施勝利，霍張玲，陸文洋，張勇*

（華東師范大學生態(tài)與環(huán)境科學學院，上海 200241）

SWOT分析方法在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中的應用研究

施勝利，霍張玲，陸文洋，張勇*

（華東師范大學生態(tài)與環(huán)境科學學院，上海 200241）

編制生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是我國省、市、縣三級政府環(huán)境保護部門的一項經(jīng)常性環(huán)境管理工作。本文針對目前規(guī)劃編制中存在現(xiàn)狀定性描述較多、規(guī)劃框架不確定、對策措施關(guān)聯(lián)性較差等情況，提出將SWOT分析作為一種規(guī)范化的編制方法的建議，并以全國首批生態(tài)文明先行示范區(qū)之一的上海市閔行區(qū)為例進行了探討。以該區(qū)“十三五”生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護規(guī)劃為例，采用SWOT分析方法，綜合分析了閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）和挑戰(zhàn)（T）4項要素，通過SWOT要素交叉分析，給出適合的規(guī)劃措施建議。結(jié)果表明，SWOT分析具有較強的科學性和可行性，可以作為一種規(guī)范化的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制方法。

SWOT分析；生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃；閔行區(qū)；上海市

引言

編制生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是我國省、市、縣三級政府環(huán)境保護部門的一項經(jīng)常性環(huán)境管理工作，是指導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的總體設(shè)計[1]。提高規(guī)劃編制的科學性、規(guī)范性、連續(xù)性、可比性，對于提高規(guī)劃實施的效果具有重要意義[2,3]。本文針對目前規(guī)劃編制中存在的現(xiàn)狀定性描述較多、規(guī)劃框架不確定、對策措施關(guān)聯(lián)性較差等情況，提出將SWOT分析作為一種規(guī)范化的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制方法的建議，并以上海市閔行區(qū)為例進行了探討。

SWOT分析方法是戰(zhàn)略規(guī)劃中對優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)4項要素進行研究的一種分析技術(shù)，在城市戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃等領(lǐng)域應用廣泛[4-9]。該方法具有清晰、簡明、具體等特點，能準確抓取影響戰(zhàn)略的幾個最核心要素[10,11]。SWOT中4個英文字母分別代表優(yōu)勢（Strength）、劣勢（Weakness）、機遇（Opportunity）、挑戰(zhàn)（Threat）。其中，S和W是內(nèi)部要素，O和T是外部要素。

閔行區(qū)是全國第一家國家環(huán)境保護模范城區(qū)、第一家國家生態(tài)區(qū)[12]、第一批全國55個生態(tài)文明先行示范區(qū)之一。作為上海市的新型中心城區(qū)，閔行區(qū)經(jīng)濟實力雄厚，社會發(fā)展和諧，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護始終走在前列。近年來，閔行區(qū)通過滾動實施環(huán)保三年行動計劃、加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生態(tài)創(chuàng)建等一系列舉措，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施漸趨完善，污染減排成效明顯，環(huán)境綜合整治取得一定進展，但灰霾、富營養(yǎng)化等區(qū)域復合污染問題仍非常突出，城鄉(xiāng)環(huán)境差異明顯，歷史遺留環(huán)境問題較多，現(xiàn)有發(fā)展模式下以末端治理為主的減排潛力已十分有限[13]，環(huán)境監(jiān)管能力不足，這些均制約了閔行區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境保護工作的進一步開展，也不利于生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)。

因此，以上海市閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為案例，運用SWOT分析方法探討閔行區(qū)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的矛盾，提出閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的相關(guān)措施和建議，進而探討SWOT分析方法作為一種規(guī)范化的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制方法的適用性，具有一定的理論和實踐意義。

1 閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境及其經(jīng)濟社會發(fā)展狀況

1.1 閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境概況

閔行區(qū)地處上海市地域腹部，是上海市重要的工業(yè)基地和人口導入?yún)^(qū)[14]，面臨資源人口環(huán)境束縛和經(jīng)濟發(fā)展需求雙重壓力。該區(qū)一直以來堅持實施“生態(tài)立區(qū)”戰(zhàn)略，被國家發(fā)改委等六部委確定為全國首批55個“生態(tài)文明先行示范區(qū)”之一；馬橋、虹橋、梅隴、顓橋鎮(zhèn)被命名為“國家級生態(tài)鎮(zhèn)”，莘莊、七寶、浦江鎮(zhèn)通過“國家生態(tài)鎮(zhèn)”市級審核；閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)被環(huán)保部等三部委批準為“國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)”。

盡管生態(tài)環(huán)境向不斷優(yōu)化的趨勢良性發(fā)展，但該區(qū)仍面臨不少歷史留存問題和一系列新環(huán)境問題的挑戰(zhàn)①數(shù)據(jù)來源：閔行區(qū)環(huán)保局（http://mhepb.shmh.gov.cn/）。。在土地利用方面，農(nóng)居用地持續(xù)減少，建設(shè)用地占70%以上，嚴重擠壓了綠色生態(tài)空間。在空氣質(zhì)量方面，以可吸入顆粒物為代表的復合型污染問題仍十分突出，2014全年空氣污染共91天，PM2.5年日均值0.057 mg/m3，高于全市均值，累計空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)低于全市均值。在水體質(zhì)量方面，地表水污染仍以富營養(yǎng)化污染為主[15,16]，全區(qū)水質(zhì)綜合污染指數(shù)為0.90～2.30，地表水主要超標因子為氨氮、總磷和溶解氧。在土壤環(huán)境方面，土壤重金屬污染突出，87.2%的檢測樣點屬于輕度污染，3.8%的檢測樣點屬于中度污染，在不加控制的情況下，會逐步惡化。此外，傳統(tǒng)老工業(yè)區(qū)污染問題突出，VOCs污染、工業(yè)廢水石油排放量和去除率逐年惡化等環(huán)境問題逐漸成為常態(tài)。

1.2 閔行區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展概況

閔行區(qū)近年來生產(chǎn)總值穩(wěn)步上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級。2015年，新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值1187.97億元，占全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的38.6%。

圖1 閔行區(qū)近年地區(qū)生產(chǎn)總值

圖2 2010—2015固定資產(chǎn)投資額和增長速度

圖1反映了閔行區(qū)近年地區(qū)生產(chǎn)總值和三種產(chǎn)業(yè)的變化情況，圖2反映了閔行區(qū)固定資產(chǎn)投資總額的變化情況?？梢?，閔行區(qū)近年來經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，投資力度不斷加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)整體比重逐年上升。目前，莘莊工業(yè)區(qū)、漕河涇開發(fā)區(qū)、閔行經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、紫竹高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)4個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)的綜合發(fā)展指數(shù)名列全國各類開發(fā)區(qū)前茅。區(qū)域內(nèi)吳涇化工區(qū)被列為國家重點老工業(yè)改造示范基地。這些給當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展以及居民收入提高帶來較大積極影響的同時對環(huán)境保護也提出了挑戰(zhàn)。

針對閔行區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾日漸明顯，究其根源，主要有以下兩個方面：

（1）內(nèi)部轉(zhuǎn)型需求。“十三五”期間是閔行區(qū)落實國家兩個百年目標，建設(shè)美麗中國的重要機遇期，是閔行區(qū)基本建成與上?，F(xiàn)代化國際大都市相適應的現(xiàn)代化新城區(qū)目標的關(guān)鍵時期，是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期[17,18]，也是閔行區(qū)加快推進生態(tài)文明建設(shè)和全面深化改革的重要時期。

（2）外部環(huán)境壓力。人口規(guī)模和經(jīng)濟快速增長對能源和資源的剛性需求在不斷增加，生態(tài)用地保護和生態(tài)空間建設(shè)難度很大，通過末端治理的減排潛力已十分有限。而能源結(jié)構(gòu)以煤為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重等結(jié)構(gòu)性問題短期內(nèi)難以根本解決[14]，城市資源環(huán)境的承載力矛盾更加凸顯，資源消耗與污染排放處于高位。同時，閔行區(qū)歷史遺留環(huán)境問題較多，如吳涇化工區(qū)、黃浦江水質(zhì)污染。

綜上可見，當前閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護正處于城市快速發(fā)展與污染復合壓縮期，外部環(huán)境壓力和內(nèi)部轉(zhuǎn)型需求都對環(huán)境保護工作提出了更高要求，機遇和挑戰(zhàn)并存。如何做到既保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，又處理好生態(tài)環(huán)境問題，需要通過尋求二者共同的平衡點，走出一條經(jīng)濟環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展的道路[19]。這是該區(qū)生態(tài)環(huán)境保護5年規(guī)劃所需要解決的重大問題。

2 閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的SWOT分析

2.1 SWOT分析方法運用于閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的流程

SWOT分析方法在廣泛的現(xiàn)狀調(diào)查、資料分析、座談討論、專家咨詢等前期規(guī)劃調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過綜合考慮系統(tǒng)內(nèi)部因素和外界條件，對系統(tǒng)的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)4項要素進行要素分析及交叉矩陣分析，制定出有針對性的決策建議，成為在戰(zhàn)略和規(guī)劃層次上廣泛適用的一種規(guī)范化的規(guī)劃方法[11]。SWOT分析方法運用于閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的具體步驟是：首先找出干擾閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的潛在影響因子并按重要程度排序，具體包括內(nèi)部要素（S、W）和外部條件（O、T），在此基礎(chǔ)上對4類要素交叉組合構(gòu)建SWOT分析矩陣，形成閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的SO戰(zhàn)略、ST戰(zhàn)略、WO戰(zhàn)略和WT戰(zhàn)略。流程見圖3。

2.2 閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的SWOT要素分析

表1列舉了閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的SWOT要素分析。其中，S指閔行區(qū)相對于其他地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展中所具備的核心競爭力，如區(qū)域的生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保能力建設(shè)等；W指區(qū)域在經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展中自身缺少或者發(fā)展不完備的因素，如生態(tài)空間布局不合理、歷史遺留環(huán)境問題多、區(qū)域環(huán)境差距明顯等；O指外部環(huán)境中對區(qū)域環(huán)境保護有積極影響的重大因素，如國家的大環(huán)境、上海市的政策支持等；T指外部環(huán)境中對區(qū)域環(huán)境保護構(gòu)成威脅及不利因素，如外來人口、生態(tài)環(huán)境惡化跡象等。

圖3 利用SWOT分析閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護工作的流程

通過SWOT要素分析可見，目前閔行區(qū)的現(xiàn)狀發(fā)展在微觀環(huán)境方面具備生態(tài)環(huán)境、環(huán)保能力建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)集聚、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、人才智力、旅游資源及區(qū)位優(yōu)勢等，在宏觀環(huán)境方面依托當前生態(tài)文明建設(shè)背景，擁有政府重視、政策資金傾向等良好機遇。在劣勢要素方面，主要表現(xiàn)在環(huán)境污染問題仍普遍存在、歷史遺留環(huán)境問題較多、生態(tài)布局不合理、環(huán)境安全壓力大、區(qū)域環(huán)境差距明顯等；在挑戰(zhàn)要素方面，存在生態(tài)環(huán)境惡化可能、外來人口壓力以及減排潛力受限、環(huán)境監(jiān)管能力不足等問題。綜合來看，就生態(tài)環(huán)境而言，閔行區(qū)的內(nèi)部優(yōu)勢與外部機遇基本明確，而面對內(nèi)部劣勢與外部挑戰(zhàn)還需采取積極的改進和應對措施加以化解。

3 基于SWOT要素分析的閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃措施

基于SWOT要素分析結(jié)果，由兩兩要素交叉分析構(gòu)建SWOT矩陣，即將內(nèi)部優(yōu)勢和外部機遇相組合得到SO戰(zhàn)略，將內(nèi)部優(yōu)勢和外部威脅相組合得到ST戰(zhàn)略，同理得WO戰(zhàn)略及WT戰(zhàn)略[21]，形成閔行區(qū)環(huán)境保護與發(fā)展的規(guī)劃措施，如表2所示。

通過SWOT要素交叉分析后提出閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的SO、ST、WO、WT四大戰(zhàn)略共16條措施，由表2可見：①SO戰(zhàn)略是一種利用外部機遇發(fā)揮內(nèi)部優(yōu)勢的增長型戰(zhàn)略，是閔行區(qū)經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)展的主要模式，其核心是利用閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境、旅游資源、區(qū)位優(yōu)勢、人才資源等各項優(yōu)勢與政策和資金的支持，創(chuàng)造出一種以“生態(tài)文明先行示范區(qū)”為核心，促進經(jīng)濟社會環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。②ST戰(zhàn)略是一種利用優(yōu)勢應對、消除或規(guī)避外部挑戰(zhàn)的防御型戰(zhàn)略，其核心是利用閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境、環(huán)保能力、產(chǎn)業(yè)特點、基礎(chǔ)設(shè)施等優(yōu)勢，應對經(jīng)濟發(fā)展人口增加對環(huán)境產(chǎn)生的沖擊以及減排潛力不足等問題。③WO戰(zhàn)略是利用外部機遇來彌補內(nèi)部劣勢的扭轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，其核心是積極響應國家政策和各級政府行為，解決區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染多、生態(tài)布局不合理、歷史遺留環(huán)境問題等內(nèi)部劣勢。④WT戰(zhàn)略旨在減少內(nèi)部劣勢的同時，應對外部挑戰(zhàn)，是在最不理想情況下的一種規(guī)避型戰(zhàn)略，其核心是采取相應的措施來克服閔行區(qū)自身因素的限制，消除或規(guī)避人口增長或經(jīng)濟發(fā)展等因素對環(huán)境的挑戰(zhàn)?？梢姡@四種發(fā)展規(guī)劃策略基本涵蓋了閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的內(nèi)容，通過揚長補短、內(nèi)外結(jié)合、競爭合作等手段，提出了較全面的保護與發(fā)展規(guī)劃建議。

表1 閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的SWOT要素分析

4 結(jié)論與建議

目前，SWOT分析方法在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)的應用還比較少。本文采用SWOT分析對閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展的各內(nèi)外部因素進行分析，探討了閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展面臨的優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)，構(gòu)建了SWOT矩陣，對區(qū)域未來的環(huán)境保護與發(fā)展重點提出了具有針對性的規(guī)劃措施，有一定的示范意義。

表2 基于SWOT要素交叉分析的閔行區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與發(fā)展規(guī)劃措施

從實例研究來看，SWOT分析方法的框架明確，對于每一個要素都能夠給出較一致的分析內(nèi)容或視角，在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中引入該方法，可使不同區(qū)域或同一區(qū)域不同年度的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃具有較強的可比性及連續(xù)性。通過SWOT交叉矩陣分析后得到的規(guī)劃戰(zhàn)略建議，解決了目前規(guī)劃編制中存在的對策措施關(guān)聯(lián)性較差等關(guān)鍵問題，具有較好的適用性和可行性。筆者運用該分析方法得到的SO、ST、WO、WT四大戰(zhàn)略共16條措施，在閔行區(qū)“十三五”生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護規(guī)劃措施中大量被具體落實采納。

本文認為，在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中，對優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）、挑戰(zhàn)（T）的分析，基本涵蓋了規(guī)劃所需的現(xiàn)狀分析的全部內(nèi)容，通過這四個方面的有機結(jié)合，很好地做到了將一個區(qū)域進行總體統(tǒng)籌考慮，進而提出的規(guī)劃措施既彌補了目前規(guī)劃多定性描述的問題同時也具備較強的針對性，是切實可行的。

可見，SWOT分析可作為一種成熟、規(guī)范、有大量實踐應用的戰(zhàn)略和規(guī)劃層次上的分析方法，將其應用于我國省、市、縣生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃編制具有較強的可行性和可操作性，可以有效提升生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的規(guī)范性、科學性、連續(xù)性和可比性。因此，建議將SWOT分析方法作為標準化的規(guī)劃方法進行推薦和推廣。

為進一步保障并提高SWOT分析方法在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中應用的科學性和有效性，本文認為以下兩點至關(guān)重要：①現(xiàn)狀分析要素選取的典型性和代表性。生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃區(qū)別于其他戰(zhàn)略規(guī)劃，其更注重從資源環(huán)境的角度出發(fā)，在SWOT要素分析前，建議從各環(huán)境要素及相關(guān)環(huán)境問題展開，結(jié)合區(qū)域特色和保護重點，按輕重緩急梳理并提煉出具有普遍性、共性的關(guān)鍵要素；②嚴格基于要素交叉分析后提出四大戰(zhàn)略。優(yōu)勢（S）、劣勢（W）、機遇（O）、挑戰(zhàn)（T）四個方面按不同的組合對應不同的戰(zhàn)略，戰(zhàn)略內(nèi)要素應根據(jù)各戰(zhàn)略特點通過揚長補短、內(nèi)外結(jié)合、競爭合作等方式交叉組合后得出具體措施以規(guī)范方法應用。

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The Planning of Ecological Environmental Protection Applying SWOT Analysis

SHI Shengli, HUO Zhangling, LU Wenyang, ZHANG Yong*
( School of Ecological and Environmental Sciences, East China Normal University, Shanghai 200241 )

Preparation of ecological and environmental protection planning is one of the daily environmental management by the provincial, municipal and county environmental protection departments. Against the current situation of planning exists in too much qualitative description, uncertain planning frameworks and poor-associated countermeasures, this paper presents the SWOT analysis as a disciplined planning method for the ecological and environmental protection and discusses with the Minhang District of Shanghai, which is one of the first national eco-civilization demonstration areas. In case of its 13th Five-Year Plan of the ecological civilization construction and environmental protection, this paper analyzes the strength(S), weakness (W), opportunity (O) and threat (T) of the protection and development of the environment in Minhang by using the method of SWOT analysis. Finally, combining with the four factors above, and utilizing SWOT factor cross-analysis method, we come up with some proposals that best suit for the Minhang district. The results show that the SWOT analysis as a disciplined planning method for the ecological and environmental protection has a strong scientific and feasible.

SWOT analysis; ecological environmental protection planning; Minhang district; Shanghai

X321< class="emphasis_bold">文章編號：1674-6252（2017）05-0031-06

1674-6252（2017）05-0031-06

A< class="emphasis_bold">DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.031

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.05.031

上海市科學技術(shù)委員會重點項目：崇明水資源資產(chǎn)核算技術(shù)研究（編號：15dz1208102）。

施勝利（1991—），男，碩士研究生，主要從事環(huán)境規(guī)劃和管理研究。

*責任作者： 張勇（1975—），男，博士，副教授，主要從事環(huán)境規(guī)劃和管理研究，E-mail yzhang@des. ecnu.edu.cn。