劉江帆*，薛雄志

（1. 廈門大學(xué)環(huán)境與生態(tài)學(xué)院，廈門 361102；2. 廈門大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院，廈門 361102）

政府環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式研究

劉江帆1*，薛雄志2

（1. 廈門大學(xué)環(huán)境與生態(tài)學(xué)院，廈門 361102；2. 廈門大學(xué)海洋與海岸帶發(fā)展研究院，廈門 361102）

本文基于國(guó)內(nèi)已有的相關(guān)政府引導(dǎo)基金和環(huán)?；鸬倪\(yùn)行管理模式，經(jīng)分析和比較提出適合中央和地方層面環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式。除了要符合基金運(yùn)作的一般規(guī)律，本文認(rèn)為中央層面設(shè)立政府環(huán)保類引導(dǎo)基金適合契約制形式，引導(dǎo)基金內(nèi)只有中央財(cái)政出資，按照母基金參股子基金的方式來(lái)運(yùn)作，同時(shí)達(dá)到撬動(dòng)社會(huì)資本和引入先進(jìn)基金管理公司的目的；地方層面設(shè)立相應(yīng)基金適合采用有限合伙制形式，直接吸引社會(huì)資本與政府共同建立引導(dǎo)基金，投資方式以直接投資為主、參股子基金為輔，可以發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢(shì)和環(huán)保類專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。

政府引導(dǎo)；環(huán)?；?；運(yùn)行管理；模式

引言

自國(guó)家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和深化財(cái)政體制改革以來(lái)，為了創(chuàng)新投融資機(jī)制，改變財(cái)政資金使用方式，引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本投入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，各類產(chǎn)業(yè)投資基金層出不窮。一是國(guó)家層面設(shè)立的引導(dǎo)基金，主要投資方向?yàn)榉蠂?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方向，如集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、中小企業(yè)發(fā)展基金等；二是地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，如重慶市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基金、上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金、北京市創(chuàng)投引導(dǎo)基金等；三是由企發(fā)起的投資基金，此類基金種類更多，以市場(chǎng)為主要導(dǎo)向。政府設(shè)立引導(dǎo)基金的主要目的在于改變?cè)瓉?lái)低效的以直接補(bǔ)貼為主的財(cái)政投入方式，提高資金使用效率和實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的循環(huán)滾動(dòng)使用。環(huán)保一直以政府財(cái)政投入為主，社會(huì)資本參與比例較低，資金使用效率不高，市場(chǎng)化不明顯。為了改變這一狀況，部分地方政府先行先試，在環(huán)保領(lǐng)域采取了使用財(cái)政資金設(shè)立基金的方式，以吸引社會(huì)資本參與，并且運(yùn)用市場(chǎng)化的運(yùn)作方式提高財(cái)政資金的使用效率，如內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保基金設(shè)立方案，重慶環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金。

當(dāng)前，政府設(shè)立引導(dǎo)基金符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政體制改革方向，環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家的基本國(guó)策、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向，而且在部分政府引導(dǎo)的環(huán)保類基金經(jīng)過(guò)探索和取得成功經(jīng)驗(yàn)后，政府環(huán)保類基金勢(shì)必會(huì)越來(lái)越多，支持環(huán)保類相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前市場(chǎng)上已經(jīng)有很多的投資基金，這些基金部分也投向了環(huán)保類領(lǐng)域，而且形成了多種多樣的基金運(yùn)作模式，包括設(shè)立形式、募集方式、投資方式、管理運(yùn)行方式、退出方式等內(nèi)容，每一環(huán)節(jié)都有不同的方式，可以形成很多種不同的組合。由于我國(guó)政府引導(dǎo)基金設(shè)立的歷史較短，相關(guān)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)還在探索，特別是需要處理好政府管理和市場(chǎng)運(yùn)行之間的關(guān)系，以及調(diào)解環(huán)保類公益性和市場(chǎng)化基金逐利性的矛盾，就要研究比較采用何種運(yùn)行模式才能更好地達(dá)到政府的戰(zhàn)略性目的和基金的可持續(xù)運(yùn)行。

2015年11月財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》[1]，對(duì)政府投資基金做了相關(guān)規(guī)定，但是以原則性規(guī)定為主，需要根據(jù)實(shí)際情況研究相應(yīng)的運(yùn)作模式。本文在調(diào)查和總結(jié)已有的政府引導(dǎo)基金運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，對(duì)比不同模式的優(yōu)劣勢(shì)，重點(diǎn)對(duì)目前相關(guān)的環(huán)保類基金運(yùn)行模式進(jìn)行分析，提出適合我國(guó)國(guó)情的政府環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式，也為國(guó)家層面設(shè)立環(huán)保類基金提供參考，并提出保障基金可持續(xù)運(yùn)行的保障措施。

1 政府引導(dǎo)基金的概念、特征和作用

1.1 政府引導(dǎo)基金的概念

基金（Fund）有廣義和狹義之分。從廣義上說(shuō)，基金是指為了某種目的而設(shè)立的具有一定數(shù)量的資金，如證券投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、單位信托基金、私募股權(quán)投資基金、公積金、保險(xiǎn)基金、退休基金，各種基金會(huì)的基金。從會(huì)計(jì)角度透析，基金是一個(gè)狹義的概念，意指具有特定目的和用途的資金。如2010年財(cái)政部印發(fā)的《政府基金管理暫行辦法》，其中政府基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。

本文所研究的基金屬于廣義上的基金，不屬于會(huì)計(jì)角度的政府基金范疇。由于基金的概念和范圍比較模糊，且在實(shí)際生活中存在很多不同形式，因此對(duì)于基金的分類并沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。政府引導(dǎo)基金實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)業(yè)投資基金。關(guān)于產(chǎn)業(yè)投資基金的概念目前還未統(tǒng)一，為了區(qū)分于證券投資基金，本文將產(chǎn)業(yè)投資基金作為證券投資基金相對(duì)應(yīng)的概念，證券投資基金設(shè)立的目的即為獲得投資收益，主要投資于公開(kāi)發(fā)行的債券、股票等“標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品”；而產(chǎn)業(yè)投資基金除了獲得投資收益，還起到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。

2015年11月12日，財(cái)政部以財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》，提出該辦法所稱政府投資基金，是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。2015年12月30日，國(guó)家發(fā)改委制定了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，提出該辦法所稱政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開(kāi)交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金。在該辦法中還明確了基金不得投向于公開(kāi)交易類股票投資。

有些文件中提出“政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金”。但在實(shí)際應(yīng)用中，政府引導(dǎo)基金不限于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，還用于其他時(shí)期企業(yè)的股權(quán)投資，支持PPP項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。例如，《合肥市政府投資引導(dǎo)基金管理辦法》中明確引導(dǎo)基金分為創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金，兩個(gè)基金的投向有所差別。

1.2 政府引導(dǎo)基金的特征

政府引導(dǎo)基金屬于融資基金，具有撬動(dòng)社會(huì)資本的功能。逯元堂[2]總結(jié)了國(guó)內(nèi)外不同的基金性質(zhì)，將基金分類為融資、專項(xiàng)基金和公益基金，如美國(guó)超級(jí)基金就是典型的專項(xiàng)基金，目標(biāo)不在于吸引社會(huì)資本解決土壤修復(fù)問(wèn)題，而政府引導(dǎo)基金不同于普通的專項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)基金，具有發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，吸引社會(huì)資本參與的功能。

政府引導(dǎo)基金按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則進(jìn)行，即政府引導(dǎo)基金區(qū)別于純市場(chǎng)化的基金，在基金投向、投資方式等方面有嚴(yán)格的要求，體現(xiàn)政府產(chǎn)業(yè)扶持方向和政策意圖。市場(chǎng)化運(yùn)作也是政府引導(dǎo)基金的重要特征，是決定政府引導(dǎo)基金運(yùn)行效率的關(guān)鍵。

1.3 政府投資基金的作用

1.3.1 建立新的政府融資渠道

從2010年6月開(kāi)始，國(guó)家對(duì)地方平臺(tái)公司的管控不斷收緊。2014年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》中更是明確提出“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。在國(guó)家新的投融資政策下，傳統(tǒng)的政府平臺(tái)公司融資模式不符合要求，需要建立新的融資渠道。由基金設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV），SPV可以基于項(xiàng)目現(xiàn)金流發(fā)起融資，無(wú)須投資人提供額外信用擔(dān)保，減輕政府投資負(fù)擔(dān)和負(fù)債壓力。

1.3.2 改變財(cái)政資金投資方式

傳統(tǒng)的財(cái)政資金投資方式以無(wú)償補(bǔ)貼項(xiàng)目的方式，存在著資金使用效率低下、吸引社會(huì)資本效果差的問(wèn)題。政府引導(dǎo)基金以政府財(cái)政資金為引導(dǎo)資金，吸引社會(huì)資本共同形成一定的基金規(guī)模，然后交由專業(yè)的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，提高了資金管理效率和投資效率，也放大了財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的作用。

2 已有政府引導(dǎo)基金運(yùn)行模式分析

國(guó)內(nèi)關(guān)于政府引導(dǎo)基金或政府投資基金的相關(guān)研究較少，集中在以股權(quán)投資為主的企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。部分學(xué)者研究了國(guó)外政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金模式，從管理方式上提出了適合我國(guó)國(guó)情的一些管理措施。這些建議目前在已設(shè)立的政府引導(dǎo)基金中顯現(xiàn)，如采用“基金中的基金”方式、市場(chǎng)化管理方式、收益讓利等優(yōu)惠措施，目的在于減少政府的過(guò)多干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，帶動(dòng)社會(huì)資本投向政府所支持的領(lǐng)域[3-6]。本文總結(jié)了當(dāng)前已經(jīng)成立的中央層面和省級(jí)層面的相關(guān)基金，分析了相關(guān)基金的運(yùn)行模式。

2.1 組織形式以契約制為主

基金設(shè)立方式包括公司制、有限合伙制和契約制，需要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)選擇不同的設(shè)立方式。從已設(shè)立的引導(dǎo)基金來(lái)看，地方政府采用契約制的方式占大多數(shù)，且以單一財(cái)政資金為資金來(lái)源的基金均采取了契約制的方式，委托政府背景的投資管理公司作為受托管理單位，以政府部門和專家組成的理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，并且投資方式也以參股基金為主、直接投資為輔。具體分析，可能有以下原因：

一是簡(jiǎn)化基金設(shè)立過(guò)程和決策流程。如采用公司制，則需要專門設(shè)立基金公司，然后通過(guò)招標(biāo)、直接委托等方式與基金管理公司簽訂受托協(xié)議，但是采用契約制的方式只需要與相關(guān)的基金管理公司簽訂受托協(xié)議即可，并且公司制還要增加賦稅，公司制的決策流程也較契約制復(fù)雜。

二是強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，更好地實(shí)現(xiàn)政府意圖。從理論上來(lái)說(shuō)，采用市場(chǎng)化的方式運(yùn)行，都會(huì)相應(yīng)地弱化政府干預(yù)。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，采用契約制的政府引導(dǎo)基金基本上受托管理機(jī)構(gòu)都是有政府背景的投資企業(yè)，決策權(quán)仍然在發(fā)起部門手中。采用公司制的方式，由于市場(chǎng)中的公司必然是逐利的，就會(huì)出現(xiàn)基金公司財(cái)務(wù)盈利與上級(jí)主管部門發(fā)展弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、解決瓶頸問(wèn)題的意愿不一致的情況，導(dǎo)致政府引導(dǎo)作用下降。

2.2 采用了所有權(quán)、管理權(quán)和托管權(quán)分立的形式

所有權(quán)、管理權(quán)和托管權(quán)分立是相關(guān)文件對(duì)政府引導(dǎo)基金的要求，也是實(shí)現(xiàn)基金市場(chǎng)化運(yùn)行的基礎(chǔ)?？傮w上可以看出近期成立的中央層面和地方層面基金都采取了所有權(quán)、管理權(quán)和托管權(quán)分立的形式。財(cái)政資金的出資人代表由政府或者合同來(lái)確定，管理權(quán)一般由基金管理公司來(lái)行使，托管權(quán)由具有托管資格的商業(yè)銀行來(lái)進(jìn)行托管。

2.3 投資方式以參股基金為主

本文所稱參股基金，是以財(cái)政資金設(shè)立母基金的形式，通過(guò)與社會(huì)資本共同設(shè)立子基金或者參股其他投資基金的形式，也就是引導(dǎo)基金作為母基金，設(shè)立若干子基金的方式，在已設(shè)立的基金中投資方式中都允許采用母子基金的形式。

從已成立的相關(guān)基金來(lái)看，基金主要采用參股基金的形式，還有直接股權(quán)投資、跟進(jìn)投資和融資擔(dān)保等形式。從網(wǎng)上已公布的相關(guān)管理辦法來(lái)看，政府通過(guò)規(guī)定參股子基金的資質(zhì)、規(guī)模和投向等內(nèi)容，以及母基金參股子基金的比例，以此確保引導(dǎo)作用。采用參股基金的方式可以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：一是引導(dǎo)和撬動(dòng)社會(huì)資本的規(guī)模更大；二是更好地利用市場(chǎng)化的基金管理方式。

2.4 基金基本規(guī)定了約束措施

約束措施主要從投資方向、參股子基金的條件、一定年限內(nèi)的投資比例等方面，主要作用在于實(shí)現(xiàn)基金的引導(dǎo)作用和提高投資效率等內(nèi)容。部分基金還提出了定量化的投資比例，如《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》中要求參股基金管理機(jī)構(gòu)管理參股基金后，在完成對(duì)參股基金的70%資金委托投資之前，不得募集或管理其他創(chuàng)業(yè)投資基金。

2.5 基金基本采取了激勵(lì)或讓利措施

除了未公開(kāi)基金管理辦法的相關(guān)基金外，其他基金均有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和讓利措施，主要目的在于提高市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)參與相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資的積極性。相關(guān)措施主要集中在兩個(gè)方面：一是對(duì)于基金管理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)措施，將基金收益的20%或相關(guān)比例交由基金管理機(jī)構(gòu)，這也是市場(chǎng)的通行做法；二是財(cái)政資金的讓利措施，主要體現(xiàn)在財(cái)政資金獲得收益低于基金中其他社會(huì)資本收益。同時(shí)，為了鼓勵(lì)市場(chǎng)上的投資基金能夠積極參與基金，很多地方基金出臺(tái)了相關(guān)配套政策，如對(duì)于政府參股基金所投資的企業(yè)在納稅、投資、征地等方面提出優(yōu)惠條件。

3 政府環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式選擇

當(dāng)前，我國(guó)政府環(huán)保類引導(dǎo)基金正處于探索階段，除了重慶市環(huán)保產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，網(wǎng)上資料顯示內(nèi)蒙古、廣東、寧夏等地目前都處在籌備或方案設(shè)計(jì)階段，還沒(méi)有相關(guān)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)或模式可以借鑒和參考。一些學(xué)者在分析國(guó)外環(huán)保基金的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，創(chuàng)新投融資機(jī)制，提出了一些在國(guó)家層面設(shè)立環(huán)?；鸬脑O(shè)想和管理思路，但還未涉及具體的運(yùn)行管理模式[7-9]。

國(guó)外關(guān)于環(huán)保方面也有多個(gè)基金，但是運(yùn)行方式和本文所討論的有所差別。如美國(guó)超級(jí)基金，以治理項(xiàng)目為主要投資方式，目標(biāo)不在于吸引社會(huì)資本，而是國(guó)家對(duì)無(wú)法找到責(zé)任主體或者責(zé)任主體無(wú)法擔(dān)負(fù)治理費(fèi)用的場(chǎng)地進(jìn)行治理而設(shè)立[10]。美國(guó)州周轉(zhuǎn)基金可以很好地吸引資本，但是以低息貸款為主要方式[11]，與本文所探討的股權(quán)投資基金有所區(qū)別。其中還有部分學(xué)者研究了環(huán)保PPP基金的內(nèi)容，但PPP基金更多是以融資為目的[12,13]，和本文所探討的基金有所區(qū)別，而且政府引導(dǎo)基金除了融資還有方向性的引導(dǎo)作用。

本文在總結(jié)當(dāng)前市場(chǎng)化運(yùn)行的基金以及已經(jīng)運(yùn)行的政府引導(dǎo)基金運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上，提出適合環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式。一直以來(lái)，環(huán)保類企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題突出，且在完全市場(chǎng)化情況下，由于環(huán)保治理本身公益性強(qiáng)，企業(yè)利潤(rùn)普遍相對(duì)較低，社會(huì)資本不愿投資環(huán)保類企業(yè)，需要政府改變?cè)械囊载?cái)政資金直接補(bǔ)貼項(xiàng)目為主的方式，利用基金的市場(chǎng)化方式，來(lái)吸引社會(huì)資本投資環(huán)保企業(yè)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而提高環(huán)境保護(hù)效率和能力。

中央層面和地方層面設(shè)立環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式同樣需要符合“所有權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)”的分離，“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)行”，市場(chǎng)化的退出方式等原則和要求，還要設(shè)置相應(yīng)的約束措施、激勵(lì)措施和讓利措施等，但在具體運(yùn)行管理上還是有所區(qū)別。

3.1 中央環(huán)保類引導(dǎo)基金運(yùn)行管理模式

3.1.1 中央環(huán)保引導(dǎo)類基金設(shè)立形式宜采用契約制

中央層面設(shè)立環(huán)保類引導(dǎo)基金可以有兩種思路：一是類似集成電路基金，與社會(huì)資本共同成立基金，采用有限合伙制或公司制；二是利用財(cái)政資金設(shè)立母基金的方式，參股由社會(huì)資本發(fā)起的子基金。與集成電路基金不同，環(huán)保類引導(dǎo)基金面臨行業(yè)復(fù)雜、企業(yè)眾多、地域分散等現(xiàn)實(shí)情況，若直接與社會(huì)資本成立引導(dǎo)基金，基金管理機(jī)構(gòu)將會(huì)面臨巨大的投資和管理壓力，不能有效地發(fā)揮市場(chǎng)上基金管理機(jī)構(gòu)的作用，不符合當(dāng)前我國(guó)環(huán)保行業(yè)的實(shí)際情況。在采用母基金的情況下，中央環(huán)保類引導(dǎo)基金實(shí)質(zhì)上是通過(guò)子基金的基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)資金進(jìn)行實(shí)際投資和管理。根據(jù)對(duì)契約制和公司制的分析，中央層面的環(huán)保類基金宜采用契約制形式，通過(guò)設(shè)置理事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)基金重大事項(xiàng)的決策。

3.1.2 中央環(huán)保類引導(dǎo)基金宜以參股基金為主

中央環(huán)保類引導(dǎo)基金更加注重引導(dǎo)作用，通過(guò)制定管理辦法設(shè)定相關(guān)要求，吸引符合投資方向的投資基金參與，既吸引社會(huì)資本又發(fā)揮市場(chǎng)上基金管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。對(duì)于跟進(jìn)投資和直接股權(quán)投資等方式，應(yīng)屬于基金投資的輔助方式。當(dāng)前，國(guó)家正在推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），以PPP項(xiàng)目為主的環(huán)保類基金也在醞釀中，中央環(huán)保類引導(dǎo)基金還可以通過(guò)參股PPP基金，或者直接股權(quán)投資PPP項(xiàng)目，重點(diǎn)推動(dòng)具有國(guó)家戰(zhàn)略的重大環(huán)保PPP項(xiàng)目。

3.1.3 中央環(huán)保類引導(dǎo)基金運(yùn)行模式選擇

在基本確定采用以契約制設(shè)立形式和參股基金投資形式為主的情況下，如圖1所示，中央環(huán)保類引導(dǎo)基金由主管部門利用中央財(cái)政資金所設(shè)，設(shè)置基金理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，委托受托管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的日常管理運(yùn)行，通過(guò)與地方財(cái)政資金或社會(huì)資本等參股或新成立子基金，子基金由市場(chǎng)化的基金管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行。

圖1 中央環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式簡(jiǎn)圖

3.2 地方環(huán)保類引導(dǎo)基金

3.2.1 地方環(huán)保類引導(dǎo)基金宜采用有限合伙制

地方環(huán)保類引導(dǎo)基金區(qū)域性較強(qiáng)，基金投資區(qū)域和目標(biāo)明確，一般以扶持當(dāng)?shù)丨h(huán)保企業(yè)為主，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量。如果采用中央環(huán)保類引導(dǎo)基金契約制的做法，基金只有財(cái)政資金作為資金來(lái)源，地方環(huán)保類引導(dǎo)基金必然缺乏中央層面環(huán)保類基金的優(yōu)勢(shì)：一是政策優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)在選擇資金來(lái)源時(shí)，在相同條件下，必然會(huì)選擇參與中央層面的環(huán)?；穑环矫嬗欣谔岣呋鸸芾頇C(jī)構(gòu)知名度，另一方面項(xiàng)目選擇優(yōu)勢(shì)也高，再加上企業(yè)使用國(guó)家資金的積極性較高，由此帶來(lái)中央環(huán)保類引導(dǎo)基金的子基金投資效率較高；二是地方政府財(cái)政資金籌集到位程度與中央財(cái)政資金相比較低，可能會(huì)出現(xiàn)參股基金中財(cái)政資金不到位的情況，影響投資效率和社會(huì)資本的積極性；三是地方財(cái)政有限，基金只有財(cái)政出資時(shí)，資金量較小，放大作用有限。

經(jīng)過(guò)上述分析和目前已經(jīng)公開(kāi)的兩個(gè)地方環(huán)?；饋?lái)看，都是采用有限合伙制，利用財(cái)政資金吸引社會(huì)資本形成引導(dǎo)基金，然后再進(jìn)行參股子基金或直接投資。同時(shí)，吸引的社會(huì)資本中不僅包含金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)包括環(huán)保類專業(yè)機(jī)構(gòu)，可以發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢(shì)和環(huán)保類專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，有利于地方環(huán)保類引導(dǎo)基金持續(xù)運(yùn)行。

3.2.2 地方環(huán)保類引導(dǎo)基金宜以直接股權(quán)投資為主

地方環(huán)保類引導(dǎo)基金在采用有限合伙制的背景下，在該架構(gòu)中會(huì)有一般合伙人（LP）和普通合伙人（GP），GP作為基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的日常運(yùn)行管理。中央環(huán)保類引導(dǎo)基金采用契約制委托受托管理機(jī)構(gòu)的職能和范圍與基金管理機(jī)構(gòu)還是有所差別的，受托管理機(jī)構(gòu)并不直接負(fù)責(zé)具體企業(yè)或項(xiàng)目投資，而是由子基金的基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對(duì)于地方環(huán)保類引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)，已有較專業(yè)的GP作為基金管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)地方環(huán)保類引導(dǎo)基金的投資范圍、可選擇的企業(yè)數(shù)量等也較清晰，可以直接進(jìn)行股權(quán)投資。同時(shí)，參股子基金也可以作為地方環(huán)保類基金的輔助選擇，可以進(jìn)一步放大財(cái)政資金的杠桿作用。

3.2.3 地方環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行模式選擇

在選擇有限合伙制和以直接股權(quán)投資為主的情況下，如圖2所示，地方主管部門利用財(cái)政資金與金融機(jī)構(gòu)、環(huán)保類專業(yè)企業(yè)或者其他社會(huì)資本組成的社會(huì)資本一起形成有限合伙制的地方環(huán)保類引導(dǎo)基金，并采用市場(chǎng)化的方式選擇一家基金管理機(jī)構(gòu)作為GP。由基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金的日常管理運(yùn)行，篩選投資企業(yè)和參股子基金。子基金由引導(dǎo)基金和社會(huì)資本組成，子基金的基金管理機(jī)構(gòu)由市場(chǎng)化方式選擇。

圖2 地方環(huán)保類引導(dǎo)基金運(yùn)行管理模式圖

3.3 政府環(huán)保類引導(dǎo)基金約束措施和激勵(lì)措施

在市場(chǎng)化基金運(yùn)作中，需要考慮基金管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的趨利性，如果沒(méi)有相應(yīng)的約束措施，會(huì)使得引導(dǎo)基金的作用大打折扣，但是如果約束條件過(guò)多，又會(huì)影響社會(huì)資本參與的積極性，并且由于環(huán)保類企業(yè)盈利能力不高，還需要一定的激勵(lì)措施來(lái)提高社會(huì)資本參與的積極性。因此，需要根據(jù)市場(chǎng)狀況來(lái)確定合理的約束措施和激勵(lì)機(jī)制，既要保障社會(huì)資本的合理收益，還要保障財(cái)政資金的資金投入方向和效率。

3.3.1 約束措施

從目前已經(jīng)公開(kāi)的相關(guān)基金管理辦法來(lái)看，一方面是約定投向，使得子基金滿足引導(dǎo)基金規(guī)定的投資方向，主要通過(guò)約定子基金某一方向的投資金額來(lái)滿足一定比例；另一方面是避免資金沉淀，提高投資效率，通過(guò)約定一年內(nèi)或幾年內(nèi)投資金額不得低于一定比例。對(duì)于政府環(huán)保類引導(dǎo)基金來(lái)說(shuō)，同樣可以采用約定投向比例和限期投資比例等方式，具體比例需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行考慮。

3.3.2 激勵(lì)措施

環(huán)保作為公益性行業(yè)，屬于國(guó)家鼓勵(lì)和大力發(fā)展的領(lǐng)域，應(yīng)該提出比其他引導(dǎo)基金力度更大的激勵(lì)措施。一方面通過(guò)財(cái)政資金讓利的方式，通過(guò)規(guī)定財(cái)政資金收益部分讓利比例；另一方面可以通過(guò)其他配套政策措施，如出臺(tái)引導(dǎo)基金投資企業(yè)配套優(yōu)惠措施，子基金的基金管理機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)勵(lì)措施和配套優(yōu)惠措施等，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。中央環(huán)保類引導(dǎo)基金主要以財(cái)政資金收益部分讓利為主，地方環(huán)保類引導(dǎo)基金可以采用以財(cái)政資金收益讓利和頒布優(yōu)惠政策兩種舉措。

4 結(jié)論

設(shè)立政府環(huán)保類引導(dǎo)基金已經(jīng)成為中央和地方層面創(chuàng)新環(huán)保投融資機(jī)制改革的一項(xiàng)重要舉措，未來(lái)將會(huì)有大量的政府環(huán)保類引導(dǎo)基金成立。中央和地方環(huán)保類引導(dǎo)基金都應(yīng)按照基金市場(chǎng)化運(yùn)行的基本原則和要求，但是為了更好地發(fā)揮不同層面引導(dǎo)基金的效果，中央環(huán)保類基金宜采用契約制方式，以參股子基金為主；地方環(huán)保類引導(dǎo)基金宜采用有限合伙制方式，以直接投資為主。本文通過(guò)參考已運(yùn)行的政府引導(dǎo)基金的做法，提出了適合不同層面環(huán)保類引導(dǎo)基金的運(yùn)行管理模式，具有一定的參考價(jià)值。在具體實(shí)踐中，約束措施和激勵(lì)措施需要根據(jù)實(shí)際情況來(lái)確定。

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Research on the Operating Management Mode of Government Guide Fund in Environmental Protection Area

LIU Jiangfan1*, XUE Xiongzhi2
( 1. College of the Environment and Ecology, Xiamen University, Xiamen 361102;2. Coastal and Ocean Management Institute (COMI), Xiamen University, Xiamen 361102 )

Based on the analysis of operation and management mode in the existing government guide funds or environmental funds in China, this paper proposed operating management mode of government duide fund in environmental protection area suit for the contral and local levels. Besides fitting with the general rules of fund operation, at the central government lever where the fund financing only from government budget, this paper argued that the structure of this fund should be chosen directly contract with the fund manager, then using funds of funds method, introducing social capital and advanced fund managers. At the local government lever, the fund financing from private sector and local government budget, usually private sector being the major investor. Limited partnership should be applied as the structure, and directly invested equity of company as the main option, the funds of funds way supplemented.

government guide; environmental protection fund; operation and managemen; mode

X321< class="emphasis_bold">文章編號(hào)：1674

1674-6252（2017）05-0047-005

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.047

*責(zé)任作者： 劉江帆（1986—），男，博士生，主要研究方向?yàn)榄h(huán) 境管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)，E-mail: jiangfan.liu@hotmail.com。