孔凡民

當前，我國地方審計機關實行地方政府和上級審計機關雙重領導的管理體制。由于地方審計機關人財物實行屬地化管理，地方政府和部門的干預一定程度上影響了審計監(jiān)督的獨立性。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。這對于完善國家審計監(jiān)督制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權具有重大意義。

筆者認為，當前我們的改革應借鑒工商、質監(jiān)、國稅、國土等實行過垂直管理的部門，同時學習借鑒其他兄弟部門體制改革的經(jīng)驗教訓，針對目前的審計管理模式，設想“半脫離模式”和“全脫離模式”兩種思路謹以探討?！鞍朊撾x模式”即在現(xiàn)有的管理模式下進行調整，將地方審計機關的行政一把手分別納入上級審計機關管理，其他人、財、物仍然保持現(xiàn)有的管理模式；“全脫離模式”即將省以下地方審計機關的人、財、物全部納入省級審計機關統(tǒng)籌管理，地市級、縣級審計機關分別作為省級、地市級審計機關的派出機構。

一、半脫離模式

1.人的管理

（1）省以下地方審計機關領導班子的管理

地市級審計機關正職由省委管理。具體由省委組織部會商省級審計機關黨組后共同考察，征得省級審計機關黨組同意后，提名給地市黨委，再按照有關規(guī)定進行任免。

地市級審計機關其他領導班子成員和縣級審計機關正職，均由省委委托所在地市黨委管理。具體由地市黨委組織部會商省級審計機關黨組后共同考察，征得省級審計機關黨組同意后，再按照有關規(guī)定進行任免。

縣級審計機關其他領導班子成員，由省委委托所在地市黨委管理。具體由所在地市黨委組織部會商市級審計機關黨組后共同考察，征得市級審計機關黨組意見后，并提名給有關縣級黨委，再按照有關規(guī)定進行任免。

（2）省以下地方審計機關黨組的管理

地市級審計機關黨組由地市黨委批準設立。黨組副書記、黨組成員以及其他相應的非領導職務干部，由省委委托市黨委管理。具體由地市黨委組織部會商省級審計機關黨組后共同考察，征得省級審計機關黨組同意后，按程序討論決定任免。

縣級審計機關黨組由縣級黨委批準設立。黨組副書記、黨組成員以及其他相應的非領導職務干部，由省委委托所在地市黨委管理。具體由所在地市黨委組織部會商市級審計機關黨組后共同考察，征求地市審計機關黨組意見后，按程序討論決定并提名給有關縣黨委任免。

地市級、縣級審計機關的其他人員仍執(zhí)行現(xiàn)有的管理模式。

（3）省以下地方審計機關機構編制管理

各地級市、縣級審計機關仍屬同級政府工作組成部門，列入同級政府機構限額管理，審計機關人員及領導職數(shù)由省級編辦管理部門專項統(tǒng)一管理。

省以下地方審計機關招錄新進人員由省統(tǒng)一招考，招錄審計專業(yè)技術類公務員時，應加試審計工作必需的專業(yè)知識和技能，部分專業(yè)性強的職位試行聘任合同制。同時，根據(jù)工作需要，可以從其他部門調入人員時，應有較高的政治素質，原則上應具備經(jīng)濟、法律、工程和計算機等工作經(jīng)歷或相關專業(yè)技術資格的特殊人才。

2.財?shù)墓芾?/p>

（1）省以下地方審計機關預算管理

地級市、縣級審計機關及其所屬財政供養(yǎng)單位作為同級財政的預算單位，其經(jīng)費和資產(chǎn)由同級財政保障和配置，人員經(jīng)費、日常經(jīng)費根據(jù)屬地標準執(zhí)行，項目經(jīng)費根據(jù)工作需要和財力可能相結合的原則以及審計工作特點予以充分保障。同時，各地級市、縣級審計機關的經(jīng)費預算管理情況報省級審計機關備案。

（2）省以下地方審計機關資產(chǎn)管理

全省級審計機關的經(jīng)費和資產(chǎn)實行統(tǒng)一領導、分級管理。依據(jù)科學測算、充分保障、注重績效的原則，各級政府保障同級審計機關開展工作必需的經(jīng)費、資產(chǎn)和工作條件，確保不低于現(xiàn)有水平。各地級市、縣級審計機關的資產(chǎn)管理情況報省級審計機關備案。其中涉及全局的重大審計項目、審計信息化建設等省級事權委托或授權地級市、縣級開展的，其經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌并通過轉移支付予以保障；屬于省級與地級市、縣級共同事權的審計事項，建立分擔機制予以保障；屬于地級市、縣級事權的審計事項，由同級財政全力保障。

3.物的管理

（1）審計項目計劃由省級審計機關統(tǒng)一管理

各地級市、縣級審計機關的年度審計項目計劃，經(jīng)當?shù)卣畬徍瞬笫〖墝徲嫏C關批準后執(zhí)行。年度審計項目計劃需要調整的，原則上要按原程序報批。同時，每年年末，上級審計機關對下級審計機關的項目計劃完成情況進行檢查。

（2）省級審計機關統(tǒng)籌組織全省審計力量

根據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，省級審計機關要建立不同層級之間的協(xié)作機制，統(tǒng)籌組織全省級審計機關力量，合理配置審計資源，統(tǒng)一組織開展涉及全局的重大項目審計。上級審計機關要加強對下級審計機關審計質量的監(jiān)督檢查，定期通報情況，督促下級審計機關嚴格依法審計、依法報告、依法公告，全面提高審計執(zhí)法質量和工作水平。

（3）全力加強對下級審計機關的領導

各地級市、縣級審計機關實行審計質量管理分級負責制，上級審計機關要加強對下級審計機關審計質量的指導和管理。另外，建立健全審計業(yè)務分級質量控制制度，明確審計項目各環(huán)節(jié)責任，加強質量全過程控制，確保審計質量控制目標的實現(xiàn)。最后，明確崗位職責權限，分層級落實質量控制責任，對發(fā)現(xiàn)的重大審計質量問題，要按照權責一致的原則，嚴格實行審計執(zhí)法過錯責任追究制度。各地級市、縣級審計機關執(zhí)法過錯責任追究制度由省級審計機關制定。

（4）重大違紀違法問題線索和審計結果及時上報

各地級市、縣級審計機關審計結果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法問題線索，要及時向上級審計機關和本級黨委、政府報告。各地級市、縣級審計機關對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計工作報告，在聽取本級政府行政首長意見并報經(jīng)上級審計機關，經(jīng)過審定后，按規(guī)定程序向本級人民代表大會常務委員會報告。同時，地方審計機關將審計整改報告上報上級審計機關，上級審計機關對下級審計機關的整改落實情況予以檢查，督促其執(zhí)行。

二、全脫離模式

1.人的管理

（1）省以下地方審計機關領導班子的管理

省級審計機關作為當?shù)卣慕M成部門；地級市審計機關全體人員整體納入省級審計機關管理，作為省級審計機關派駐各地級市的分支派出機構；縣級審計機關全體人員整體納入地市級審計機關管理，作為省級審計機關派駐各地縣級的分支派出機構，依法執(zhí)行審計監(jiān)督權。

地市級審計機關班子成員由省級審計機關黨組管理，具體由省級審計機關黨組會商省級黨委共同考察，經(jīng)討論決定后，由省級審計機關黨組按照有關規(guī)定進行任免，同時報省級黨委備案。

縣級審計機關班子成員由市級審計機關黨組管理，具體由市級審計機關黨組考察，經(jīng)討論決定后，由市級審計機關黨組按照有關規(guī)定進行任免，同時分別報省級審計機關黨組備案。

（2）省以下地方審計機關黨組的管理

地市級審計機關黨組由省級審計機關黨組報請省級黨委，經(jīng)批準后設立分黨組。黨組副書記、黨組成員以及其他相應的非領導職務干部，具體由省級審計機關黨組會考察，經(jīng)討論決定后，由省級審計機關黨組按照有關規(guī)定進行任免，同時報省級黨委備案。

縣級審計機關黨組由地市級審計機關黨組批準設立。黨組副書記、黨組成員以及其他相應的非領導職務干部，具體由地市級審計機關黨組考察，經(jīng)討論決定后，由地市級審計機關黨組按照有關規(guī)定進行任免，同時報省級審計機關黨組備案。

（3）省以下地方審計機關機構編制管理

各地級市、縣級審計機關分別作為派出機構，列入省級政府機構限額管理，審計機關人員及領導職數(shù)由省級審計機關會同省級編制管理部門專項統(tǒng)一管理。同時，省以下地方審計機關招錄新進人員由省統(tǒng)一招考。

2.財?shù)墓芾?/p>

（1）省以下地方審計機關預算管理

各地級市、縣級審計機關及其所屬財政供養(yǎng)單位作為省級財政的預算單位，其經(jīng)費和資產(chǎn)由省級財政保障和配置，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費根據(jù)屬地標準執(zhí)行，項目經(jīng)費根據(jù)工作需要和財力可能相結合的原則以及審計工作特點予以保障，以充分保障審計機關工作需要。

（2）省以下地方審計機關資產(chǎn)管理

全省級審計機關的經(jīng)費和資產(chǎn)實行統(tǒng)一領導、分級管理。省級政府保障各派出審計機關開展工作必需的經(jīng)費、資產(chǎn)和工作條件，確保不低于現(xiàn)有水平。各地級市、縣級審計機關的資產(chǎn)管理情況報省級審計機關備案。省級審計機關統(tǒng)一管理涉及全局的重大審計項目、審計信息化建設等事項，其經(jīng)費由省級財政全力保障。

3.物的管理

（1）審計項目計劃由省級審計機關統(tǒng)一管理

各地級市、縣級審計機關的年度審計項目計劃，通過征求當?shù)卣庖姾笊蠄笫〖墝徲嫏C關，最終以省級審計機關批準的計劃執(zhí)行。年度審計項目計劃需要調整的，原則上要按原程序報批。同時，每年年末，上級審計機關對下級審計機關的項目計劃完成情況進行檢查。

（2）省級審計機關統(tǒng)籌組織全省審計力量

根據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，省級審計機關統(tǒng)籌組織全省級審計機關力量，合理配置審計資源，統(tǒng)一組織開展涉及全局的重大項目審計。上級審計機關要督促下級審計機關嚴格依法審計，不定期開展審計質量的監(jiān)督檢查，定期通報情況，全面提高審計執(zhí)法質量和工作水平。

（3）全力加強對下級審計機關的領導

各地級市、縣級審計機關實行審計質量管理分級負責制，上級審計機關全面加強對下級審計機關審計質量管理。同時，明確崗位職責權限，分層級落實質量控制責任，審計執(zhí)法過錯責任追究制度由省級審計機關統(tǒng)一制定量化標準，對發(fā)現(xiàn)的重大審計質量問題，要按照權責一致的原則，嚴格實行審計執(zhí)法過錯責任追究制度。省級審計機關組成督導組，對區(qū)域內的各級審計機關的審計整改落實情況予以檢查，確保整改落實到位。

（4）重大違紀違法問題線索和審計結果及時上報

各地級市、縣級審計機關審計結果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀違法問題線索，要及時向上級審計機關報告。各地級市、縣級審計機關對地級、縣級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計工作報告，直接上報上級審計機關，按規(guī)定程序由省級審計機關統(tǒng)一做出處理。

三、兩種模式的利弊

上述兩種模式各有優(yōu)缺點，無法明確哪一種好與壞。半脫離模式下，優(yōu)點是基層審計機關熟悉當?shù)攸h委、政府的中心工作，能夠做好守土工作；缺點為基層審計機關的領導班子和普通干部職工的編制和薪酬分屬兩個不同的層級，基層審計機關領導班子和普通干部職工的目標能否完全一致是個重點關注的問題，另外如何做好基層審計機關領導班子的領導也是個全新的課題。全脫離模式下，基層審計機關的人員、經(jīng)費完全脫離當?shù)攸h委、政府，其獨立性明顯增強，能夠充分調動資源全面開展某一區(qū)域內的審計項目；缺點是省級審計機關人事管理和經(jīng)費壓力增大，拿我們河南省來講，如何管理好近7000人的審計隊伍，對省廳審計機關提出了不小的挑戰(zhàn)。筆者建議，根據(jù)我省的經(jīng)濟狀況，采取全脫離模式較為穩(wěn)妥，基層審計機關人員經(jīng)費可通過財政上解的方式予以解決，從人員、經(jīng)費方面擺脫當?shù)攸h委、政府的束縛，審計的獨立性大大增強，只要充分做好基層審計機關領導班子的管理，就能做到全省審計系統(tǒng)“一盤棋”的良好格局。（作者單位：平頂山市新華區(qū)審計局）