彭光華　蘇雄華

[提 要]流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)有政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償三種不同的路徑。政府補(bǔ)償是目前流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问剑萑肓酥刂乩Ь?；市場補(bǔ)償逐漸推行，但法律依據(jù)不足；社會補(bǔ)償資金不足，規(guī)模較小。應(yīng)從流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵出發(fā)，比較域內(nèi)外的實踐案例，明確當(dāng)下我國流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)有的補(bǔ)償路徑。

[關(guān)鍵詞]流域生態(tài)補(bǔ)償；政府補(bǔ)償；市場補(bǔ)償；社會補(bǔ)償

[作者簡介]彭光華（1961—），男，中共江西省委巡視辦主任，碩士，研究方向為環(huán)境法研究。（江西南昌 330036）蘇雄華（1975—），男，江西理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士，研究方向為環(huán)境刑法。（江西贛州 341000）

[基金項目]江西省十二五規(guī)劃（2013年度）重點(diǎn)課題“流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌蓡栴}探討”、2014年度贛州市社會科學(xué)研究百題重點(diǎn)課題“比較法視閾下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂竭x擇”。

流域作為經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境間復(fù)雜的物質(zhì)、能量交換系統(tǒng)，極具生活功能、生產(chǎn)功能和生態(tài)功能，其生態(tài)質(zhì)量與上下游生態(tài)資源保護(hù)和分配密切相關(guān)。流域生態(tài)補(bǔ)償類型劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，具體補(bǔ)償類型或模式多樣：以補(bǔ)償對象為標(biāo)準(zhǔn)，可分為流域受益補(bǔ)償和流域損害補(bǔ)償；以補(bǔ)償對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的推動作用為標(biāo)準(zhǔn)，可分為輸血補(bǔ)償和造血補(bǔ)償；以生態(tài)環(huán)境的外部性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為流域生態(tài)破壞補(bǔ)償和流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償；以具體路徑為標(biāo)準(zhǔn)，可分為政府補(bǔ)償、市場補(bǔ)償和社會補(bǔ)償。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆窂皆诹饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償制度中處于核心地位，本文擬比較域內(nèi)外的流域生態(tài)補(bǔ)償實踐，以確定我國流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)有的路徑選擇。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償路徑的域外考察

從域外實踐角度來考察，生態(tài)補(bǔ)償問題早在20世紀(jì)30年代就提出來了，但直到上世紀(jì)90年代，流域生態(tài)補(bǔ)償問題才引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，隨后許多發(fā)展中國家也迅速跟進(jìn)，流域生態(tài)補(bǔ)償在世界范圍內(nèi)推廣開來。

在美國，流域生態(tài)補(bǔ)償往往以水權(quán)交易的形式進(jìn)行。早在1859年加州最高法院于McDonald v. Bear River & Auburn Water & Mining Co.一案中就認(rèn)為：水（水權(quán)）可以像其他財產(chǎn)一樣進(jìn)行買賣，并通過判例形式由此確立了水權(quán)交易的合法性。具體而言，美國的水權(quán)交易形式復(fù)雜多樣，綜合起來主要包括水權(quán)轉(zhuǎn)換、水銀行租賃、干旱年份特權(quán)、優(yōu)先權(quán)放棄協(xié)議、用水置換、臨時性再分配、退水買賣、捆綁式買賣等形式。最為典型的生態(tài)補(bǔ)償實踐為紐約市與上游Catskills流域之間的清潔供水交易，紐約市以不足需建凈水設(shè)施費(fèi)用1/4的價格購買了上游的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，既改善了該流域的水質(zhì)，也解決了紐約市的供水問題。

在法國，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕问揭彩鞘袌雎窂?，即一對一交易。典型的案例是法國皮埃爾公司水質(zhì)保護(hù)案例，該公司為保護(hù)其蓄水層免受農(nóng)藥污染、養(yǎng)分流失等問題的威脅，以高于市場價的價格吸引土地所有者出售土地，并承諾將土地使用權(quán)無償返還給那些愿意改進(jìn)土地經(jīng)營方式的農(nóng)戶，同時該公司還與乳品企業(yè)及農(nóng)場簽訂合同要求農(nóng)場采用環(huán)境友好型的生產(chǎn)經(jīng)營方式，公司每年向每個農(nóng)場支付補(bǔ)償，由此該公司成功地減少了非點(diǎn)源污染，也使水質(zhì)得到有效保護(hù)。

在德國與捷克之間開展了跨國流域生態(tài)補(bǔ)償，雙方達(dá)成的改善易北河水質(zhì)、保護(hù)生物多樣性的易北河流域生態(tài)補(bǔ)償項目具有典型意義。捷克（上游）和德國（中下游）簽訂協(xié)議，以長期改良農(nóng)用水灌溉質(zhì)量，保持兩河流域生物多樣，減少流域兩岸排放污染物，經(jīng)過一系列的整治，易北河上游的水質(zhì)已基本達(dá)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，收到了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

哥斯達(dá)黎加也倡導(dǎo)市場補(bǔ)償路徑，哥斯達(dá)黎加Sarapiqui流域的私營水電公司Energia Globa與其水源區(qū)林業(yè)部門及私有農(nóng)場主之間實行的一對一市場交易。該公司由于水源不足使公司無法正常生產(chǎn)，為使河流年徑流量均勻增加，保證水量供應(yīng)，同時減少水庫的泥沙沉積，向國家林業(yè)基金繳納資金，該基金以現(xiàn)金的形式支付給上游的私有土地主，同時要求這些私有土地主必須同意將他們的土地用于造林、從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)或保護(hù)有林地，而那些剛剛采伐過的林地或計劃用人工林來取代天然林的土地主將沒有資格獲得補(bǔ)助。另外兩家公司也都通過國家林業(yè)基金向保護(hù)流域水體的個人進(jìn)行補(bǔ)償。

厄瓜多爾則采取市場補(bǔ)償與社會補(bǔ)償結(jié)合的路徑。1998年在基多市成立了流域水保持基金，用于保護(hù)上游的Cayambe-Co-ca流域的水土以及上游的Antisana生態(tài)保護(hù)區(qū)。基金的資金交由Enlace Fondos公司來運(yùn)作，該公司設(shè)有理事會，成員來自地方社區(qū)、水電公司、保護(hù)區(qū)管理局、地方NGO以及政府部門。但基金運(yùn)作獨(dú)立于政府部門，經(jīng)費(fèi)也來自對用水戶征收的費(fèi)用、捐款和國家財政支出，然后通過流域保護(hù)投資來改善水質(zhì)，并資助一些活動，如脆弱地區(qū)土地的認(rèn)購和農(nóng)業(yè)最優(yōu)管理行動的教育與培訓(xùn)等。

哥倫比亞則也采取了市場補(bǔ)償與社會補(bǔ)償相結(jié)合的路徑，如Valle del Cauca流域保護(hù)項目即是典型。為緩解流域水資源短缺和公共財政資金不足的現(xiàn)狀，該流域先后成立12家水資源利用協(xié)會、3家水資源管理基金會和3家河流公司，流域保護(hù)的受益者向提供者支付費(fèi)用，社區(qū)參與廣泛，積極性高，協(xié)會得到了農(nóng)民的大力支持。資金來源于成員捐款，其形式是對水資源的消費(fèi)付費(fèi)，地方社區(qū)的參與確保了行動的可持續(xù)性。

總體觀之，域外流域生態(tài)補(bǔ)償基本上都采取了市場化補(bǔ)償路徑，其主要特點(diǎn)：一是生態(tài)資源作為一種產(chǎn)品，可入市場交易，由市場進(jìn)行配置；二是生態(tài)資源提供者和受益者都是市場主體，提供者即受償者，以農(nóng)民、居民為主，受益者即補(bǔ)償者，以企業(yè)為主；三是遵循市場經(jīng)濟(jì)的法則進(jìn)行交易，平等自愿協(xié)商一致，自由交易；四是市場交易的形式靈活多樣，政府引導(dǎo)，社會參與，主體多元。采用市場化補(bǔ)償，同時輔以社會補(bǔ)償，強(qiáng)調(diào)通過立法、建立中間機(jī)構(gòu)等手段為流域生態(tài)補(bǔ)償市場交易提供相應(yīng)的法律制度保障和相關(guān)的政策配套，建立健全生態(tài)補(bǔ)償市場，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等問題基本上都是通過交易雙方的談判予以解決，各市場主體廣泛，參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性高，補(bǔ)償效果均較好。所謂輔助性的政府補(bǔ)償路徑，不過是市場補(bǔ)償過程中所必須的法律或制度前提而已。endprint

二、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠騼?nèi)檢視

我國生態(tài)補(bǔ)償實踐始于1983年，上世紀(jì)90年代中期進(jìn)一步推廣。2005年《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，鼓勵各地開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。目前我國的流域生態(tài)補(bǔ)償路徑主要是政府主導(dǎo)，但補(bǔ)償效果甚微，逐漸出現(xiàn)了市場補(bǔ)償、社會補(bǔ)償路徑的初步嘗試。

2010年底，財政部、環(huán)保部下?lián)?000萬元啟動資金，將連接黃山和杭州市的新安江作為全國首個跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，根據(jù)獎優(yōu)罰劣的漸進(jìn)式補(bǔ)償機(jī)制，由環(huán)保部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，明確以兩省省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為基本標(biāo)準(zhǔn)。2012年，在環(huán)保部、財政部的主導(dǎo)下，雙方達(dá)成了生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在艱難中進(jìn)入操作階段，但補(bǔ)償路徑完全由政府主導(dǎo)，兩省只是被動安排，推行效果并不理想，雖然水質(zhì)有所改善，但雙方主張的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，不斷互相抱怨，浙江省擔(dān)心水質(zhì)得不到有效改善，安徽省則抱怨生態(tài)治理成本太高。

2005年，福建省閩江流域開始實施上下游生態(tài)補(bǔ)償，確定2005-2010年，福州每年新增1000萬元資金，三明、南平各自在原有的閩江流域環(huán)境整治資金的基礎(chǔ)上再配套500萬元，?？钣糜陂}江三明段和南平段的治理。福建省發(fā)改委和環(huán)保局每年各安排1500萬元資金，專項用于閩江全流域的環(huán)境綜合整治。同時，制定實施《閩江流域水環(huán)境保護(hù)專項資金管理辦法》。但與生態(tài)保護(hù)的實際投入相比，這點(diǎn)補(bǔ)償資金顯然是杯水車薪，較大的差額部分還得由當(dāng)?shù)卣袚?dān)。目前三明市仍有水土流失面積 2120平方公里，每年需投入治理經(jīng)費(fèi)3-5億元，遑論閩江上游沙溪、金溪、尤溪三條支流的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活廢水的水污染治理費(fèi)用。政府主導(dǎo)路徑的流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一，范圍狹窄，標(biāo)準(zhǔn)太低，行政強(qiáng)制的補(bǔ)償效果也難以得到長期保證。

即使流域生態(tài)補(bǔ)償方案本身的內(nèi)容科學(xué)合理，可操作性強(qiáng)，但在政府主導(dǎo)路徑下實施效果也大打折扣。在江蘇太湖流域為治理太湖流域水污染，由江蘇省政府主導(dǎo)，出臺辦法試點(diǎn)方案，對上下游行政府依據(jù)交界斷面水質(zhì)情況進(jìn)行補(bǔ)償，資金用于水污染治理和生態(tài)修復(fù)?；诹饔蚩缃绫O(jiān)測斷面超標(biāo)污染物通量計量的政府主導(dǎo)模式出臺了具體的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償方案，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算基于污染物COD通量，計算科學(xué)，可操作性強(qiáng)，但補(bǔ)償以政府為主，相關(guān)利益主體責(zé)任不明，流域保護(hù)效果較差。

當(dāng)下政府主導(dǎo)路徑的流域生態(tài)補(bǔ)償在東江源生態(tài)補(bǔ)償中更是寸步難行。筆者2014年7-8月在江西省東江源區(qū)對其流域生態(tài)補(bǔ)償實地調(diào)研得知，為保護(hù)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境、下游廣東及香港的用水安全，2003年江西省制定了相關(guān)法律法規(guī)。近年來，源區(qū)尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣共同拒絕高污染、高能耗等不利于環(huán)保的項目、關(guān)停和搬遷企業(yè)、限制開采及禁伐林木，由于未獲得廣東省和香港的補(bǔ)償費(fèi)用，不得不獨(dú)自承擔(dān)數(shù)億元的生態(tài)保護(hù)差額。直到2016年4月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，明確在江西——廣東東江開展跨流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。2016年10月19日，江西、廣東兩省人民政府才簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。由此觀之，政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)造成了另一種生態(tài)補(bǔ)償困境：如果沒有上一級政府主導(dǎo)，或者上游地區(qū)過度開發(fā)，形成公地的悲劇，或者下游地區(qū)直接“搭便車”，公然拒付補(bǔ)償費(fèi)用，前者直接破壞流域生態(tài)環(huán)境，后者會不斷加大保護(hù)者的保護(hù)壓力，最終不得不放棄流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

在政府補(bǔ)償路徑主導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r下，不少地區(qū)也在試行市場補(bǔ)償?shù)穆窂教剿髁饔蛏鷳B(tài)。我國目前有7省市啟動碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，2013年贛州晨光稀土新材料股份有限公司購買南康市元龍水電站的碳排放權(quán)，成為江西首單自愿碳排放權(quán)交易。碳排放權(quán)交易的成功試點(diǎn)無疑為以后的排污權(quán)交易、節(jié)能減排技術(shù)交易帶來成功的經(jīng)驗，可為逐漸陷入困境的政府主導(dǎo)型流域生態(tài)補(bǔ)償帶來新的有效路徑。其實，我國最早的水污染物排污權(quán)交易早在1987年的上海就實行了，當(dāng)時上鋼十廠在閔行區(qū)建立聯(lián)營廠時以4萬元的價格買下塘灣電鍍廠每天排放10噸污水的排污權(quán)利。2001年浙江省義烏和東陽開始了國內(nèi)首例水權(quán)交易，東陽市將境內(nèi)橫錦水庫5000萬m3水的永久使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給下游義烏市，為義烏降低了獲取水資源的成本，東陽也取得了比節(jié)水成本更高的經(jīng)濟(jì)效益。

與此同時，社會補(bǔ)償路徑的探索也在進(jìn)行，如世界自然基金會（WWF）長沙項目部在洞庭湖開展的長江項目。湖南省漢壽縣西洞庭湖的青山湖圍墾成垸居民根據(jù)國家“退田還湖、平垸行洪”政策全部搬遷，恢復(fù)濕地16000畝，國家給予了當(dāng)?shù)鼐用褚欢ǖ馁Y金補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償并沒有使原住漁民的生計問題得到很好的解決。究其原因，在NGO參與的流域生態(tài)補(bǔ)償中，NGO與補(bǔ)償對象處于平等地位，能夠更好地權(quán)衡各方面的利益，從而容易為各方主體所接受。但我國目前環(huán)境法律制度不健全，投資環(huán)境事業(yè)的風(fēng)險較高，NGO資金較少，參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模不大，難以成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕窂剑荒芤暂o助路徑的形式存在。

綜上，域內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼a(bǔ)償路徑的實踐當(dāng)下已經(jīng)陷入了重重困境：（1）上級政府推動流域生態(tài)補(bǔ)償雖然短時間內(nèi)具有一定的強(qiáng)制力，能夠有效啟動生態(tài)補(bǔ)償，但也會違背補(bǔ)償主體或受償主體的意愿，難以激發(fā)補(bǔ)償?shù)姆e極性和主動性，導(dǎo)致參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w有限；（2）政府主導(dǎo)的流域補(bǔ)償不可避免地帶有行政管理體制固有的缺陷，如政出多門、權(quán)責(zé)分離、體制僵化、成本太大、權(quán)力尋租、地方利益保護(hù)等，使流域生態(tài)補(bǔ)償難以有序開展；（3）補(bǔ)償資金來源渠道單一，依靠縱向財政轉(zhuǎn)移支付，支付總額決定于上級財政狀況，難以顧及流域生態(tài)保護(hù)的實際需要，造成補(bǔ)償資金無法充足，且難以為繼，無法保證流域生態(tài)保護(hù)的有效性和持續(xù)性。（4）政府流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用不符合政府財政資金的屬性，將補(bǔ)償與扶貧混為一談，也有違社會公正原則。利用全民的稅收作為生態(tài)補(bǔ)償資金，對其他非流域生態(tài)受益地區(qū)而言是不公平的。endprint

三、流域生態(tài)補(bǔ)償路徑的應(yīng)有選擇

積極推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償是我國十分緊迫的生態(tài)文明建設(shè)重任。早在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中就提出了要在“十一五”期間建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十八大報告更是直接明確地提出：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。目前國家發(fā)展與改革委員會已正式啟動《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作。至此，在流域生態(tài)資源的供給者和消費(fèi)者之間進(jìn)行直接交易的市場補(bǔ)償路徑應(yīng)成為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男路较颍驗椤半S著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和法律機(jī)制逐漸完善，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑S多環(huán)節(jié)更適合于市場機(jī)制的參與”。

有學(xué)者認(rèn)為，目前政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償是適應(yīng)實際情況的選擇，因為環(huán)境產(chǎn)權(quán)難以進(jìn)一步清晰界定，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用的條件不充分，市場化的流域生態(tài)補(bǔ)償手段還不會發(fā)展很快，地方政府主導(dǎo)有利于在現(xiàn)有制度條件下實施流域生態(tài)補(bǔ)償。當(dāng)下確實存在市場補(bǔ)償路徑開展的不利條件，但我們不應(yīng)拘泥于現(xiàn)實而駐足不前，更不應(yīng)屈就于這些困難和障礙，而是要遵從客觀規(guī)律，從根本上厘定流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)有的補(bǔ)償路徑，進(jìn)而為應(yīng)有的補(bǔ)償路徑創(chuàng)造條件，有效、持續(xù)地開展流域生態(tài)補(bǔ)償。

更多的學(xué)者則在比較了政府補(bǔ)償路徑和市場補(bǔ)償路徑后，折中式地認(rèn)為應(yīng)以政府補(bǔ)償為主，市場補(bǔ)償為輔：“政府在建立生態(tài)補(bǔ)償中的作用是主要的，……市場機(jī)制也不能脫離政府的強(qiáng)力管理而存在，它需要政府在市場補(bǔ)償?shù)倪^程中發(fā)揮其職能，糾正市場偏差和市場失靈，擔(dān)當(dāng)補(bǔ)償政策立法等法律保障等角色?！笔聦嵣?，任何市場行為都不是在真空中發(fā)生的，政府為市場行為提供的法律、制度、管理和服務(wù)，只是履行政府應(yīng)有的行政職能而已，即使存在對特定市場行為的行政干預(yù)或法律介入行為，也不能據(jù)此否認(rèn)市場行為自身的市場屬性。

結(jié)合域內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`情況，根據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緝?nèi)涵分析，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，流域生態(tài)補(bǔ)償只能走有償、廣泛、平等、自愿、靈活的市場化道路，也只有這樣，才能使流域生態(tài)補(bǔ)償理性、有效并持續(xù)地進(jìn)行下去。

首先，市場化補(bǔ)償路徑是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的必然要求。根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，環(huán)境資源是有價值的資源。自然生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)是人類生存和發(fā)展所必需的資源和生產(chǎn)要素，是通過各環(huán)境要素對人類社會生存、發(fā)展的效用總和體現(xiàn)出的整體價值，可以通過級差地租或者市場交易價格來體現(xiàn)，從而實現(xiàn)生態(tài)資本化。生態(tài)資本主要包括：能直接進(jìn)入社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)過程的自然資源和生態(tài)資源；生態(tài)環(huán)境與資源質(zhì)量變化和再生量變化，即生態(tài)潛力；生態(tài)系統(tǒng)的水環(huán)境質(zhì)量和大氣等各種生態(tài)因子組合成的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量體現(xiàn)的價值等。若法律明晰相關(guān)環(huán)境產(chǎn)權(quán)，外部性問題就可以通過市場化路徑實現(xiàn)流域生態(tài)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。

其次，市場化補(bǔ)償路徑符合生態(tài)補(bǔ)償制度的初衷。上世紀(jì)90年代，“生態(tài)補(bǔ)償”即已在我國出現(xiàn)，開始采用經(jīng)濟(jì)手段激勵相關(guān)群體進(jìn)行資源環(huán)境的保護(hù)、恢復(fù)和治理，其核心理念與國際上基于市場方式進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的做法一致，都是引入經(jīng)濟(jì)激勵的手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境。流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€重要領(lǐng)域，也需要基于市場的經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)補(bǔ)償中的自愿交易，需要政府提供包括產(chǎn)權(quán)制度、交易制度、環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)在內(nèi)的補(bǔ)償制度框架。

其三，市場補(bǔ)償路徑可以充分激發(fā)受償主體的積極性。在政府補(bǔ)償路徑下，補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額都決定于政府這一有限理性的主體實施的命令或控制行為，作為流域生態(tài)服務(wù)的利益相關(guān)者，尤其是受償主體無法參與政府決策，只是被動地接受補(bǔ)償。從通常的結(jié)果來看，政府確定的生態(tài)補(bǔ)償價格很低，無法調(diào)動受償主體的積極性，反而會刺激人們繼續(xù)過度消費(fèi)，引發(fā)更大規(guī)模的生態(tài)破壞。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，現(xiàn)有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)盡管升至為17.5元/畝，但與300元/畝的生態(tài)效益價值差距較大，沒有反映各地的資源市場情況，林權(quán)改革以后，仍然出現(xiàn)守著金山餓肚子的情況，這就會造成盜伐濫伐屢禁不止的生態(tài)破壞。與此相反，在市場補(bǔ)償路徑下，生態(tài)利益相關(guān)者直接參與其中，平等自愿地表達(dá)訴求，達(dá)成能夠反應(yīng)市場規(guī)律的意愿一致的補(bǔ)償協(xié)議，能夠最大程度地激發(fā)受償主體的積極性。

其四，市場化補(bǔ)償路徑符合經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律。生態(tài)補(bǔ)償正日益成為流行市場手段，這種手段可以將外部性、非市場環(huán)境服務(wù)變?yōu)樨斦罱o土地所有者保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的可持續(xù)供給。流域生態(tài)補(bǔ)償本身是一項經(jīng)濟(jì)性措施，其實質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系，理應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，流域生態(tài)補(bǔ)償社會關(guān)系主體多元、主體人格平等、角色與功能多樣、相互依存、相互制約，共處于流域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆烧{(diào)整機(jī)制需要突出“約定”機(jī)制的重要性，在機(jī)制建構(gòu)中充分發(fā)揮“約定”對促進(jìn)各類主體發(fā)展權(quán)益的平衡、對流域整體利益的公共認(rèn)同、對主體間關(guān)系的靈活應(yīng)變的重要作用。“約定”是一種商談與協(xié)作機(jī)制，“其實質(zhì)是一種基于交往理性的主體間關(guān)系，只有在這種主體間性基礎(chǔ)上才能形成有效的規(guī)則或長效機(jī)制”。只有市場化路徑才能夠提供補(bǔ)償主體與受償主體間的平等自愿的“約定”機(jī)制。

其五，市場化補(bǔ)償路徑可使補(bǔ)償持續(xù)地良性循環(huán)。政府補(bǔ)償資金來源單一，基本上是排污收費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)以及財政專項撥款，資金缺口太大，僅靠國家財政投入，生態(tài)建設(shè)資金毫無保障。同時，由于生態(tài)補(bǔ)償資金在實際執(zhí)行過程中程序混亂、監(jiān)督缺位，生態(tài)補(bǔ)償資金往往被擠占或挪用，層層截留后已所剩無幾。市場化路徑下，雙方根據(jù)流域生態(tài)建設(shè)的實際需要確定補(bǔ)償資金額度，不存在缺口資金，還能夠確保以最少的環(huán)節(jié)支付雙方認(rèn)可的足以補(bǔ)償資金，減少甚至杜絕補(bǔ)償被挪用或截留的風(fēng)險。而且，市場配置排斥了政府權(quán)力的作用空間，最大程度地減少了權(quán)力尋租的可能性。

最后，現(xiàn)有市場化路徑的制度瓶頸可以通過立法先行解決。誠如中國法學(xué)會會長王樂泉在第九屆中國法學(xué)家論壇中指出的那樣：“立法不僅僅是對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，更要通過立法轉(zhuǎn)化頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進(jìn)程、推動科學(xué)發(fā)展；立法不僅僅是對實踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻規(guī)劃和全面推進(jìn)?！彪S著國內(nèi)各市場化流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的不斷開展，在借鑒國外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌?jīng)驗，我國可以率先從法律層面設(shè)立由流域生態(tài)補(bǔ)償各相關(guān)利益方參與的產(chǎn)權(quán)體系、運(yùn)行制度、協(xié)商機(jī)制和公眾參與模式，明確各方權(quán)利和責(zé)任，確定具體的補(bǔ)償形式和方法，形成較為成熟的生態(tài)資本交易市場，真正做到流域生態(tài)區(qū)“利益共享、責(zé)任共擔(dān)”。

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[責(zé)任編輯：朱晨光]endprint