馬廣軍

（一）加強(qiáng)境外審計(jì)是全面完善審計(jì)監(jiān)督制度、實(shí)行審計(jì)全覆蓋的需要

2015年8月以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》、《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》等重要文件中，均提出要建立健全國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)境外投資審計(jì)制度，要求審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督。特別是中央深改組審議通過(guò)的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督的若干意見(jiàn)》，要求國(guó)企國(guó)資走到哪里，審計(jì)監(jiān)督就要跟進(jìn)到哪里，不能留死角。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)只有將境外國(guó)有資產(chǎn)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)的全覆蓋，才能有效發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用。

（二）加強(qiáng)境外審計(jì)是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局的需要

近年來(lái)，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)境外國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模越來(lái)越大。國(guó)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，境外國(guó)有資產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)較高，如果不對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效監(jiān)管，會(huì)使國(guó)家政治利益和經(jīng)濟(jì)利益都受到損害。國(guó)家審計(jì)作為最高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督方式，要為國(guó)家“走出去”戰(zhàn)略出謀劃策。近幾年各地開展境外企業(yè)審計(jì)的實(shí)踐已經(jīng)證明，境外審計(jì)對(duì)服務(wù)政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策、促進(jìn)境外企業(yè)健康發(fā)展，發(fā)揮了不可替代的作用。為此，《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要求，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)境外投資和境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)，建立國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)境外投資審計(jì)制度，加強(qiáng)對(duì)外援助資金和駐外非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)審計(jì)，服務(wù)“走出去”戰(zhàn)略，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)。

（三）加強(qiáng)境外審計(jì)是保護(hù)國(guó)家資產(chǎn)安全完整、促進(jìn)國(guó)家資產(chǎn)保值增值的需要

近年來(lái)，經(jīng)營(yíng)管理不善、資產(chǎn)狀況不佳、盈利能力不強(qiáng)、投資回報(bào)率偏低甚至境外投資損失、國(guó)有資產(chǎn)流失等時(shí)有發(fā)生，特別是在企業(yè)投資并購(gòu)、重組改制、招投標(biāo)、物資采購(gòu)等環(huán)節(jié)，管理人員以權(quán)謀私、貪污受賄、權(quán)力尋租問(wèn)題比較嚴(yán)重，境外成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域和監(jiān)督薄弱地帶。因此，境外審計(jì)是不可忽視的“領(lǐng)地”，放松對(duì)境外企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，必然導(dǎo)致境外國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（一）國(guó)外審計(jì)機(jī)關(guān)境外審計(jì)實(shí)踐

美國(guó)對(duì)使領(lǐng)館等駐外非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)、對(duì)外援助實(shí)施審計(jì)；加拿大審計(jì)署將對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)、投資和援助的審計(jì)視為其財(cái)務(wù)或者績(jī)效審計(jì)的一部分，必要時(shí)赴境外審計(jì)；英國(guó)審計(jì)署對(duì)英國(guó)外交部、國(guó)際援助部以及這些部門資助的單位（如海外文化處），每年挑選一些駐在外國(guó)的撥款機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)；法國(guó)審計(jì)法院針對(duì)法國(guó)所屬的公共部門（例如大使館或法國(guó)海外學(xué)校）在海外的活動(dòng)，可以赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行審計(jì)；澳大利亞審計(jì)署對(duì)涉及特定政府機(jī)構(gòu)的國(guó)外業(yè)務(wù)，通常會(huì)派出審計(jì)組赴境外進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)；日本審計(jì)院對(duì)政府開發(fā)援助項(xiàng)目，有權(quán)與受援國(guó)政府合作，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查；印度主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署目前在美國(guó)華盛頓、英國(guó)倫敦和馬來(lái)西亞吉隆坡設(shè)立審計(jì)辦公室，負(fù)責(zé)使領(lǐng)館等的審計(jì)。

美國(guó)、加拿大、英國(guó)等審計(jì)機(jī)關(guān)境外審計(jì)實(shí)踐表明：對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施審計(jì)是國(guó)際審計(jì)界的共識(shí)，各國(guó)通過(guò)法律授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施境外審計(jì)，而且境外審計(jì)的方式方法靈活多樣。

（二）我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)境外審計(jì)實(shí)踐

2008年以前，審計(jì)署外資運(yùn)用審計(jì)司、外事司（現(xiàn)為國(guó)際合作司）先后承擔(dān)境外審計(jì)職責(zé)，2008年境外審計(jì)司成立后，境外審計(jì)司主要負(fù)責(zé)境外國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的審計(jì)工作。2008年至2016年，審計(jì)署通過(guò)專項(xiàng)調(diào)查、單獨(dú)立項(xiàng)、結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行境外延伸等方式，對(duì)中央級(jí)單位駐港機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一次審計(jì)調(diào)查；對(duì)19家中央企業(yè)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)在香港投資設(shè)立的企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)；對(duì)我國(guó)駐50個(gè)國(guó)家的346家使領(lǐng)館等非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行了審計(jì)；結(jié)合駐外非經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)審計(jì)，探索性地開展了對(duì)外援助審計(jì)調(diào)查。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)早已涉足境外審計(jì)領(lǐng)域，如：北京市審計(jì)局在1992年和1999年，對(duì)澳門、香港、匈牙利、荷蘭、比利時(shí)等國(guó)家和地區(qū)的十幾家，境外中資企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)和審計(jì)調(diào)查；珠海市審計(jì)局自1989年開展境外企業(yè)審計(jì)工作，已先后對(duì)33家駐港澳企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)，對(duì)6家企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查；威海市審計(jì)局自1997年以來(lái)，先后對(duì)香港、俄羅斯和美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的境外辦事機(jī)構(gòu)和企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)和審計(jì)調(diào)查；溫州市審計(jì)局于1995年、1998年對(duì)香港、匈牙利的境外國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了審計(jì)。

我國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)開展境外審計(jì)，不僅積累了一定的境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，而且發(fā)現(xiàn)了境外經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在的各種問(wèn)題，提出了切實(shí)可行的審計(jì)建議，幫助企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、改善管理、提高效益，對(duì)維護(hù)境外企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失起到一定的作用。

（一）合理編制境外審計(jì)規(guī)劃

首先，要對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查摸底。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要與發(fā)改、財(cái)政、商務(wù)、國(guó)資等部門聯(lián)系，獲取全面的資料數(shù)據(jù)，掌握境外國(guó)有資產(chǎn)的規(guī)模、分布、類型以及境外機(jī)構(gòu)設(shè)置等總體情況。其次，合理編制境外審計(jì)規(guī)劃。按照審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的要求，編制本地區(qū)境外審計(jì)規(guī)劃。結(jié)合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“十三五”發(fā)展規(guī)劃，按照科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施的要求，區(qū)別不同境外審計(jì)對(duì)象，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，確保所有境外審計(jì)對(duì)象“十三五”期間至少審計(jì)一次。第三，在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上突出審計(jì)重點(diǎn)。把境外辦的窗口企業(yè)和有重大影響的企業(yè)作為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，把派出的機(jī)構(gòu)和設(shè)立的企業(yè)數(shù)量相對(duì)較多、類型較全的國(guó)家和地區(qū)作為重點(diǎn)關(guān)注地區(qū)，對(duì)問(wèn)題多發(fā)、媒體有反映的境外單位及領(lǐng)導(dǎo)干部要加大審計(jì)頻次。

（二）重視做好審前準(zhǔn)備工作

因境外審計(jì)受時(shí)間、經(jīng)費(fèi)的影響，就地審計(jì)的時(shí)間不能安排得太長(zhǎng)，因此，審計(jì)進(jìn)點(diǎn)前要做好充分的準(zhǔn)備，能在國(guó)內(nèi)完成的工作盡量在國(guó)內(nèi)完成。首先，全面收集被審計(jì)單位的各項(xiàng)資料，如被審計(jì)單位的成立批文、公司章程、內(nèi)控制度、財(cái)務(wù)報(bào)表和以前年度的外部和內(nèi)部審計(jì)報(bào)告等，初步了解設(shè)置境外機(jī)構(gòu)的目的、人員結(jié)構(gòu)情況、總體經(jīng)營(yíng)運(yùn)作情況等情況。其次，結(jié)合工作方案的目標(biāo)要求，制定切實(shí)可行的，針對(duì)性和指導(dǎo)性較強(qiáng)的實(shí)施方案，聚焦審計(jì)重點(diǎn)。三是扎實(shí)開展審前業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認(rèn)真研究學(xué)習(xí)審計(jì)項(xiàng)目工作方案，熟悉被審計(jì)企業(yè)所在地域的有關(guān)法律環(huán)境、類別、內(nèi)容以及當(dāng)?shù)貙?duì)國(guó)外投資企業(yè)的稅收、金融、會(huì)計(jì)等方面的法律規(guī)定。境外企業(yè)大量的會(huì)計(jì)資料都使用英語(yǔ)，尤其是一些法律文書，即使中文譯本，也以英文版本為標(biāo)準(zhǔn)，因此，還要進(jìn)行必要的語(yǔ)言培訓(xùn)，包括英語(yǔ)和當(dāng)?shù)卣Z(yǔ)言。endprint

（三）強(qiáng)化境外審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理

審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理是決定審計(jì)質(zhì)量高低的關(guān)鍵因素，境外審計(jì)更是如此。境外現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)會(huì)遇到很多困難，如：時(shí)間非常有限，多數(shù)被延伸的境外單位也沒(méi)有配合審計(jì)取證的義務(wù)，境內(nèi)審計(jì)中常用的延伸調(diào)查、銀行賬戶查詢等技術(shù)手段無(wú)法使用等，一定程度上影響現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的質(zhì)量和效率。因此，必須強(qiáng)化境外審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)管理。一要嚴(yán)格控制審計(jì)進(jìn)度。審計(jì)組要嚴(yán)格控制項(xiàng)目工作進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)細(xì)化分解到天，工作責(zé)任落實(shí)到人，并及時(shí)跟蹤掌握工作進(jìn)度并進(jìn)行必要調(diào)整。二要緊盯案件線索。結(jié)合內(nèi)部舞弊在境外實(shí)施的特點(diǎn)，盯住“權(quán)、錢、利”集中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)和主要環(huán)節(jié)，深入分析異常經(jīng)濟(jì)行為，如：重大投資損失、境外大額資金使用及傭金支出、不規(guī)范的大額采購(gòu)、巨額經(jīng)營(yíng)虧損等，挖掘常規(guī)業(yè)務(wù)背后的問(wèn)題線索。三要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)紀(jì)律，維護(hù)對(duì)外形象。要嚴(yán)格遵守廉政紀(jì)律、外事紀(jì)律、政治紀(jì)律、保密紀(jì)律等要求，加強(qiáng)保密意識(shí)和保密措施，絕不能把境外審計(jì)當(dāng)作變相旅游。

（四）積極爭(zhēng)取各方支持配合

由于我國(guó)在境外設(shè)立的獨(dú)資、合資等企業(yè)和機(jī)構(gòu)，屬他國(guó)法人，受當(dāng)?shù)胤晒茌牐瑢徲?jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有直接的監(jiān)督管轄權(quán)，雖然國(guó)家審計(jì)是依法審計(jì)，但境外企業(yè)是否給予合作是一個(gè)未知數(shù)。在這種情況下，取得有關(guān)部門的支持和配合，對(duì)于境外審計(jì)工作開展顯得非常重要。首先，要取得同級(jí)黨委、政府的支持。我國(guó)設(shè)立在境外的各類企業(yè)或者其他機(jī)構(gòu)，雖然法律身份特殊，但是國(guó)內(nèi)有關(guān)部門對(duì)其有最終的管轄權(quán)。因此，有了各級(jí)黨委政府的大力支持，國(guó)內(nèi)各部門、國(guó)外機(jī)構(gòu)都會(huì)高度重視，密切配合，無(wú)條件給予合作。其次，取得有關(guān)部門的支持和配合。各級(jí)發(fā)改、財(cái)政、商務(wù)等政府管理部門對(duì)境外企業(yè)、機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)事項(xiàng)和財(cái)務(wù)狀況了解較多，這些部門的文件資料審計(jì)也可作為審計(jì)調(diào)查的重要依據(jù)。所以，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)與這些部門聯(lián)系，互通情況，通力合作。此外，還應(yīng)取得境外企業(yè)國(guó)內(nèi)投資公司的支持。境外企業(yè)國(guó)內(nèi)投資母公司對(duì)其境外企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)狀況比較了解，并對(duì)其具有一定的管理權(quán)限，通過(guò)國(guó)內(nèi)投資母公司的幫助取得境外企業(yè)的支持和配合。

（五）加強(qiáng)境外審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

首先，應(yīng)設(shè)立相對(duì)穩(wěn)定的境外審計(jì)機(jī)構(gòu)。目前，審計(jì)署已設(shè)立境外審計(jì)司，歸口管理境外審計(jì)工作；大部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)境外審計(jì)的部門不固定，有的將境外審計(jì)職責(zé)放在外資審計(jì)處（科），有的臨時(shí)組建境外審計(jì)組。建議地方審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對(duì)穩(wěn)定的境外審計(jì)機(jī)構(gòu)，保持一支相對(duì)穩(wěn)定的境外審計(jì)隊(duì)伍，為境外審計(jì)工作的順利開展提供組織保障。其次，加強(qiáng)對(duì)境外審計(jì)人才的培養(yǎng)。要選派承擔(dān)境外審計(jì)任務(wù)的審計(jì)人員參加外語(yǔ)、國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和國(guó)際審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，了解有關(guān)國(guó)際慣例。審計(jì)署可以發(fā)揮境外審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富、方式方法先進(jìn)的優(yōu)勢(shì)，采取“以審代培”的形式，選調(diào)地方審計(jì)機(jī)關(guān)人員參加審計(jì)署的境外審計(jì)項(xiàng)目，快速提高地方審計(jì)機(jī)關(guān)的境外審計(jì)能力。此外，應(yīng)加強(qiáng)境外審計(jì)的交流研討?？梢酝ㄟ^(guò)召開境外審計(jì)研討會(huì)、座談會(huì)等形式，為境外審計(jì)人員提供交流學(xué)習(xí)的平臺(tái)，交流境外審計(jì)理論成果，分享境外審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷提高境外審計(jì)工作水平。endprint