套“小區(qū)建支部掌方向、社區(qū)建品牌聚人心、政府推項目促發(fā)展”的成套工作體系。

武侯區(qū)華興街道南橋社區(qū)則在2014年啟動了涉農社區(qū)治理改革。整合社區(qū)公共服務資金和集體資產效益資金27萬元向成都市同行社會工作服務中心購買為老助殘、睦鄰學院、禮儀課堂等8項服務。南橋社區(qū)居民委員會主任黃德斌介紹，“市民應有的文明舉止、遇到矛盾如何處理、過激行為帶來的危害等，都融合在了課堂里?！表椖繉嵤┖?，社區(qū)兩搶兩盜案件發(fā)生率下降了34%，經常發(fā)生的吵架斗毆“消?！绷?，社區(qū)活動流動人口參與率明顯高了……

以社區(qū)為單位對新語境下基層治理模式的改良，推動了成都市在社區(qū)治理領域取得了不少成效，金牛區(qū)、武侯區(qū)、錦江區(qū)、溫江區(qū)先后獲得全國創(chuàng)新社會治理十佳案例和中國十大社會治理創(chuàng)新獎，成華區(qū)則是全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。這些成果被業(yè)界稱為“成都經驗”。

然后，在社區(qū)治理上，成都市還有更加宏大的目標。2017年8月，成都在全國率先成立了城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會（以下簡稱市社治委）。在城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理大會上，四川省委常委、成都市委書記范銳平明確指出，“要加快轉變特大城市發(fā)展治理方式，探索構建國家中心城市治理體系，努力建設高品質和諧宜居生活社區(qū)?！?/p>

誰會成為受益者

成立市社治委，是成都市打破“碎片化治理”的第一步。

在固有的“碎片化治理”模式下，城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作職能分散在民政、計生、農業(yè)、環(huán)保等40多個部門，這些垂直部門就像一個個條塊，將本身事務眾多的村（居）委會分割，形成“九龍治水”的局面。

市社治委常務副主任周德強介紹，“社治委是一個專門推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的部門，各區(qū)（市）縣亦對應組建新的黨委機構，各鎮(zhèn)街明確機構推進落實?！睋Q言之，今后社區(qū)的具體工作，將主要對社治委及其延伸機構負責。

在此基礎上，成都市發(fā)布了《關于深入推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理建設高品質和諧宜居生活社區(qū)的意見》。這個被官方定義為“城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理30條”的文件，明確回答了“如何治理社區(qū)”和“社區(qū)治理的目標”兩個關鍵問題，方向直指“網絡化治理”。

周德強說，接下來會“健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務機構及社會組織多方協調機制，真正做到多方參與，共治共享?！鄙鐓^(qū)具體工作也會進一步減負，“不再承擔招商引資等工作，專注社區(qū)服務?！痹谏鐓^(qū)治理發(fā)展的目標上，則明確提出了推進品質、活力、美麗、人文、和諧“五大社區(qū)”建設。

相對于政府垂直的、自上而下的、單一的“單中心化”的碎片化治理，“網絡化治理”則突出“去中心化”和“多中心化”的治理格局，其特點為網絡的、雙向互動的、多元的參與結構。

網絡化治理下，誰會成為受益者？

村（居）委會和群眾是普惠的獲益者。龍泉驛區(qū)西河鎮(zhèn)濱西社區(qū)黨總支副書記楊晉說，“社區(qū)專心為群眾做好服務，這是一種職能的回歸?！狈胖玫缴鐓^(qū)居民層面，“五個社區(qū)”創(chuàng)建目標的提出，則意味著宜居和幸福指數的提升。

社工人才將迎來春天。社工是社區(qū)發(fā)展治理的中堅，國內社工培養(yǎng)以本科為主，但處境尷尬?！拔?014年畢業(yè)，現在月工資為3300元，在成都養(yǎng)活自己都比較困難?！痹诔啥家患疑鐣M織擔任項目主管的楊欣表示。現在，她或許有了“加薪”的機會。

周德強表示，接下來，成都市“將大力發(fā)展社區(qū)社會組織、社工組織和居民自組織，通過專項資金、政府購買服務和公益創(chuàng)投等方式，拓展社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理空間”。目前全省“僅有”社會組織600余家，對應全市4338個村（社區(qū)）的供給缺口突出。隨著社區(qū)發(fā)展治理的深入，“創(chuàng)辦社會組織”可能成為“創(chuàng)辦企業(yè)”的新風口。endprint