徐振光

[摘 要]

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨堅持與時俱進(jìn)，不斷推進(jìn)人民代表大會制度的理論和實踐創(chuàng)新，優(yōu)化常委會、專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，推動設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督，優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展人大協(xié)商民主，推動健全人大討論、決定重大事項制度，激發(fā)人大制度活力，充分發(fā)揮人大制度的根本政治制度作用。

[關(guān)鍵詞]

十八大；中國共產(chǎn)黨；人大制度；創(chuàng)新

[中圖分類號] D622 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）10-0027-03

為推動人民代表大會制度的進(jìn)一步發(fā)展，黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨提出了推動人大制度與時俱進(jìn)的重大任務(wù)。2014年9月習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“新的形勢和任務(wù)對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，推動人大工作提高水平。”[1]十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。堅持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用?！笔舜笠詠碇袊伯a(chǎn)黨不斷推動人大制度理論與實踐創(chuàng)新，根本政治制度的活力在創(chuàng)新中不斷得到新的展現(xiàn)。

一、優(yōu)化常委會、專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，

提高專職委員比例

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人大的立法任務(wù)越來越重，立法技術(shù)性要求越來越高，法律草案越來越細(xì)化和專業(yè)化，審計預(yù)算決算監(jiān)督等事項也日趨專門化，這對人大常委會組成人員提出了更高的要求。專門委員會是權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)關(guān)，其職責(zé)主要是研究、審議和擬定有關(guān)議案，起草法律草案或參與，聯(lián)系、督促政府部門的立法起草工作，開展有關(guān)的立法研究。2003年全國人大開始設(shè)立專職人大常委會委員，但由于各種原因，這一制度創(chuàng)新后未能堅持下去。

黨的十八大報告指出，健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力?！斑@是在事隔25年之后，在黨的代表大會文件中再一次將委員專職化問題提上政治體制改革的重要議程，是堅持、完善和發(fā)展人民代表大會制度的重要舉措?！盵2]在全國人大成立60周年大會上，習(xí)總書記又再次強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化人大常委會、專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)”。[3]根據(jù)全面推進(jìn)依法治國對立法工作、法律監(jiān)督等工作的要求，黨的十八屆四中全會明確提出：“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例?！庇蟹ㄖ螌嵺`經(jīng)驗的專職常委具有法治的思維和方式，參與立法能夠提出更專業(yè)、中肯的意見，有利于保證立法的中立性和公正性，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，克服立法部門化、利益部門化的問題，推進(jìn)人大立法的民主化和科學(xué)化。具有專業(yè)知識背景的人大常委會專職委員比例的增加，對提高人大常委會工作的效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用意義重大。

二、設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度

人大代表是人民代表大會的主體，代表密切聯(lián)系選民，更好地反映選民訴求，依法履行代表職責(zé)，是人大民主和活力的體現(xiàn)，更是人民代表大會制度良性運行的根本基礎(chǔ)。

為了加強(qiáng)人大代表與群眾的聯(lián)系，一些地方的人大常委會于20世紀(jì)90年代末就開始了設(shè)立人大代表聯(lián)系群眾機(jī)構(gòu)的探索。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大第一次明確提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”，從而使人大能夠成為聯(lián)系群眾、反映民意、解決矛盾的主要民主渠道。

在黨的十八大之后，全國各地都加快了代表聯(lián)系群眾機(jī)構(gòu)建設(shè)的工作。各地代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其制度化、規(guī)范化工作的開展，增強(qiáng)了代表的責(zé)任感，暢通了民意表達(dá)渠道，并將代表置于選民的監(jiān)督之下，督促代表盡職盡責(zé)，成為名副其實的代表。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督

習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求，就是任何國家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督?！盵4]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨加大人大監(jiān)督理論與實踐創(chuàng)新，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督職能。

（一）完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。我國憲法規(guī)定了全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。但在全國人大之下，并沒有設(shè)立專司違憲審查的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有制定出具體的可操作性的違憲審查的程序，對違憲者應(yīng)承擔(dān)何等法律責(zé)任和應(yīng)有哪些制裁措施同樣沒有具體的規(guī)定。黨的十八屆三中全會提出：要進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。十八屆四中全會具體提出要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這一舉措“既突出了全國人大及其常委會具有最高的憲法監(jiān)督權(quán)，又指明了推進(jìn)憲法監(jiān)督制度化的努力方向”[5]。促進(jìn)人大對憲法監(jiān)督規(guī)范有效，憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)才能樹立起來，憲法的實施才能真正落實到位。

（二）加強(qiáng)人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。針對我國長期以來人大預(yù)算審查批準(zhǔn)更多地是流于形式，預(yù)算監(jiān)督虛化的問題，黨的十八大報告首次指出：“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！秉h的十八屆三中全會又明確提出“改進(jìn)預(yù)算管理制度”“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”的要求。2014年8月，全國人大常委會表決通過《預(yù)算法修正案》。新《預(yù)算法》實行全口徑預(yù)算管理，對編制預(yù)算提出了更高、更細(xì)的要求，避免了由于編制粗線條導(dǎo)致人大代表霧里看花無從監(jiān)督的弊端；強(qiáng)化了人大對預(yù)算的初步審查制度，要求縣級及以下人大審查預(yù)算前應(yīng)當(dāng)采取多種形式聽取選民和社會各界意見；明確規(guī)定了各級人大對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查內(nèi)容。新預(yù)算法的實施，強(qiáng)化了代表的監(jiān)督主體作用，增強(qiáng)了監(jiān)督的針對性和有效性。endprint

為進(jìn)一步加強(qiáng)審計監(jiān)督，2015年全國人大常委會研究提出了《關(guān)于改進(jìn)審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機(jī)制的意見》，并聽取審議了國務(wù)院關(guān)于審計查出問題整改情況的報告，同時進(jìn)行了專題詢問?！斑@是全國人大常委會推動審計查出問題整改工作、加強(qiáng)和改進(jìn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的有力舉措，是探索完善人大監(jiān)督工作方式的重要制度創(chuàng)新?！盵6]

（三）通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。充分運用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等法定監(jiān)督方式是各級人大監(jiān)督職能落實的重要手段。但近些年來，在一些引起社會重大關(guān)切的事件上，人大罕有發(fā)聲，少有行動，既不主動調(diào)查也不問責(zé)。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”，這是中國共產(chǎn)黨第一次提出要運用這些監(jiān)督方式積極回應(yīng)社會關(guān)切。

為增強(qiáng)專題詢問的針對性和有效性，2015年全國人大常委會制定了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》，對專題詢問工作予以規(guī)范，并結(jié)合審議職業(yè)教育法、水污染防治法兩個執(zhí)法檢查報告分別開展專題詢問。這是“第一次在全國人大層面，把執(zhí)法檢查同專題詢問這兩種監(jiān)督方式結(jié)合起來”[7]。人大監(jiān)督走向剛性化。

（四）加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。人民是國有資產(chǎn)的所有者和主人，人大作為反映人民意志、代表人民行使權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，對國有資產(chǎn)行使監(jiān)督職能是法理使然。為加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，十八屆三中全會第一次提出要“加強(qiáng)人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”。這是人大權(quán)力人民性的體現(xiàn)，是人大監(jiān)督職能與時俱進(jìn)的重要發(fā)展，對進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制機(jī)制，遏制國有企業(yè)的腐敗現(xiàn)象，提高國有資產(chǎn)運營效益有積極意義。

四、優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)，降低官員人大代表比例

人大代表結(jié)構(gòu)是否合理，在很大程度上決定著人大制度的效能，關(guān)系到人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)。當(dāng)前人大代表結(jié)構(gòu)突出的表現(xiàn)是黨政干部代表多，一線工人、農(nóng)民、知識分子少。據(jù)統(tǒng)計，在第九屆、第十屆、第十一屆全國人大中，來自國家機(jī)關(guān)的代表分別占代表總數(shù)的46.32%、48.02%、42.75%。[8]各級人大最重要的職能是監(jiān)督“一府兩院”的工作，如果領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表中占比過高，就會陷入自己監(jiān)督自己的尷尬局面。而基層人大代表比例低，又限制了基層群眾訴求的表達(dá)，產(chǎn)生人大代表性不足、民主性不強(qiáng)的問題。

針對上述問題，黨的十八大報告提出：“提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例?！庇袑W(xué)者指出，這一決策“是對人大制度實際運作的一種糾偏，也是理論上向多元主義代表模式的回歸?！盵9]經(jīng)過選舉，2987名十二屆全國人大代表名單中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.88%，比十一屆降低了6.93個百分點。與官員代表比例下降形成對比的是，來自一線的工人、農(nóng)民代表共計401名，占代表總數(shù)的13.42%，比十一屆提高了5.18個百分點，其中，農(nóng)民工代表數(shù)量大幅增加。僅廣東一省，就選出了三名農(nóng)民工全國人大代表。全國有農(nóng)民工代表31位。[10]降低官員代表比例，提高一線基層工人、農(nóng)民代表的比例，增強(qiáng)了人大代表的廣泛性，暢通各階層的民意表達(dá)，提高人大決策的科學(xué)化，強(qiáng)化人大監(jiān)督職能，人民代表大會制度也因此更加民主。

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。2015年2月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），首次對新形勢下發(fā)展人大協(xié)商民主做出了具體部署。積極發(fā)展人大協(xié)商民主是新時期中國共產(chǎn)黨人大制度理論與實踐的重大發(fā)展創(chuàng)新。

《意見》對如何切實發(fā)展人大協(xié)商民主，提出了具體切實可行的措施。首先要加強(qiáng)重大決策的協(xié)商。各級人大在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，保證決策的民主化、科學(xué)化。其次，要深化人大立法協(xié)商機(jī)制建設(shè)。健全法律法規(guī)起草協(xié)調(diào)機(jī)制，健全立法論證、聽證、評估機(jī)制，重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，健全法律法規(guī)草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制，以多種方式和渠道廣泛聽取各方面的意見和建議。再次，要充分發(fā)揮人大代表在協(xié)商民主中的作用。健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)。這一系列對人大協(xié)商的探索和創(chuàng)新進(jìn)一步擴(kuò)大了群眾的參與權(quán)和話語權(quán)，充分發(fā)揮人大制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度作用。

五、積極發(fā)展人大協(xié)商民主

法律規(guī)定人大依法行使重大事項決定權(quán)，但對于哪些事項是屬于政府必須提交人大審議的重大事項，規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛，在實踐中常常出現(xiàn)人大認(rèn)為是重大事項的，政府認(rèn)為不是，不報請審議批準(zhǔn)；有的政府則是在重大事項已開始實施之后，再提交人大審議，人大只好走程序?qū)徸h通過，重大事項決定權(quán)的行使流于形式。針對人大決定權(quán)行使的虛化，黨的十八屆三中全會首次提出：“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告?！备骷壢舜笮惺怪卮笫马棝Q定權(quán)，需要有具體的制度配套，對必須要提交人大審議的重大事項做出清晰的標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，有可操作性，這樣才能防止決定權(quán)的“空轉(zhuǎn)”。要求各級政府重大決策出臺前向本級人大報告，讓人大提前介入重大決策中，有利于依法加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，從而強(qiáng)化人大的重大事項決定權(quán)。

總之，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨以問題為導(dǎo)向，堅持并落實人民的主體地位，不斷推進(jìn)人民代表大會制度的理論和實踐創(chuàng)新，激發(fā)了人大制度巨大的生命力和活力，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供了堅實的根本制度保障。

參考文獻(xiàn)

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[10]2987名十二屆全國人大代表名單公布[N].新京報，2013-02-28.

作者系中共上海市靜安區(qū)委黨校副教授

■ 責(zé)任編輯：周奕韻endprint