王丹

競爭政策的全面實施可以有效地降低成本、規(guī)范價格、提高效率和促進(jìn)創(chuàng)新。但在我國競爭政策推動和實施過程中仍存在多元目標(biāo)沖突、制度設(shè)計不完善、行政壟斷破壞市場秩序、產(chǎn)業(yè)政策負(fù)面影響難以消除、新技術(shù)增加執(zhí)法難度和競爭文化缺失等問題，嚴(yán)重阻礙了競爭政策的順利執(zhí)行。因此，要從頂層設(shè)計入手，通過合理的制度設(shè)計深入推進(jìn)競爭政策實施。

一、關(guān)于我國競爭政策實施的問題與障礙

當(dāng)前我國已進(jìn)入供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅期，競爭政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)增長至關(guān)重要。但實際中競爭政策的推進(jìn)卻面臨諸多問題與障礙，突出表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）多元目標(biāo)存在沖突會削弱競爭政策實施效果

我國競爭政策存在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與政治目標(biāo)、短期靜態(tài)效率和長期動態(tài)效率之間等權(quán)衡。如果權(quán)衡不當(dāng)就會產(chǎn)生過于寬泛的豁免情況，增加主觀因素影響，從而影響競爭政策的實施效果。

這種情形在“危機(jī)卡特爾”案件中較為典型，被罰企業(yè)會以避免失業(yè)、維持經(jīng)濟(jì)增長和培育市場等理由要求減輕處罰。如2017年3月，在對山西省電力行業(yè)協(xié)會和省八大發(fā)電集團(tuán)的案件處理中，山西省電力行業(yè)協(xié)會和電力企業(yè)競爭意識淡薄，以火電企業(yè)處于經(jīng)營困難期和經(jīng)濟(jì)下行周期等為由，對處罰結(jié)果提出了聽證申請，希望豁免處罰。這實質(zhì)上是在經(jīng)濟(jì)增速放緩期，面臨規(guī)制壟斷和培育市場的權(quán)衡，若從輕處罰“危機(jī)卡特爾”，則不能從根本上解決周期性和結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，國際經(jīng)驗已驗證了這一點。兩次世界大戰(zhàn)期間美國為了振興蕭條行業(yè)，競爭政策的目標(biāo)兼顧保護(hù)競爭和鼓勵技術(shù)創(chuàng)新。美國國會特許為聯(lián)合研發(fā)活動提供反托拉斯豁免，但由此產(chǎn)生的價格卡特爾大大增加了消費(fèi)者福利損失，也沒能實現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)。同樣，德國在經(jīng)濟(jì)衰退期，為了避免廠商破產(chǎn)緩解失業(yè)，容許“危機(jī)卡特爾”的存在。但實際上違背比較優(yōu)勢原則，默許低效率企業(yè)依然占有市場份額，會對高效率廠商造成損害。

因此，如果不能夠較好的權(quán)衡競爭政策的多元目標(biāo)，就可能降低執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，增加消費(fèi)者福利損失，放緩公平競爭市場體系建設(shè)進(jìn)程，最終違背競爭政策的初衷。

（二）制度設(shè)計方式制約競爭政策規(guī)范作用的發(fā)揮

依靠行政力量推動的競爭政策缺乏自下而上維護(hù)制度的動力，進(jìn)而影響競爭政策作用的發(fā)揮。在制度設(shè)計上，競爭政策的形成過程是自上而下非自下而上的。主要依靠中央競爭政策主管部門的行政力量推動競爭政策實施，易導(dǎo)致人們對中央行政權(quán)力的過度依賴，缺乏地方競爭管理機(jī)構(gòu)和市場參與主體自發(fā)促進(jìn)公平競爭的相關(guān)激勵機(jī)制。

實際中，往往存在地方政府和市場參與主體缺乏維護(hù)公平競爭意識的問題，比如，地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的政績考核，制定相關(guān)的優(yōu)惠政策招商引資，以產(chǎn)業(yè)扶持或獎勵的名義從公共財政資金中安排給企業(yè)扶持資金等現(xiàn)象，都會對競爭政策的順利執(zhí)行形成挑戰(zhàn)。因此，需要進(jìn)一步完善制度設(shè)計，保障競爭政策順利實施。

（三）行政壟斷嚴(yán)重破壞公平競爭的市場秩序

行政壟斷通過設(shè)置區(qū)域壁壘、歧視性定價、政府強(qiáng)制采購、為串謀提供便利等方式給競爭政策的順利實施制造障礙。這些手段都導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源錯配，破壞公平競爭的市場秩序。

一方面，行政壟斷帶來歧視性的金融支持政策，導(dǎo)致資本要素錯配。具有政府信用背書的企業(yè)可以贏得金融機(jī)構(gòu)的青睞，但這些企業(yè)并非信用狀況良好。以企業(yè)債違約數(shù)據(jù)為例，從2014年至今，地方國有企業(yè)占所有違約企業(yè)的27%，位居第二。究其原因是行政壟斷形成政府隱性擔(dān)保增信，干擾了市場正常的風(fēng)險定價機(jī)制，從而造成金融資源的嚴(yán)重錯配。

另一方面，行政壟斷使得不同所有制企業(yè)間要素邊際產(chǎn)出不等，資源配置就偏離了最優(yōu)狀態(tài)。政府會把具有較大經(jīng)濟(jì)價值的資源無償或低償?shù)厥谟栌鲋驳钠髽I(yè)，收取象征性的資源稅和資源使用費(fèi)。最終造成不同企業(yè)之間要素價格和邊際產(chǎn)出的巨大差異，導(dǎo)致資源配置嚴(yán)重偏離最優(yōu)狀態(tài)。

根據(jù)靳來群等（2015）的測算，1998—2007年由于行政壟斷帶來的所有制差異造成的制造業(yè)全要素生產(chǎn)率（TFP）損失每年都在200%以上，其中勞動要素錯配帶來的TFP損失約為100%，資本要素錯配帶來的TFP損失約為50%。因此，行政壟斷嚴(yán)重破壞了公平競爭的市場秩序。

（四）與競爭相沖突的產(chǎn)業(yè)政策短時期內(nèi)難以消除

目前，相關(guān)部門出臺了包括支持和鼓勵、結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資核準(zhǔn)等不同方面的產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策都是出于“趕超戰(zhàn)略”的目的，通過給予特殊補(bǔ)貼、市場劃分協(xié)議、固定價格協(xié)議等形式扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然產(chǎn)業(yè)政策是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，進(jìn)而對某些高附加值產(chǎn)業(yè)放松競爭限制，以提高產(chǎn)業(yè)平均利潤水平，吸引更多的投資。但長期看這些投資并不一定投向了具有自生能力的產(chǎn)業(yè)，沒有遵循資源稟賦規(guī)律。這些產(chǎn)業(yè)存在市場進(jìn)入壁壘和壓制競爭性市場力量的問題。但其帶來的負(fù)面影響不可能在短時間內(nèi)消除，因此，如何推動產(chǎn)業(yè)政策的市場化轉(zhuǎn)型，最大限度地減少其對競爭產(chǎn)生的扭曲和限制，是協(xié)調(diào)競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的方向之一。

（五）信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展增加競爭政策的執(zhí)法難度

信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的蓬勃發(fā)展給反壟斷執(zhí)法和競爭政策實施帶來了很多問題與挑戰(zhàn)，通過反壟斷執(zhí)法確保互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)競爭機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)，成為新時期我國推進(jìn)競爭政策需要克服的難題。

一方面，互聯(lián)網(wǎng)等新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)致使反競爭行為更加隱蔽。對于互聯(lián)網(wǎng)的反壟斷問題，無法照搬傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的分析思路和評估方法，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)產(chǎn)生的競爭行為隱蔽性強(qiáng)，消費(fèi)者不易察覺，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不易取證，這都對反壟斷執(zhí)法形成新的挑戰(zhàn)。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)濫用市場支配地位行為具有特殊性。立足于實體經(jīng)濟(jì)制定的《反壟斷法》對于互聯(lián)網(wǎng)這種經(jīng)濟(jì)形式明顯滯后。比如截至2016年6月，淘寶網(wǎng)月活躍規(guī)模指標(biāo)占移動購物市場份額的70.1%。根據(jù)我國《反壟斷法》第十九條：一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達(dá)到二分之一的，可以推定為經(jīng)營者具有市場支配地位。所以這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭存在濫用市場支配地位的隱患，但在執(zhí)法中又面臨相關(guān)市場界定認(rèn)定的困境。騰訊與360、互動百科訴百度等案件，都凸顯出現(xiàn)行《反壟斷法》已經(jīng)滯后于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的尷尬。

（六）競爭文化缺失有損競爭政策推進(jìn)的外部環(huán)境

雖然近年來法律制度建設(shè)和競爭執(zhí)法有了長足進(jìn)步，但競爭文化還沒有形成，難以形成競爭政策所需的良性制度環(huán)境。

我國從競爭法立法至今只完成了企業(yè)競爭意識的初步培養(yǎng)。有些政府部門與公眾都未對競爭政策形成客觀認(rèn)識，前者體現(xiàn)在忽視競爭法律的存在而繼續(xù)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期利益或部門利益限制、排除競爭，后者則表現(xiàn)為對壟斷行為和壟斷現(xiàn)象認(rèn)識單一化，救濟(jì)渠道的單一性。競爭文化的培育有利于為競爭政策創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。反之，競爭文化和理念的缺失，難以形成政府、企業(yè)、公眾的三方合力進(jìn)而全面貫徹競爭政策。

二、掃除競爭政策實施障礙的政策建議

我國競爭政策在實施過程中面臨經(jīng)濟(jì)體制、政策環(huán)境、政策目標(biāo)方面的障礙和問題。因此，要從這幾方面找準(zhǔn)政策發(fā)力點，割裂某幾個問題之間可能存在的關(guān)聯(lián)性，避免制度或現(xiàn)實障礙疊加給競爭政策的實施制造困境的局面，制定行之有效的政策為推進(jìn)競爭政策的全面落實。

（一）明確以建立公平競爭市場體系為主要目標(biāo)

在經(jīng)濟(jì)增速下滑時期，更應(yīng)該注重公平競爭市場體系的建設(shè)。

要著力從四方面實現(xiàn)建設(shè)公平競爭市場體系的目標(biāo)：一是以形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場為導(dǎo)向增強(qiáng)市場體系的統(tǒng)一性。以打破區(qū)域壟斷和壁壘為重點，實現(xiàn)資本和要素的自由流動，此外還要促進(jìn)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合統(tǒng)一執(zhí)法。二是以廣度和深度為著力點提升市場體系的開放性。擴(kuò)大市場開放范圍的同時要破除各種制度藩籬，防止在競爭政策執(zhí)行中出現(xiàn)“雷聲大，雨點小”的情形。此外，從監(jiān)管層面，要提高案件處理的透明度。三是通過制度設(shè)計強(qiáng)化市場體系的競爭性。如在大型經(jīng)濟(jì)項目建設(shè)中要防止串謀投標(biāo)，加強(qiáng)事前法律制約和事中事后監(jiān)管評估。保證最優(yōu)效率的企業(yè)給社會提供所需要的產(chǎn)品，從根本上撬開消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)增長的閥門，避免為了短期經(jīng)濟(jì)增長而忽略長期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的惡性循環(huán)。四是以加強(qiáng)競爭政策執(zhí)法為重點加強(qiáng)市場體系的有序性。公平競爭的市場體系并非完全放任市場的無序競爭，而是由政府規(guī)制相應(yīng)的無序行為，保護(hù)市場公平的準(zhǔn)入機(jī)會，規(guī)范各種操作市場價格、濫用市場支配地位等壟斷行為。

（二）形成制度約束和激勵機(jī)制有效結(jié)合的局面

通過激勵機(jī)制的設(shè)計有效推動競爭政策的可持續(xù)發(fā)展。一方面，要形成嚴(yán)格的制度約束，制定競爭政策執(zhí)行考核指標(biāo)，并將其納入政績考核范圍內(nèi)。此外，每年要公布未按競爭管理當(dāng)局規(guī)定執(zhí)行競爭政策的典型負(fù)面案例，進(jìn)行相應(yīng)處罰，形成強(qiáng)有力的制度約束。另一方面，設(shè)計相應(yīng)的激勵機(jī)制，對嚴(yán)格執(zhí)行公平競爭審查制度的地方給予相應(yīng)的獎勵，鼓勵各級政府在公平競爭審查中進(jìn)行提升效率、改善效果的政策創(chuàng)新。

（三）深度推進(jìn)公平競爭審查根除行政壟斷危害

首先，以評估為依托強(qiáng)化公平競爭的社會監(jiān)督。要將“內(nèi)部評估”和“外部評估”相結(jié)合，同時，要對審查結(jié)果開展第三方評估，明確競爭審查的責(zé)任認(rèn)定和懲罰措施等，強(qiáng)化公平競爭審查的實施成效。其次，要注意存量政策的公平競爭審查。要結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，設(shè)置一定的過渡期，按照立即清理、設(shè)置過渡期、政策到期自動廢止等分類方式積極推進(jìn)存量政策公平競爭審查。再次，對于行業(yè)協(xié)會等組織的一些隱性行政壟斷行為的規(guī)制要上升到制度約束層面。深入貫徹落實《行業(yè)協(xié)會價格行為指南》，遏制行政壟斷行為隱蔽化趨勢。最后，要加快制定公平競爭審查的正向行為指南。公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)部分包含了4大項18個不得的標(biāo)準(zhǔn)，對競爭行為的合法性審查內(nèi)容較為完整，但以增強(qiáng)公平競爭審查指導(dǎo)性和操作性的正向行為指南仍需進(jìn)一步完善。

（四）通過政策機(jī)制設(shè)計逐步推動產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

一方面，要處理好產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策在特定歷史階段發(fā)揮了推動經(jīng)濟(jì)增長的積極作用，不能一味否定其貢獻(xiàn)。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效的改革深化期，產(chǎn)業(yè)政策將財稅、土地、金融等要素資源向特定行業(yè)和企業(yè)傾斜，損害了公平競爭的市場機(jī)制。因此，要協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的關(guān)系，避免競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的直接沖突。

另一方面，要著力推動政策體系的市場化轉(zhuǎn)型。從無限制的補(bǔ)貼扶植政策轉(zhuǎn)向有激勵設(shè)計以增強(qiáng)競爭力的產(chǎn)業(yè)政策?？梢越梃b其他國家的成功經(jīng)驗，比如英國當(dāng)前在推動可再生能源發(fā)展時，已經(jīng)逐步從無上限的綠政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向了結(jié)合市場機(jī)制的差價合約政策，充分利用市場激勵機(jī)制，推動可再生能源發(fā)展的同時提高了其市場競爭力。我國也應(yīng)改變單一政策補(bǔ)貼優(yōu)惠的方式，將激勵機(jī)制融入到產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計中，推動產(chǎn)業(yè)政策的市場化轉(zhuǎn)型。

（五）充分利用信息技術(shù)改進(jìn)競爭政策執(zhí)法技術(shù)

信息技術(shù)的出現(xiàn)給競爭政策執(zhí)法帶來新的挑戰(zhàn)，要從兩方面入手，充分利用信息技術(shù)，使其成為競爭政策執(zhí)法的有效工具。一方面，建立競爭政策執(zhí)法案例數(shù)據(jù)庫，能夠形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析資料，利于辦案的查案過程中對相似案件進(jìn)行對比分析。另一方面，要利用信息技術(shù)建立相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)舉報平臺，便于動用社會力量對反競爭行為進(jìn)行監(jiān)督，形成有效的信息監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，制約排除和限制競爭行為的出現(xiàn)。

（六）積極營造具有優(yōu)質(zhì)競爭文化的政策環(huán)境

一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)公平競爭的典型案例宣傳，強(qiáng)化警示作用，在全社會形成促進(jìn)公平競爭的文化環(huán)境。另一方面，使政府決策主體自我強(qiáng)化對競爭重要性的認(rèn)識，消除經(jīng)濟(jì)政策中的反競爭行為。同時加強(qiáng)公眾的公平競爭意識，培育競爭文化，倡導(dǎo)法制觀念。可以借鑒新加坡模式，制作競爭政策手冊，進(jìn)行廣泛宣傳，通過民眾身邊發(fā)生的事情讓其了解競爭的益處和排除限制競爭的損害，提升全社會對公平競爭的認(rèn)知，從根本上掃除競爭政策執(zhí)行的外部環(huán)境和觀念障礙。

（作者單位：國家發(fā)展改革委價格所）