■文／林閩鋼

社會保障如何在精準扶貧中發(fā)力

■文／林閩鋼

在“十三五”期間，圍繞2020年全面建成小康社會的目標，農(nóng)村反貧困進入攻堅階段。由于貧困人口貧困程度較深，自身發(fā)展能力較弱，國家為此全面調(diào)整扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷?，精準扶貧把農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧，推進到縣，推進到鄉(xiāng)村，近年更是全面推進到貧困家庭，在農(nóng)村貧困地區(qū)形成了精準扶貧新格局和“靶向治理”新機制。因此，在舉國政治動員的背景下，需要從共享發(fā)展理念，聚焦社會保障在保障和改善民生中的“兜底”能力建設(shè)；更需要從整體性貧困治理戰(zhàn)略的視角，重新審視社會保障在精準扶貧中的積極作用。

發(fā)力的基點

其一，緊扣制度優(yōu)化和政策融合，強化各種資源整合，打出政策組合拳。

改革開放近40年，中國社會保障通過補制度短板、提保障水平，建立健全了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，具有中國特色的社會保障體系。城鄉(xiāng)社會保障基本框架已搭建起來，實現(xiàn)了全覆蓋、?；镜闹饕繕耍诒Ｕ虾透纳泼裆邪l(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。

但我國社會保障正處在定型和優(yōu)化發(fā)展階段，體系不完善，制度不融合，政策不銜接的問題仍明顯存在。一方面在社會保險、社會救助、社會福利三者中，社會保險、社會救助的制度建設(shè)得到前所未有的重視，相對應(yīng)的是社會福利發(fā)展滯后，遠沒有達到與我國經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的水平，社會福利是目前社會保障體系的短板；另一方面各項制度自成一體，獨立運行，特別是在農(nóng)村地區(qū)精準扶貧中，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障三項制度之間，社會保險與商業(yè)保險、社會慈善之間還缺乏有效銜接，碎片化造成社會保障“兜底”能力不強。因此，以精準扶貧為社會保障發(fā)展契機，推動我國社會保障制度進入優(yōu)化整合新階段，著力改變社會保障體系中多種制度各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，通過打破制度限制和政策壁壘，注重多部門的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，以制度政策銜接和融通為手段，打出政策組合拳，發(fā)揮出政策的合力。

其二，以問題為導向，圍繞重點貧困人群，打通政策“梗阻”，形成系統(tǒng)治理。

在農(nóng)村貧困地區(qū)開展精準扶貧，其實質(zhì)是政策執(zhí)行問題，為此在農(nóng)村貧困地區(qū)精準扶貧中，社會保障要善于運用各種綜合性手段，從源頭上主動發(fā)現(xiàn)和及時回應(yīng)貧困群體的需求，敢于面對精準扶貧中出現(xiàn)的問題，這是社會保障在農(nóng)村精準扶貧中有效發(fā)力的前提。

目前，農(nóng)村貧困地區(qū)普遍有“因病致貧返貧”“因殘致貧致困”“因教致貧致困”三大群體，貧困老年人、貧困兒童兩大弱勢對象。因此，要以貧困群體的關(guān)鍵問題和主要需求，把各種政策資源都能落實到貧困人群上，來倒逼社會保障體系的優(yōu)化，這是打通各項涉及貧困政策執(zhí)行“梗阻”問題的有效手段，是社會保障在農(nóng)村精準扶貧中全面發(fā)力的關(guān)鍵。特別在農(nóng)村基層，貧困治理是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及諸多部門，還涉及社會各方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府各部門和社會各方面反貧困的職責和資源，形成“政府主導、社會參與、市場促進”的貧困治理新格局，才能使貧困治理的效果更好，更可持續(xù)。

發(fā)力的路徑

路徑一：在精準扶貧中構(gòu)建“因病致貧返貧”治理體系

國務(wù)院扶貧辦調(diào)查顯示，因病致貧的農(nóng)村居民占到42%。目前，“因病致貧返貧”已成為農(nóng)村貧困地區(qū)比較突出的社會問題，疾病導致貧窮，貧窮加劇疾病，形成疾病和貧窮的惡性循環(huán)，嚴重影響著農(nóng)民脫貧自立和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。在大部分農(nóng)村貧困地區(qū)，“因病致貧返貧”已成為頑疾，解決“因病致貧返貧”是農(nóng)村精準扶貧的關(guān)鍵所在。

經(jīng)過近十年的努力，在我國農(nóng)村，以社會保障制度為主干，逐步形成了多層次“因病致貧返貧”治理體系。其中，醫(yī)保制度（包括城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險）、醫(yī)療救助制度是基礎(chǔ)，商業(yè)保險和慈善救助為補充。

針對目前農(nóng)村貧困地區(qū)“因病致貧返貧”的2000多萬人群，建立積極和有效的“因病致貧返貧”治理體系主要有兩個突破點：一是從政策整合來看，加強醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險在對象范圍、支付政策、經(jīng)辦服務(wù)、監(jiān)督管理等方面的有效銜接。城鄉(xiāng)大病保險和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險向農(nóng)村貧困地區(qū)低保對象、特困人員、建檔立卡貧困人口、低收入重度殘疾人等困難群體傾斜，采取降低大病保險起付線、提高報銷比例、擴大合規(guī)醫(yī)藥費用報銷范圍，對貧困對象實施精準支付等措施。經(jīng)過城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和大病保險報銷后仍有困難的農(nóng)村貧困群體，還可以獲得重特大疾病醫(yī)療救助，同時還要積極引入慈善救助。二是從政策優(yōu)化來看，通過對“因病致貧返貧”對象的分類瞄準和管理，建立早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)機制；通過確立農(nóng)村分級診療模式，發(fā)揮基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)作用，從而有效減輕農(nóng)村貧困家庭的就醫(yī)負擔。

路徑二：在精準扶貧中構(gòu)建“因殘致貧致困”治理體系

目前，農(nóng)村“因殘致貧致困” 群體是國家脫貧攻堅戰(zhàn)的重點和難點。我國6500萬農(nóng)村殘疾人中，低于國家貧困標準的有近1000萬人，農(nóng)村殘疾人貧困發(fā)生率較一般人口貧困發(fā)生率高出2倍以上。在建檔立卡的貧困人口中，許多地方農(nóng)村貧困殘疾人超過1/10，在一些已經(jīng)整體脫貧的鄉(xiāng)村，“因殘致貧”具有普遍性，沒有脫貧的基本是殘疾人家庭。

農(nóng)村貧困殘疾人，由于身心障礙、勞動能力受限、受教育程度低等原因，是貧困人口中貧困程度最深、扶貧難度最大、返貧率最高的特殊困難群體。近年，國家實施重點康復(fù)項目，為農(nóng)村貧困殘疾人、重度殘疾人提供基本康復(fù)服務(wù)，將殘疾人社區(qū)醫(yī)療康復(fù)納入農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)考核內(nèi)容。國家不僅對符合農(nóng)村最低生活保障條件的殘疾人家庭應(yīng)保盡保，落實貧困和重度殘疾人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費資助政策，還建立了困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度，目前多項政策得到推進和落實。

但從實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)增收困難，由于存在藥品、護理用品、康復(fù)訓練、輔助器具等特殊困難和需求，殘疾人支出負擔重于普通人群。一方面，長期以來，我國對貧困對象的瞄準和政策設(shè)計，側(cè)重于基本生活“窘困”問題的解決，即“生存型”貧困的解決。由于自身發(fā)展能力不足，農(nóng)村殘疾人對外部因素的依賴性較大，這導致他們不僅脫貧困難，脫貧以后仍然十分脆弱，一旦遭遇變故，如果不能及時得到外部支持，很容易再次陷入貧困之中。另一方面，農(nóng)村殘疾人在溫飽得到初步解決的同時，由于基本生活“窘困”的解決并沒有帶來“致貧”因素的解決，即由于貧困者自身的因素和社會條件的限制，導致這部分貧困群體沒有發(fā)展能力和發(fā)展機會。近年，還出現(xiàn)了孤寡殘疾人、重度殘疾人與其他群體的收入差距繼續(xù)擴大的嚴重問題。在這個意義上，解決“因殘致貧致困”比解決一般生存型貧困更困難，持續(xù)的時間會更長。

農(nóng)村貧困殘疾人致貧的原因，既有因缺少資金、生產(chǎn)資料等要素的經(jīng)濟貧乏，還有因殘疾而不得不承擔超出健全人幾倍的醫(yī)療康復(fù)支出的壓力，更有因身心障礙、缺少康復(fù)機會、普遍受教育水平低、受歧視等社會文化因素導致的特殊困難，一般性的扶貧手段和措施往往很難奏效，因此，需要不斷提高農(nóng)村社會保障對殘疾人的保障水平，在養(yǎng)老、醫(yī)療和救助普惠基礎(chǔ)上實行特惠政策。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，相當一部分農(nóng)村殘疾人通過康復(fù)和輔助器具的使用，可以恢復(fù)部分勞動能力，因此，需要特別重視對農(nóng)村貧困殘疾人提供基本康復(fù)保障，不僅需要通過實施重點康復(fù)項目，使納入建檔立卡的農(nóng)村殘疾人貧困戶優(yōu)先得到基本康復(fù)服務(wù)，還應(yīng)當通過為其提供輔助器具適配補貼和必需的護理產(chǎn)品，幫助其獲得合適的輔助器具以及適宜的康復(fù)訓練服務(wù)，為促進其就業(yè)、融入社會打下基礎(chǔ)。

在面對“因殘致貧致困”的群體時，需要進一步提高農(nóng)村貧困殘疾人扶貧的針對性，一戶一策，確保實現(xiàn)農(nóng)村貧困殘疾人的精準脫貧。積極做好殘疾人專項扶貧，通過實用技能培訓，讓殘疾人掌握一技之長，通過免抵押免利息小額貸款扶持，讓殘疾人真正解決生產(chǎn)資金瓶頸問題，通過農(nóng)村殘疾人扶貧基地建設(shè)，發(fā)揮輻射帶動貧困殘疾人發(fā)展生產(chǎn)、增加收入的作用。讓殘疾人實現(xiàn)持續(xù)增收，通過財政扶貧項目收益量化折股配股，使喪失勞動能力的殘疾人獲得穩(wěn)定收益。此外，還要持續(xù)激勵廣大貧困殘疾人及其家庭自強自立，在社會力量的參與下積極勞動致富。

在農(nóng)村殘疾人教育、就業(yè)等方面，還需要出臺更多的扶持政策，如對各教育階段的殘疾學生給予相應(yīng)的補貼與資助，幫助其順利完成學業(yè)；通過產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧政策和項目，鼓勵、引導多種經(jīng)濟實體和能人大戶安置帶動貧困殘疾人生產(chǎn)增收等。

因此，打破農(nóng)村貧困殘疾人的固化狀態(tài)，只有在解決貧困殘疾人基本生活困難的同時，增強他們的發(fā)展能力和發(fā)展機會，才能起到根本作用。在有條件的地方，還需要促進貧困殘疾人的社會參與，拓展有助于提高他們社會參與和社會競爭能力的服務(wù)項目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，由“他助”轉(zhuǎn)換成“自助”。只有“因殘致貧致困”群體依靠自己的力量解決基本生活問題，最終融入社會的發(fā)展之中，這樣的脫貧才是有效和可持續(xù)的。

路徑三：在精準扶貧中構(gòu)建貧困老年人和兒童社會福利體系

在我國農(nóng)村地區(qū)，貧困老年人是一個非常脆弱的群體，他們的溫飽缺乏保障、健康狀況差、居住條件簡陋、無人照料問題突出、經(jīng)濟上依賴性強，還存在心理和精神壓力大等問題，同時，農(nóng)村老年人的社會保障整體水平還較低，嚴重影響了農(nóng)村老年人的晚年生活。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口流動速度的加快，農(nóng)村還出現(xiàn)了很多留守老人，他們也會時常陷入生活窘境之中。

農(nóng)村人口主要從事體力勞動，只要身體狀況允許，即使進入高齡群體，許多農(nóng)民仍然堅持體力勞動，以獲得一定的收入，勞動收入是農(nóng)村老年人的主要生活來源。但多數(shù)農(nóng)村貧困老人的勞動收入都很低，基本生活狀況不穩(wěn)定，生活質(zhì)量不高。為此，針對農(nóng)村貧困老人，需要建立相對應(yīng)的社會福利津貼制度。即65歲以上老年人基本生活低于農(nóng)村居民低保標準，不再納入農(nóng)村低保制度范圍，而是通過發(fā)放高于農(nóng)村低保標準的老年人福利津貼，來確保農(nóng)村貧困老年人過上有一定質(zhì)量的老年生活。同時，農(nóng)村老人福利津貼發(fā)放標準隨著老年人年齡段按年份調(diào)整，并隨著當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展、生活水平提高和低保標準變動適時進行調(diào)整。農(nóng)村老年人福利津貼制度的實施，將有助于解決農(nóng)村貧困老年人的基本生活，從而減輕農(nóng)村最低生活保障制度的壓力，從根本上助力精準扶貧，提高精準扶貧的效果。

在我國，由于貧困主要發(fā)生于農(nóng)村，貧困地區(qū)兒童比成人更易陷入貧困狀態(tài)；女童相較于男童更容易陷入貧困。近年，在消除兒童貧困政策方面，我國直接把兒童發(fā)展和減貧戰(zhàn)略相結(jié)合，并實施了如“農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃”“國家貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)改善項目”等，取得了較顯著的實施效果。但兒童貧困問題，在我國貧困治理體系及其政策的整體框架中處于邊緣化的地位，沒有得到應(yīng)有的重視，到目前尚未形成一套目標明確、資源整合、手段統(tǒng)籌的國家戰(zhàn)略，而這實際上也會削弱精準扶貧政策的長期效果。

貧困兒童干預(yù)的重點是貧困家庭，重點通過提升家庭的經(jīng)濟和撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困的風險，保障兒童的成長與發(fā)展，避免陷入貧困代際傳遞。為此，在我國農(nóng)村貧困地區(qū)，一方面需要采取有針對性的“貧困兒童發(fā)展計劃”和“貧困婦女教育計劃”，從加強母親教育和加強女童教育入手，著眼于長遠和未來開展精準扶貧，尤為迫切和重要。另一方面，針對貧困家庭可以實施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。要求受益家庭必須遵從一系列條件，包括保證子女上學和接受醫(yī)療保健和其他社會服務(wù)，這將有助于貧困家庭改善低水平的營養(yǎng)、健康和教育，有助于打破貧困的代際傳遞。有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)勢在于靈活性強，既可以是采用綜合減貧方式的項目，也可以是針對某一具體領(lǐng)域的項目，如提供就業(yè)機會和培訓等，其實施中所體現(xiàn)出的針對性和有效性已得到國際社會的普遍認同。

總之，社會保障在精準扶貧中全面發(fā)力，是在“社會保障兜底一批”的基礎(chǔ)上，通過積極優(yōu)化社會保障體系，推動社會保障轉(zhuǎn)型升級，立足于全局和長遠，整合政府和社會各方面的力量，加快形成政策合力的過程。因此，充分考慮到社會保障在精準扶貧中的全面性特征，要進行頂層設(shè)計和改革。缺乏頂層設(shè)計和自上而下的推動，結(jié)果將是各地方探索淺嘗輒止、此起彼消。只有整體推進，在實踐中且行且完善，社會保障才能以更系統(tǒng)、更開放和更有力的態(tài)勢，來實現(xiàn)中國反貧困的歷史使命?！?/p>

作者單位：南京大學社會保障研究中心

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3月8日至11日，人社部社保中心組織第三屆社會保險精算工作骨干團隊在北京開展了集中研討活動。這次活動集中討論了社會保險精算工作面臨的形勢與任務(wù)，研究了下一步精算工作重點和發(fā)展方向；根據(jù)當前社會保險領(lǐng)域的熱點問題，研究確定了今年全國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險精算分析重點專題；在全面梳理第三屆骨干團隊取得各項工作成果的基礎(chǔ)上，制定了骨干團隊工作計劃并明確了分工，為今年進一步推進社保精算工作做好開局安排。(胡爽)