【摘 要】 2014年11月至12月底，審計(jì)風(fēng)暴劍指全國(guó)彩票資金，包括重慶在內(nèi)的18個(gè)省市財(cái)政、民政、體育部門和彩票銷售機(jī)構(gòu)接受了審計(jì)。2015年6月25日，審計(jì)署發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告。此次審計(jì)是對(duì)彩票業(yè)的一次及時(shí)“會(huì)診”，診斷出的問(wèn)題可概括為三類：銷售違規(guī)、人員違規(guī)、資金違規(guī)。筆者作為財(cái)務(wù)人員，親身經(jīng)歷了這場(chǎng)審計(jì)大練兵，在當(dāng)前時(shí)期，認(rèn)為有必要針對(duì)與自身工作密切相關(guān)的資金違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出措施建議。

【關(guān)鍵詞】 彩票發(fā)行 彩票管理 彩票銷售

一、審計(jì)結(jié)果公告內(nèi)容概況與分析

（一）公告的主要框架及內(nèi)容

公告全文包含正文三個(gè)部分和附表一個(gè)，正文第一部分為18個(gè)省彩票資金基本情況，主要介紹了2012年至2014年10月期間的彩票銷量及資金分配情況；第二部分為彩票資金使用和管理的主要成效，公告從支持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展、健全彩票管理法規(guī)和制度、完善彩票資金預(yù)算和財(cái)務(wù)管理三個(gè)方面肯定了近年來(lái)我國(guó)彩票資金使用和管理成效；第三部分為審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，即銷售違規(guī)、人員違規(guī)和資金違規(guī)三類，其中銷售違規(guī)是指18個(gè)被審計(jì)省市中有17個(gè)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元，人員違規(guī)是指審計(jì)發(fā)現(xiàn)個(gè)別彩票主管部門和彩票機(jī)構(gòu)的工作人員利用職務(wù)便利，在行政審批、開(kāi)展業(yè)務(wù)合作等環(huán)節(jié)非法牟利等。

（二）公告所涉及發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金的情況分析

此次審計(jì)共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國(guó)彩票資金的18.02%。審計(jì)查出問(wèn)題資金169.32億元，占抽查資金總額的25.73%。由于筆者在工作中不涉及到公益金的使用與管理，以下僅對(duì)發(fā)行費(fèi)的使用與管理進(jìn)行分析。

在上述169.32億元的問(wèn)題資金中，涉及彩票發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金66.74億元，接近于全部問(wèn)題資金（公益金和發(fā)行費(fèi)）總額的四成，問(wèn)題發(fā)行費(fèi)和問(wèn)題公益金在資金量上的比例為4：6。相較于公益金的資助項(xiàng)目多、受益對(duì)象多、資金責(zé)任主體多等特點(diǎn)，發(fā)行費(fèi)作為彩票機(jī)構(gòu)用于發(fā)行銷售的業(yè)務(wù)費(fèi)，其資金使用流程相對(duì)固定、使用主體較為單一、使用范圍比較明確，問(wèn)題資金占比卻如此之高，非常值得關(guān)注與反思。

1、問(wèn)題資金在兩家彩票機(jī)構(gòu)間的對(duì)比分析

從福彩、體彩兩家的對(duì)比來(lái)看，福彩發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金27.42億元，占總體的41%，體彩發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金39.32億元，占總體的59%。由此可以看出，福彩機(jī)構(gòu)發(fā)行費(fèi)使用管理的規(guī)范性整體上要強(qiáng)于體彩機(jī)構(gòu)。

另一方面，從福彩、體彩兩家發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金占同期銷量比重來(lái)看，福彩機(jī)構(gòu)同期銷量3，743.6億元，福彩發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金占銷量的比重為0.73%，體彩機(jī)構(gòu)同期銷量2，944.24億元，體彩發(fā)行費(fèi)問(wèn)題資金占銷量的比重為1.34%，對(duì)比數(shù)據(jù)同樣表明福彩機(jī)構(gòu)在使用管理發(fā)行費(fèi)方面要優(yōu)于體彩機(jī)構(gòu)。

2、問(wèn)題資金在各個(gè)層級(jí)發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)間的對(duì)比分析

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題明細(xì)表涉及到了4個(gè)層級(jí)的彩票機(jī)構(gòu)，自上而下分別為：中央級(jí)彩票機(jī)構(gòu)（中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心和國(guó)家體育總局體育彩票管理中心）、省級(jí)彩票機(jī)構(gòu)、地市級(jí)彩票機(jī)構(gòu)和區(qū)縣級(jí)彩票機(jī)構(gòu)。

3、問(wèn)題資金在幾種問(wèn)題類別間的對(duì)比分析

根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告的問(wèn)題描述及問(wèn)題重要程度來(lái)看，可將問(wèn)題細(xì)分為九個(gè)類別，分別為違反規(guī)定采購(gòu)、違規(guī)購(gòu)建樓堂館所、未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)、擠占挪用發(fā)行費(fèi)、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、賬外核算使用發(fā)行費(fèi)、超額列支三公經(jīng)費(fèi)及會(huì)議費(fèi)、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置使用車輛。

從問(wèn)題資金量來(lái)看，在以上9大類問(wèn)題中，違反規(guī)定采購(gòu)涉及資金421，250.9萬(wàn)元，占比最大，為63%；其次為違規(guī)購(gòu)建樓堂館所，涉及資金118，803.02萬(wàn)元，占比18%，其他問(wèn)題涉及的資金占比均在10%以下。

結(jié)合彩票實(shí)際工作來(lái)看，近年來(lái)，彩票銷售持續(xù)高速增長(zhǎng)，為了刺激并保持住市場(chǎng)熱度，彩票機(jī)構(gòu)紛紛將大量發(fā)行費(fèi)用于市場(chǎng)營(yíng)銷，由此產(chǎn)生了很多物資及服務(wù)采購(gòu)事項(xiàng)（廣告、宣傳），而在銷售業(yè)績(jī)逐年攀升的同時(shí)，眾多彩票機(jī)構(gòu)紛紛斥資購(gòu)建辦公樓，用以改善員工的工作條件，因此，這兩個(gè)領(lǐng)域成為了問(wèn)題高發(fā)地帶。

從問(wèn)題發(fā)生頻次來(lái)看，9大類問(wèn)題共發(fā)生112項(xiàng)次，其中違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題發(fā)生31項(xiàng)次，高達(dá)總項(xiàng)次的28%，為第一頻發(fā)問(wèn)題；違反規(guī)定采購(gòu)和未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)均發(fā)生16項(xiàng)次，均達(dá)總項(xiàng)次的14%。此外，擠占挪用發(fā)行費(fèi)和違規(guī)購(gòu)建樓堂館所超過(guò)10項(xiàng)次，也屬于普遍存在的問(wèn)題.

二、發(fā)行費(fèi)問(wèn)題現(xiàn)狀及原因分析

（一）彩票行業(yè)發(fā)行費(fèi)問(wèn)題現(xiàn)狀

審計(jì)公告所反映的問(wèn)題具有極強(qiáng)的代表性，從下圖可以看出，違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、違反規(guī)定采購(gòu)、未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)等問(wèn)題發(fā)生范圍廣泛，這18個(gè)省市彩票發(fā)行費(fèi)的問(wèn)題特征很大程度上也代表了全國(guó)整體情況，因此需要整個(gè)行業(yè)予以重視。

（二）存在問(wèn)題的分析

在9類問(wèn)題中，有些問(wèn)題是行業(yè)獨(dú)有的，如未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)，根據(jù)相關(guān)彩票法規(guī)，國(guó)家對(duì)上繳彩票發(fā)行費(fèi)有明確的時(shí)間要求；有些問(wèn)題是其他行業(yè)也存在的，如超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置車輛和公款旅游，各級(jí)黨委和政府都對(duì)此制定了規(guī)定；有些問(wèn)題屬于不按照正常程序履行，如違反規(guī)定采購(gòu)，國(guó)家對(duì)政府采購(gòu)有明確的程序要求，地方對(duì)政府采購(gòu)和單位自主采購(gòu)的權(quán)限也有明確的劃分，要想采購(gòu)合規(guī)就必須嚴(yán)格按照程序執(zhí)行；有些問(wèn)題是財(cái)務(wù)管理水平不高造成的，如超標(biāo)準(zhǔn)列支三公經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)，屬于財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行控制不力；有些問(wèn)題是部門利益所致，如向本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)建辦公用房，這些問(wèn)題的發(fā)生更多的是受彩票機(jī)構(gòu)人員主觀意識(shí)的影響，還有一些問(wèn)題的成因具有復(fù)雜性和多面性，如擠占、挪用發(fā)行費(fèi)，一方面發(fā)行費(fèi)多年結(jié)存為擠占、挪用提供了資金條件，另一方面是工作人員的主觀意愿，這些因素交織在一起才誘發(fā)了違規(guī)行為。

在9類問(wèn)題中，結(jié)合前述的問(wèn)題分析及重慶福彩中心涉及到的問(wèn)題，現(xiàn)重點(diǎn)對(duì)違反規(guī)定采購(gòu)、未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼等幾個(gè)方面的問(wèn)題進(jìn)行分析。endprint

1、違反規(guī)定采購(gòu)問(wèn)題分析

審計(jì)公告問(wèn)題明細(xì)表列示違反規(guī)定采購(gòu)問(wèn)題16項(xiàng)次，12個(gè)省市和中福彩中心存在此類問(wèn)題，問(wèn)題資金多達(dá)42.13億元，是涉及金額最高的違規(guī)問(wèn)題，這反映了當(dāng)前彩票機(jī)構(gòu)在開(kāi)展采購(gòu)業(yè)務(wù)所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。

問(wèn)題涉及的采購(gòu)事項(xiàng)主要是廣告宣傳服務(wù)、彩票熱敏紙和投注單、系統(tǒng)技術(shù)服務(wù)等，這類采購(gòu)事項(xiàng)由于采購(gòu)標(biāo)的金額大，均屬于政府采購(gòu)范疇，需要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)程序執(zhí)行，出現(xiàn)問(wèn)題的彩票機(jī)構(gòu)均是被描述為未履行政府采購(gòu)程序，表明問(wèn)題是出在彩票機(jī)構(gòu)的執(zhí)行環(huán)節(jié)上，這存在兩方面的原因，一是主管部門和監(jiān)管部門監(jiān)管力度不夠，沒(méi)有對(duì)彩票機(jī)構(gòu)的采購(gòu)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，導(dǎo)致彩票機(jī)構(gòu)的規(guī)范意識(shí)下降；二是彩票機(jī)構(gòu)采購(gòu)力量薄弱，絕大多數(shù)彩票機(jī)構(gòu)并無(wú)專職的采購(gòu)管理部門，以福彩機(jī)構(gòu)為例，在全國(guó)所有省級(jí)福彩中心中，僅有四川省福彩中心設(shè)置了采購(gòu)與資產(chǎn)管理部門，其他省份福彩中心的采購(gòu)管理職責(zé)是由辦公室或總務(wù)部等后勤綜合部門來(lái)承擔(dān)，同時(shí)大多數(shù)采購(gòu)經(jīng)辦人員沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的招投標(biāo)知識(shí)的學(xué)習(xí)，其業(yè)務(wù)能力不高。

2、未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)問(wèn)題分析

審計(jì)公告問(wèn)題明細(xì)表列示未及時(shí)上繳發(fā)行費(fèi)問(wèn)題16項(xiàng)次，10個(gè)省市存在此類問(wèn)題，問(wèn)題資金達(dá)到6.62億元，這類問(wèn)題有兩種情況，一種是未上繳的發(fā)行費(fèi)滯留在本單位的賬上，彩票機(jī)構(gòu)僅僅是規(guī)范管理的意識(shí)淡薄，沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)上繳；另一種是彩票機(jī)構(gòu)將未上繳的發(fā)行費(fèi)挪作他用，如一些彩票機(jī)構(gòu)將發(fā)行費(fèi)出借給其他單位，這種情況的違規(guī)程度更為嚴(yán)重。

問(wèn)題的主要原因是部分彩票機(jī)構(gòu)自身財(cái)務(wù)管理水平差，不能較好地支配收支現(xiàn)金流，甚至于存在擠占挪用等不法動(dòng)機(jī)，這也會(huì)誘發(fā)延遲上繳的問(wèn)題。

3、違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題分析

審計(jì)公告問(wèn)題明細(xì)表列示違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼問(wèn)題31項(xiàng)次，15個(gè)省市存在此類問(wèn)題，問(wèn)題資金達(dá)到8，480.67萬(wàn)元，其中83%違規(guī)金額發(fā)放給彩票機(jī)構(gòu)職工，17%的違規(guī)金額作為獎(jiǎng)金激勵(lì)，發(fā)放給彩票機(jī)構(gòu)之外的相關(guān)人員。

向本單位職工發(fā)放超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼，其行為動(dòng)因主要是通過(guò)津補(bǔ)貼來(lái)增加員工總體收入。目前，各地彩票機(jī)構(gòu)人員薪金政策各異，有些省市實(shí)行財(cái)政、人力社保部門批復(fù)的工效掛鉤的工資總額政策，由于分配政策有較大的靈活性，往往這部分地區(qū)彩票機(jī)構(gòu)人均薪酬水平較高，有些省市對(duì)彩票機(jī)構(gòu)是參照公務(wù)員工資薪金執(zhí)行，彩票機(jī)構(gòu)是個(gè)靠市場(chǎng)化手段運(yùn)作的單位，需要市場(chǎng)化的人才，而依靠機(jī)關(guān)行政化式的薪資水平無(wú)法滿足市場(chǎng)化人才的薪資需求，薪資供需雙方出現(xiàn)嚴(yán)重矛盾，這些彩票機(jī)構(gòu)只有選擇通過(guò)津補(bǔ)貼的方式來(lái)提高員工收入。當(dāng)然，也有一些本身收入水平較高的彩票機(jī)構(gòu)，也存在超額發(fā)放津補(bǔ)貼的現(xiàn)象，對(duì)此，我們應(yīng)該區(qū)別分析對(duì)待，前者屬于改善薪資待遇而采取的無(wú)奈之舉，其問(wèn)題的本質(zhì)在于現(xiàn)有的人員激勵(lì)機(jī)制不能適應(yīng)彩票事業(yè)的發(fā)展，這是體制機(jī)制的問(wèn)題，而后者屬于追求部門利益最大化，屬于單位管理層的合規(guī)意識(shí)問(wèn)題。

向單位之外的人員發(fā)放津補(bǔ)貼，津補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象主要是民政、體育、財(cái)政等部門的相關(guān)工作人員。彩票機(jī)構(gòu)在開(kāi)展業(yè)務(wù)過(guò)程中，需要民政、體育等主管部門出面來(lái)協(xié)調(diào)、推動(dòng)相關(guān)工作，彩票發(fā)行銷售工作僅靠彩票機(jī)構(gòu)自身的力量是很難做好的，而是需要民政、體育等主管部門、財(cái)政等監(jiān)管部門的大力協(xié)助，相關(guān)經(jīng)辦人員投入了大量的精力和時(shí)間，對(duì)這些人員給予一定的物資獎(jiǎng)勵(lì)，在情理上是行的通的，但是作為津補(bǔ)貼發(fā)放到人，又違反了國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，在法理上卻是行不通的，這又是一對(duì)政策規(guī)定與實(shí)際工作之間的矛盾，需要妥善處理好這對(duì)矛盾，才能為彩票工作的開(kāi)展?fàn)I造寬松的環(huán)境。

從問(wèn)題發(fā)生的層級(jí)來(lái)看，31項(xiàng)次中省級(jí)彩票機(jī)構(gòu)有12次、地市級(jí)彩票機(jī)構(gòu)17次、區(qū)縣級(jí)彩票機(jī)構(gòu)2次，問(wèn)題主要發(fā)生在省級(jí)和地市地層級(jí)，表明對(duì)于這兩個(gè)層級(jí)彩票機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度不夠。

三、發(fā)行費(fèi)使用與管理的相關(guān)措施建議

近期，財(cái)政部和民政部等部委均召開(kāi)專題會(huì)議，研究部署彩票行業(yè)下一步整改措施及政策調(diào)整方案，這些措施必將會(huì)有效地破解彩票行業(yè)當(dāng)前面臨的多種矛盾，有利于促進(jìn)彩票資金的安全合規(guī)。在此，針對(duì)如何管好用好發(fā)行費(fèi)這一工作目標(biāo)，筆者提出幾點(diǎn)措施建議：

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制

一是統(tǒng)一全國(guó)彩票機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)費(fèi)會(huì)計(jì)處理操作，制定全國(guó)統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算科目體系，杜絕各省各有各的核算范圍和口徑的問(wèn)題，提高會(huì)計(jì)報(bào)表的信息質(zhì)量和對(duì)比分析價(jià)值。二是研究建立彩票發(fā)行費(fèi)公示機(jī)制，社會(huì)大眾對(duì)于彩票行業(yè)的普遍認(rèn)識(shí)是：過(guò)于神秘、可能存在內(nèi)幕等，這些誤解和質(zhì)疑都是由于相關(guān)信息未公開(kāi)或發(fā)布不及時(shí)造成的，包括這次審計(jì)風(fēng)暴，也是在媒體曝光行業(yè)內(nèi)的個(gè)別問(wèn)題并引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注和質(zhì)疑的背景下開(kāi)展的。將資金賬曬出來(lái)，主動(dòng)接受社會(huì)的監(jiān)督，陽(yáng)光是最好的防腐劑，使資金使用和權(quán)力運(yùn)行處于陽(yáng)光普照下，公開(kāi)透明的信息披露是保證發(fā)行費(fèi)規(guī)范使用的最佳手段。

（二）強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管和服務(wù)

一是轉(zhuǎn)變工作方式，主動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)管的常態(tài)化促使彩票機(jī)構(gòu)牢固樹(shù)立規(guī)范意識(shí)。二是加強(qiáng)監(jiān)督力量，保證有充足的人員履行監(jiān)管職責(zé)。三是加大財(cái)政對(duì)彩票機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助，針對(duì)性地開(kāi)展彩票行業(yè)預(yù)算管理等方面的培訓(xùn)，為彩票機(jī)構(gòu)開(kāi)展預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)提供專業(yè)咨詢和幫助。

（三）加強(qiáng)自身建設(shè)和管理

一是單位領(lǐng)導(dǎo)層要帶頭樹(shù)立法制意識(shí)、規(guī)范意識(shí)，注重對(duì)規(guī)章制度的遵守，用規(guī)范的流程來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)、用充分的依據(jù)來(lái)支撐單位決策。二是財(cái)務(wù)人員要拼力學(xué)習(xí)，不能滿足于只當(dāng)記賬員，而要成為熟業(yè)務(wù)、懂政策、善溝通的財(cái)務(wù)管理者。三是規(guī)范內(nèi)部管理，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)、充實(shí)專業(yè)人員配備等措施，不斷提高彩票機(jī)構(gòu)在物資和服務(wù)采購(gòu)、對(duì)外合作、制度執(zhí)行等方面的規(guī)范性。四是健全發(fā)行費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，全面梳理排查彩票發(fā)行費(fèi)管理使用中可能存在的制度漏洞和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立健全制度體系并強(qiáng)化制度執(zhí)行。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 楊躍武.電視臺(tái)數(shù)字硬盤播出系統(tǒng)實(shí)踐中國(guó).有線電視，2014（8）.

作者簡(jiǎn)介：鄭琳琳（1980.10-），男，漢族，黑龍江省大慶市，重慶市福利彩票發(fā)行中心，研究方向：會(huì)計(jì)。endprint