宋玉麗

（250000 山東舜澤律師事務(wù)所 山東 濟南）

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資困境的現(xiàn)實反思

宋玉麗

（250000 山東舜澤律師事務(wù)所 山東 濟南）

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)金融化困境已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融化的繁榮與發(fā)展。原因在于：法律禁止農(nóng)地經(jīng)營權(quán)作為有效抵押品的規(guī)定，使得以土地為表征的農(nóng)民的有體財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重貧困化，構(gòu)成了農(nóng)村金融信貸供給難以逾越的制度障礙，由此也導(dǎo)致各地農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點總難擺脫最終的司法困局。

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)；抵押融資；困境；現(xiàn)實反思

近幾年農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實踐表明，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷深化，越來越多的年輕人不愿再留在農(nóng)村種地，已經(jīng)成為一個不得不認(rèn)真對待的無奈現(xiàn)實，以農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度為基礎(chǔ)所形成的分散的、零碎的農(nóng)村土地家庭經(jīng)營模式正在面臨著越來越嚴(yán)峻的后繼乏人的挑戰(zhàn)。展望農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的未來，在堅持農(nóng)村土地集體所有的制度框架下，以農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營模式已成為應(yīng)然的制度選擇。在農(nóng)村社會的這一制度轉(zhuǎn)型過程中，由于以往農(nóng)村財力積累有限，需要大量融資予以助力。然而長期以來，我國農(nóng)村卻處于嚴(yán)格的金融抑制之下，以擔(dān)保貸款為特征的商業(yè)性金融在農(nóng)村舉步維艱。為走出這一困境，以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資為核心的農(nóng)地金融化也就成為農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展的動力之源。但是對于如何實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的金融化，仍然有很多問題需要深入研究。本文擬通過對以下這些問題的研究思考：農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資面臨哪些法律難題？蘊含什么樣的法律風(fēng)險？以期有助于破解農(nóng)地金融化難題。

一、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資困境的現(xiàn)實檢視

對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資供需市場實證調(diào)研的考察。如果將農(nóng)村金融信貸看作是一種由金融機構(gòu)供給的產(chǎn)品，那么這種產(chǎn)品在農(nóng)村市場中的發(fā)育程度也會遵循經(jīng)濟學(xué)所界定的供求定理。近年來的實證調(diào)研表明，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在著較高的金融信貸需求，而相形之下，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的金融信貸供給卻相當(dāng)不足。在研究者對重慶市開縣的問卷調(diào)查中，對200戶農(nóng)民的問卷調(diào)查顯示，有63%的家庭目前急需資金，有43%的農(nóng)戶將借錢用途鎖定在農(nóng)業(yè)擴大再生產(chǎn)上。研究者在重慶市開縣、忠縣的調(diào)研，在問及“是否愿意拿自己的承包經(jīng)營的土地進行抵押貸款”時，有85%農(nóng)民做了肯定回答。又有研究者對沈陽市農(nóng)村金融機構(gòu)從業(yè)人員的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村金融機構(gòu)從業(yè)人員中有87.18%的工作人員認(rèn)為有必要開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押，但當(dāng)被問及其所在的金融機構(gòu)是否愿意開展此業(yè)務(wù)時，只有41.18%的受訪者表示愿意開展，而且部分被調(diào)查者明確表示只有相關(guān)法律健全、土地流轉(zhuǎn)及土地評估等配套措施完善了，他們才愿意開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。由此可見，長期以來，農(nóng)村金融信貸在供求關(guān)系中的這種不均衡已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村金融化的繁榮與發(fā)展。而農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的核心，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的動力。沒有農(nóng)村金融的大力發(fā)展，我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展就難以突破當(dāng)前的瓶頸制約，農(nóng)民也就難以實現(xiàn)家庭致富。

二、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點模式的法律檢視

就目前各地農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點探索形成的模式看，比較典型的有山東省壽光縣的“農(nóng)戶＋村委會＋金融機構(gòu)”模式、寧夏同心縣的“農(nóng)戶＋土地協(xié)會＋金融機構(gòu)”模式和遼寧省法庫縣的“農(nóng)戶＋專業(yè)合作社＋金融機構(gòu)”模式。通過仔細考察各地形成的這諸多農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式的具體運作機制，可謂各具特點，樣態(tài)各異。雖然不能否認(rèn)這些試點探索均取得了一定的積極效果，但從法律的層面進行檢視，會發(fā)現(xiàn)存在很多問題，且每種模式都很難具有普適性，難以通過立法進行推廣適用。如 “羅平模式”中的存地證，表面看似是一種制度創(chuàng)新，實際上將會人為導(dǎo)致農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的復(fù)雜化，并且有誤導(dǎo)農(nóng)民之嫌，因為存地證在法律性質(zhì)上究竟是物權(quán)性憑證還是債權(quán)性憑證？對農(nóng)民具有極大的模糊性，僅憑一個《羅平縣土地合作社章程》是無法賦予存地證物權(quán)性質(zhì)的。而且，按照《羅平縣土地合作社章程》的規(guī)定，存地人以存地證為本人或他人擔(dān)保、抵押的，須經(jīng)合作社理事會同意，否則無效。這樣的規(guī)定實際上極大地限制住了農(nóng)戶以存地證設(shè)定擔(dān)保融資的自由行?！敖蚰Ｊ健敝袑嶋H上有權(quán)以土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的并不是個體農(nóng)戶，而是農(nóng)戶以土地入股成立的公司，而且政府成立的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司為這樣的公司的金融貸款提供擔(dān)保，無疑是將政府財政置于公司經(jīng)營風(fēng)險的連帶法律責(zé)任的地位。

三、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資困境的原因分析

從新中國成立至今，從國家政策層面看，一直實行的是犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市工業(yè)化的政策。即使是改革開放后，農(nóng)村財富被城市發(fā)展嚴(yán)重剝奪的狀況也沒有太大改觀，這不僅表現(xiàn)在改革開放初期，國家通過一系列稅費征收拿走了的大部分農(nóng)村土地的產(chǎn)出，即使在進入21世紀(jì)國家相繼取消農(nóng)業(yè)稅費之后，通過在法律上限制農(nóng)村土地的權(quán)能，政府憑借其法定的對農(nóng)村土地一級市場的壟斷性征收，攫取了城市化過程中產(chǎn)生的近乎全部農(nóng)村土地增值收益。由此產(chǎn)生的一個嚴(yán)重經(jīng)濟后果是：以土地、房屋為表征的農(nóng)民的有體財產(chǎn)權(quán)嚴(yán)重貧困化，以銀行儲蓄為表征的無體財產(chǎn)的積累也非常有限。質(zhì)言之，農(nóng)村中的農(nóng)民自身的財力積累非常有限，農(nóng)民之間互保互助的能力也很差。但是在金融業(yè)日益市場化的今天，安全性和營利性是各商業(yè)銀行固守的基本經(jīng)營原則，“無有效擔(dān)保不貸款”幾乎是各商業(yè)銀行開展信貸業(yè)務(wù)的行業(yè)慣例。而農(nóng)民要創(chuàng)業(yè)發(fā)展，卻實在是無法通過提供有效擔(dān)保融得所需資金。

因此，在追逐利潤最大化的驅(qū)動下，很多商業(yè)銀行對農(nóng)村金融市場的開拓根本毫無興趣，自20世紀(jì)90年代以來，中國農(nóng)業(yè)銀行相繼撤銷了其設(shè)立在農(nóng)村基層的一大批分支機構(gòu)，作為農(nóng)村信貸主力軍的農(nóng)村信用社，也開始仿效商業(yè)銀行追求利潤最大化的經(jīng)營運作模式，不斷壓縮對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的信貸投入。一言以蔽之，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資之所以出現(xiàn)如此困境，不可否認(rèn)，法律禁止農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為有效抵押品構(gòu)成了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資難以逾越的制度障礙和極大的法律風(fēng)險，但是對于以追求利潤最大化為目標(biāo)的銀行業(yè)來說，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的高成本微利性，也使得他們覺得并沒有太大動力去開拓農(nóng)村信貸金融市場。